Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации. Монография
.pdf
учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх
или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы также
тиранически применять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная
власть не отделена от власти законодательной и исполнительной»
1
Аргументируя последнее утверждение, Ш. Монтескье отмечал, что суд может
стать в этом случае либо законодателем, попирающим права и свободы
граждан, либо вообще угнетателем народа
2
. Эти слова французского мыслителя
актуальны и в настоящее время. Взаимосвязь конституционных принципов
верховенства прав и свобод человека и гражданина и разделения властей также
представляется очевидной.
Конституционный принцип народовластия органически связан с
принципом суверенитета. Согласно ч. 1 ст. 3 Конституции Российской
Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в
Российской Федерации является ее
многонациональный народ. Из данного
конституционного установления следует вывод о единстве государственной
.
власти, которая является производной от власти народа.
Процесс формирования российской государственности уникален.
Казалось бы, очевидный тезис о единстве власти, вытекающем из народного
суверенитета, на определенном этапе конституционного развития был
трансформирован. Несмотря на то, что Конституция России прямо закрепила
положение о
принадлежности власти одному субъекту – многонациональному
народу Российской Федерации, в теории и на практике предпринимались
попытки олицетворения народного суверенитета с национальным (этническим)
суверенитетом отдельных республик в составе России. Так, Г.С. Сапаргалиев
рассматривал суверенитет как сложное этническое явление; право этнической
общности на самосохранение вплоть до выбора определенного политического
устройства; право коренной
нации на самоопределение3. По мнению
1
Монтескье Ш. Указ. соч. С. 290.
2
См.: Там же. С. 290.
3
См.: Теоретические проблемы республиканских конституций // Советское государство и
право. 1992. № 2. С. 8.
51
Ф.Х. Мухаметшина, республики представляют собой суверенные национальногосударственные образования, обладающие равным конституционно-правовым
статусом с Российской Федерацией
1
.
Высказывания подобного рода имели юридическое подкрепление и
реализовывались на практике посредством регионального нормотворчества. В
конституциях большинства республик в составе России (Башкортостан,
Бурятия, Кабардино-Балкарская Республика, Татарстан, Чеченская Республика
и др.) утверждалось, что носителем суверенитета и единственным источником
власти является народ соответствующих республик. Возможность подобной
трактовки суверенитета вытекала из положений Федеративного
договора о
разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными
органами государственной власти Российской Федерации и органами власти
суверенных республик в составе Российской Федерации от 31 марта 1992 г.
2
Позднее в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от
9 января 1998 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса
Российской Федерации было отмечено, что положения договоров о
разграничении предметов ведения между федеральным центром и субъектами
Федерации не должны противоречить Конституции РФ 1993 г.
3
В
постановлении Конституционного Суда от 7 июня 2000 г. № 10-П по делу о
проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики
Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» было признано, что
Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя
суверенитета и
источника власти, помимо многонационального народа России,
и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного
суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет
1
См.: Мухаметшин Ф.Х. Российский федерализм: проблемы формирования отношений
нового типа (политико-правовые аспекты) // Государство и право. 1994. № 3. С. 55.
2
См.: Федеративный договор: Документы. Комментарий. М., 1994.
3
См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 3, ст. 429.
52
Российской Федерации исключает существование двух уровней суверенных
властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые
обладали бы верховенством и независимостью, т. е. не допускает суверенитета
ни республик, ни иных субъектов Федерации
1
.
Несмотря на четкую трактовку Конституционным Судом категории
«суверенитет», некоторые авторы до сих пор отмечают тенденцию народного
суверенитета к «федерализации»
2
. Более точна позиция П.А. Астафичева,
который указывает, что принцип народного суверенитета не «федеративен» по
своей сути; скорее напротив – он подчеркивает единство народа данного
государства, не гарантируя верховенство воли граждан, проживающих на
территории отдельных субъектов
3
.
В единстве власти и разделении властей нет противоречия. Единая
государственная власть не подлежит механическому делению на части. Она
дифференцируется в процессе своей реализации на отдельные функции:
законодательную, исполнительную и судебную (функциональный аспект
разделения властей). Эти направления деятельности осуществляют
самостоятельные государственные органы, обладающие прерогативой в
соответствующих сферах (организационный или институциональный аспект).
Так, на уровне субъектов Федерации исключительными полномочиями по
принятию региональных законов наделен парламент субъекта; исполнительнораспорядительную деятельность вправе осуществлять высший орган
исполнительной власти во главе с высшим должностным лицом субъекта
(руководителем этих органов); судебную власть реализуют конституционные
(уставные) суды и мировые судьи.
Несомненна связь разделения властей и принципа политического
многообразия
1
См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 25, ст. 2728.
2
См.: Кравец И.А. Проблемы регулирования процедуры внесения конституционных поправок
в свете принципа федерализма // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный
опыт / под ред. С.А. Авакьяна. М., 2003. С. 84.
3
См.: Астафичев П.А. Народное представительство и парламентаризм: конституционные
проблемы / под ред. Г.Н. Комковой. Орел, 2004. С. 21.
(плюрализма), частью которого является стремление к
53
многопартийной системе. Есть основания утверждать, что в настоящее время
Россия, к сожалению, еще далека от построения подлинной многопартийности.
Как представляется, наличие множества партий, создаваемых лишь перед
объявлением выборов, не выражающих интересы населения и не стремящихся к
поддержке его определенных слоев, еще не является признаком
многопартийности. Скорее, это черта множественности политических
объединений
, которая может быть сопряжена с наличием одной (двух)
подлинных политических партий.
По верному утверждению Ж.И. Овсепян, сформированная в Российской
Федерации в конце XX – начале XXI в. система «разделения властей» в части ее
«сдержек и противовесов» не срабатывает, наталкиваясь на фактор
однопартийной принадлежности органов и должностных лиц законодательной
и исполнительной ветвей власти
. Российская практика начала XXI в.
показывает, что одним из первоочередных направлений преобразований в
государстве, стремящемся к политикоорганизационному самоопределению
через «разделение властей», является формирование многопартийной системы
1
.
Принцип разделения властей находится в тесной взаимосвязи с таким
важнейшим конституционным началом, как федерализм. Дефекты в
строительстве взаимоотношений федерального центра и регионов неизбежно
влияют на механизм реализации государственной власти. По верному
утверждению И.Н. Барцица, в настоящее время конституционная схема
разграничения предметов ведения и полномочий оказалась нечувствительной к
специфике законодательной
разделения властей
2
.
и исполнительной власти, не учитывает принцип
Осуществление принципа федерализма предполагает дифференциацию
публичной власти «по вертикали». При этом имеется в виду распределение
властных полномочий между федеральным центром, субъектами Федерации и
1
См.: Овсепян Ж.И. Система высших органов государственной власти в России (диалектика
конституционно-правовых основ с начала XX по начало XXI в.). Ростов н/Д, 2006. С. 580.
2
См.: Барциц И.Н. Конституционно-правовое обеспечение реформы государственного
управления // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 24. С. 5.
54
органами местного самоуправления. В то же время конституционно-правовые
нормы, закрепляющие принцип разделения властей, предусматривают
разделение государственной власти «по горизонтали». Возможность
реализации принципа разделения властей не только на федеральном уровне, но
и в субъектах Российской Федерации вытекает из базовых положений ст. 10
Конституции России. Тезис о распространении действия данной юридической
нормы на
уровень российских регионов нашел отражение в решениях высшего
органа конституционного контроля. В частности, в постановлении
Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П по делу о проверке
конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского
края было подчеркнуто, что разделение властей закрепляется в качестве одной
из основ конституционного строя для Российской
Федерации в целом, т. е. не
только для федерального уровня, но и для организации государственной власти
в ее субъектах
1
. Позднее Конституционный Суд России неоднократно
обращался к проблеме разделения властей в субъектах Федерации. Вопросам
самостоятельности и взаимодействия региональных властей в учредительной
сфере, в области законотворчества, в сфере реализации контрольных
полномочий посвящены постановления от 1 февраля 1996 г. № 3-П по делу о
проверке конституционности ряда положений Устава – Основного Закона
Читинской области, от 10
декабря 1997 г. № 19-П по делу о проверке
конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской
области, определение от 18 января 2001 г. № 2-О по запросу Президента
Республики Бурятия о проверке конституционности отдельных положений
статей 74, 78, 86 и 93 Конституции Республики Бурятия
2
и другие решения.
Конституционный принцип разделения властей служит основой
организации региональной системы государственной власти, которая строится,
исходя из общих положений Конституции Российской Федерации, федерального
законодательства и конкретных предписаний конституций и уставов отдельных
1
См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 4, ст. 409.
2
См.: Там же.1996. № 7, ст. 700; 1997. № 51, ст. 5877; 2001. № 6, ст. 606.
55
субъектов Российской Федерации. Заметна роль Федерального закона «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» в построении системы органов власти субъектов. Отразив в
названии этого нормативного правового акта стремление определить общие
принципы организации государственной власти субъектов Российской
Федерации, федеральный законодатель закрепил в нем достаточно
детализированные
принципы деятельности таких органов1. Данное замечание
С.С. Собянина представляется справедливым. Таким образом федеральный
законодатель значительно сузил конституционно предусмотренную
самостоятельность субъектов в вопросах установления системы
государственных органов и, как следствие, в определенной мере ограничил
свободу формирования отдельных ветвей власти регионального уровня.
Система органов государственной власти субъектов Российской
Федерации определена в ст. 2 Федерального закона «Об
общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации». Ее образуют
законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта;
высший исполнительный орган; иные региональные органы государственной
власти, создаваемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта
Федерации. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может
быть установлена должность высшего должностного лица субъекта.
Содержание
данной статьи Федерального закона демонстрирует один из
многочисленных подходов законодателя к трактовке понятия «система органов
государственной власти» (в данном случае в «горизонтальном» отношении, с
позиций принципа разделения властей в субъектах Федерации)
1
См.: Собянин С.С. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской
Федерации в условиях административной реформы // Журнал российского права. 2006. № 10.
С. 5.
2
См. подр.: Ишеков К.А. Единство органов государственной власти как основа
реформирования российской государственности // Правовая политика и правовая жизнь.
2007. № 2. С. 175
–176.
56
2
. В то же время
конституционный принцип разделения властей представлен здесь в усеченном
виде. В данной статье Закона прямо не указана одна из трех ветвей
государственной власти – судебная власть. Между тем конструкция статьи
предусматривает открытый перечень органов регионального уровня и в связи с
этим допускает вероятность создания судебных органов в субъектах
Российской Федерации. Возможность учреждения региональных
судов также
вытекает из положений п. 4 ст. 4, ст. 27, 28 Федерального конституционного
закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской
Федерации» (в ред. от 27 декабря 2009 г.)
1
, Федерального закона от 17 декабря
1998 г. № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» (в ред. от 11
февраля 2010 г.)
2
. Согласно этим законодательным актам к судам субъектов
Федерации относятся конституционные (уставные) суды и мировые судьи,
которые также входят в единую систему региональных органов
государственной власти и подразумеваются в ст. 2 Федерального закона
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» под иными органами государственной власти
субъекта.
Предметом острых дискуссий стал вопрос о том, возможны ли
существование и реализация принципа разделения властей на местном уровне.
Предусмотренный в Конституции России принцип единства публичной
власти не исключает ее деления на государственную власть и муниципальную
власть, реализуемую в том числе через органы местного самоуправления.
В связи с тем, что
разделению подлежит только государственная власть,
рассматривать возможность реализации этого конституционного принципа на
местном уровне можно только в контексте взаимосвязи муниципальной и
государственной власти. Утверждения о том, что органы местного
самоуправления нельзя вырывать из государственного механизма, не лишены
1
См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 1, ст. 1; 2009. № 52, ч. 1, ст. 6402;
2
См.: Там же. 1998. № 51, ст. 6270; 2010. № 7, ст. 701.
57
юридически подкрепленных оснований1. Согласно п. 3 ст. 1 Федерального
закона «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» органы государственной власти субъекта
Российской Федерации содействуют развитию местного самоуправления на
территории субъекта Российской Федерации. Помощь региональных
государственных органов местному самоуправлению может быть правовой,
организационной, финансовой. Кроме того, в настоящее время
в
законодательстве формируется база, способствующая расширению влияния
региональных органов государственной власти на органы местного
самоуправления в сфере применения ответственности. В силу ст. 74.1,
введенной в действие Федеральным законом от 7 мая 2009 г. № 90-ФЗ «О
внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации”», представительный орган
муниципального
образования вправе удалить главу муниципального
образования в отставку не только по инициативе депутатов этого органа
местного самоуправления, но и по инициативе высшего должностного лица
(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти)
субъекта Российской Федерации, относящегося к органам государственной
власти
2
.
Вместе с тем не кажется убедительным вывод о необходимости
укрепления вертикали исполнительной власти, которое заключается в
«восстановлении организационной подчиненности органов местного
самоуправления “вышестоящим” органам власти»
3
. Думается, что в
современных условиях говорить о построении единой властной вертикали
государственных органов исполнительной власти и органов местного
1
См.: Елисеев Б.П. Договоры и соглашения между Российской Федерацией и субъектами
Российской Федерации: решение или порождение проблем? // Ежегодник российского права.
М., 2000. С. 178.
2
См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 19, ст. 2280.
3
Дементьев А. Конституционный статус местного самоуправления не противоречит
принципу единства власти // Федерализм. 2002. № 4. С. 225.
58
самоуправления и, соответственно, распространении государственной
исполнительной власти на уровень местного самоуправления нельзя, поскольку
это противоречит конституционным нормам. Согласно ст. 12 Конституции
Российской Федерации органы местного самоуправления не могут
осуществлять государственную власть, так как они не входят в систему органов
государственной власти
1
. С учетом изложенного, муниципальная власть,
осуществляемая органами местного самоуправления, не может быть разделена
на отдельные ветви, так как в соответствии с российской Конституцией
разделению подлежит только государственная власть
2
.
Наряду с этим требуется отметить, что власть, осуществляемая органами
местного самоуправления, не является единственной формой организации
публичной власти на местах. Согласно правовым позициям Конституционного
Суда Российской Федерации система органов государственной власти
субъектов Федерации может включать в себя как высшие региональные органы
(законодательные и исполнительные), так и соответствующие территориальные
органы, в
предусмотренных административно-территориальным устройством субъекта
том числе органы административно-территориальных единиц,
3
.
При этом местные органы государственной власти не могут быть образованы
1
См. подр.: Конституционное право субъектов Российской Федерации / отв. ред.
В.А. Кряжков. С. 549
комментарий / под ред. Б.Н. Топорнина. М., 2003. С. 152
2
О нецелесообразности применения принципа разделения властей на местном уровне
см.: Топорнин Б.Н. Разделение властей и государственная организация // Разделение властей
и парламентаризм. М., 1992. С. 14; Васильев В. Готовится важнейший закон. Не допустить
бы ошибок // Российская Федерация. 1994. № 13. С. 17; Шугрина Е.С. Вопросы
функционирования представительной власти на местах // Полис. 1998. № 4. С
3
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П по делу о
проверке конституционности закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г.
«О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // Собр.
законодательства Рос. Федерации. 1997. № 5, ст. 708; постановление Конституционного Суда
РФ от 15 января 1998 г. № 3-П по делу о проверке конституционности статей
Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г.
«Об органах исполнительной власти в Республике Коми» // Там же. 1998. № 4, ст. 532;
постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П по делу о проверке
конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в
редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений
в Устав (Основной закон) Курской области» // Там же. 2000. № 50, ст. 4943.
–551; Конституция Российской Федерации : научно-практический
–158.
. 157–162.
80, 92, 93 и 92
59
на уровне муниципальных образований, где публичная власть осуществляется
посредством местного самоуправления. О распространении конституционного
принципа разделения властей на местный уровень государственной власти
также указывают решения региональных органов конституционного
(уставного) контроля
1
.
Таким образом, на местном уровне принцип разделения властей может
реализовываться через государственные представительные и исполнительные
органы власти лишь в тех субъектах, где предусмотрена возможность их
создания. Государственная власть при этом делится только на две ветви,
поскольку судебная власть на местах имеет либо федеральное (районные суды
общей юрисдикции), либо регионально-субъектное
происхождение (мировые
судьи).
Результаты проведенного анализа позволяют утверждать, что разделение
властей, охватывающее категории единства политической власти,
самостоятельности ветвей государственной власти, взаимодействия отдельных
частей государственного аппарата, следует расценивать как взаимосвязанные
элементы единого механизма реализации публичной власти. Имея единый
источник, которым является многонациональный российский народ,
государственная власть в России дифференцируется по отдельным
направлениям
воздействия на общественные отношения, но, в конечном итоге,
сливается воедино посредством осуществления механизма сдержек и
противовесов.
1
См., напр.: постановление Уставного Суда Санкт-Петербурга от 3 апреля 2001 г. № 011 по
делу о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга Закона Санкт-Петербурга «О
порядке назначения на должности руководителей территориальных органов Администрации
Санкт-Петербурга и их заместителей» // Санкт-Петербургские ведомости. 2001. № 70.
60
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]