Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации. Монография
.pdf
Федерации учреждена должность представителя (полномочного представителя)
высшего должностного лица в органах законодательной власти
1
. Во многих
субъектах Федерации представители исполнительной власти имеют право
внеочередного выступления на заседании органа законодательной
(представительной) власти (к примеру, об этом говорится в ст. 44 Регламента
Государственного Совета Чувашской Республики)
2
. Однако предложения
представителей исполнительных органов могут иметь исключительно
совещательный (рекомендательный) характер.
На этапе рассмотрения законопроекта в парламенте происходит
согласование позиций органов, относящихся к различным ветвям власти. В
целях урегулирования разногласий, которые могут привести к эскалации
конфликта между органами законодательной и исполнительной власти, в
субъектах Российской Федерации создаются совместные комиссии, рабочие
группы. Отметим, что в нормативных правовых актах не оговаривается
характер участия иных государственных органов в работе совместной группы, а
именно, является ли это правом или обязанностью органов исполнительной
власти. Между тем данный вопрос представляется существенным в контексте
принципа разделения властей.
Принятый в последнем чтении региональный закон должен быть
направлен высшему должностному
лицу (руководителю высшего органа
исполнительной власти) субъекта Федерации для промульгации, т. е.
подписания и обнародования.
1
См.: Об утверждении Положения о представителе губернатора Ставропольского края,
Правительства Ставропольского края в Государственной Думе Ставропольского края :
постановление губернатора Ставропольского края от 3 февраля 2006 г. № 45 // Сборник
законов и других правовых актов Ставропольского края. 2006. № 8, ст. 5357; Об утверждении
Положения о полномочном представителе губернатора Красноярского края в Законодательном
Собрании Красноярского края : указ губернатора Красноярского края от 28 ноября 2008 г.
№
197-УГ // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2008.
№ 62.
2
См.: О Регламенте Государственного Совета Чувашской Республики : постановление
Государственного Совета Чувашской Республики от 10 сентября 2002 г. № 30 (в ред. от 24
марта 2009 г.) // Собр. законодательства Чувашской Республики. 2002. № 9–10, ст. 437; 2009.
№ 3, ст. 1178.
181
Конституцией (уставом) или законом субъекта Российской Федерации
устанавливаются конкретные сроки, в течение которых закон должен быть
направлен высшему должностному лицу для подписания и обнародования. Так,
согласно ст. 70 Конституции Республики Дагестан принятый закон Республики
в течение семи дней направляется Президенту Республики Дагестан для
подписания и обнародования
1
.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» установлен
максимальный временной отрезок, в течение которого закон субъекта
Федерации должен быть подписан руководителем региональных
исполнительных органов. Он сопоставим с временем рассмотрения
федеральных законов Президентом РФ (ч. 2 ст. 107 Конституции РФ) и
составляет четырнадцать
дней.
Порядок подписания и обнародования закона субъекта Федерации
определяется в основном законе субъекта и конкретизируется в его текущем
законодательстве. Показательна практика Орловской области, в которой
действует Закон «О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской
области»
2
. Данный законодательный акт достаточно подробно регламентирует
эту заключительную стадию регионального законодательного процесса.
Согласно ст. 38 Закона Орловской области о правотворчестве и нормативных
правовых актах текст принятого закона в семидневный срок направляется на
подписание губернатору области. Одновременно с текстом закона направляется
постановление областного Совета народных депутатов о его принятии.
Губернатор Орловской области
1
См.: Конституция Республики Дагестан от 10 июля 2003 г. (в ред. от 5 апреля 2010 г.) //
Дагестанская правда. 2003. 26 июля; Собр. законодательства Республики Дагестан. 2010.
№ 7. Разд. 1, ст. 278.
2
См.: О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области : закон
Орловской области от 4 апреля 2003 г. № 319-ОЗ (в ред. 5 февраля 2010 г.) // Собрание
нормативных правовых актов Орловской области. 2003. Вып. 17; Орловская правда. 2010.
16 февр.
в течение четырнадцати дней с момента
182
поступления закона собственноручно подписывает подлинник областного
закона и обнародует его. Внесение в закон области каких-либо изменений и
исправлений, а равно перепечатка текста закона или замена подлинника закона
полностью или частично при его подписании не допускаются. Обнародование
подписанного губернатором области закона осуществляется путем
официального опубликования полного текста закона Орловской области. В
случае отклонения закона подлинник отклоненного закона области
возвращается губернатором Орловской области в областной Совет народных
депутатов с сопроводительным письмом, содержащим причины отклонения.
Право руководителя исполнительной власти не согласиться с концепцией
или текстом закона и отклонить его является важным звеном регионального
механизма сдержек и противовесов. Решение высшего должностного лица
субъекта Федерации
об отклонении регионального закона должно быть
обоснованным. Оно должно содержать мотивацию соответствующего действия
руководителя исполнительной власти либо его предложение о внесении
изменений и дополнений в закон. Нормативное закрепление подобной
обязанности призвано оптимизировать процесс создания регионального закона,
так как при этом предупреждаются и пресекаются случаи произвольного и
необоснованного отказа в его промульгации
, в том числе по причинам,
несопоставимым с установлениями конституционного принципа разделения
властей.
В случае применения высшим должностным лицом субъекта права «вето»
отклоненный закон вновь направляется в региональный парламент. Следует
подчеркнуть, что высшее должностное лицо (руководитель высшего
исполнительного органа) субъекта Федерации обладает правом отлагательного
(но не абсолютного) «вето», которое может быть
преодолено
квалифицированным большинством голосов депутатов регионального
парламента.
По итогам повторного рассмотрения отклоненного закона парламент
субъекта может принять одно из следующих решений: принять закон в редакции,
предложенной высшим должностным лицом субъекта Федерации; согласиться с
183
доводами руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта и снять
закон с дальнейшего рассмотрения; принять закон с учетом предложений
высшего должностного лица данного региона; создать специальную комиссию
для преодоления возникших разногласий и предложить руководителю высшего
органа исполнительной власти субъекта направить для работы в ней своих
представителей; одобрить региональный закон в ранее принятой
редакции.
Отклоненный руководителем высшего исполнительного органа власти
региональный закон будет принят в прежней редакции, если за него
проголосует не менее двух третей от общего числа депутатов законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта.
В случае преодоления «вето» законодательным органом государственной
власти у высшего должностного лица субъекта возникает обязанность подписать
региональный закон
и опубликовать его. Порядок публикации и вступления в
силу законодательных актов в общих чертах фиксируется в основном законе
субъекта Российской Федерации и конкретизируется в текущем
законодательстве. В некоторых субъектах Федерации действуют специальные
законы, подробно регламентирующие данные процедуры
1
. Срок обнародования
закона определяется региональным законодательством. В соответствии со ст. 2
Закона Саратовской области «О порядке обнародования и вступления в силу
правовых актов органов государственной власти Саратовской области» законы,
принятые Саратовской областной Думой, направляются губернатору области в
течение семи дней для обнародования. Губернатор области обязан обнародовать
законы области, удостоверив обнародование законов
путем их подписания или
издания специального акта в течение четырнадцати дней с момента поступления
указанного закона
1
См.: О порядке опубликования, вступления в силу и действии областных нормативных
правовых актов : закон Смоленской области от 25 апреля 2002 г. № 48-з (в ред. от 30 октября
2009 г.) // Вестник Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области.
2002. № 7. С. 64; 2009. № 11, ч. 1. С. 38; О порядке опубликования и вступления в силу
устава и законов области, иных нормативных правовых актов области : закон Псковской
области от 30 января 2003 г. № 242-оз (в ред. от 31 марта 2010 г.) // Псковская правда. 2003.
21 февр.; 2010. 8 апр.
2
См.: О порядке обнародования и вступления в силу правовых актов органов
государственной власти Саратовской области : закон Саратовской области от 21 июня 2006 г.
2
.
184
В специальной литературе обсуждается проблема уязвимости авторитета
высшего должностного лица, вынужденного подписать закон, одобренный
квалифицированным большинством парламентариев, но не поддержанный самим
руководителем исполнительной власти. Как отмечает А.В. Храмцов, среди
значительной массы избирателей принятый в данном порядке закон субъекта
Российской Федерации будет ассоциироваться именно с волей высшего
должностного лица, поскольку в
конце нормативного правового акта значится его
официальная подпись. Однако в условиях наделения полномочиями высших
должностных лиц региональными парламентами данная проблема не стоит так
остро
1
.
По мнению большинства, заключительной стадией законодательного
процесса является обнародование закона. Чаще всего, именно с момента
опубликования закон приобретает юридическую силу. Обнародование закона
является прерогативой высшего должностного лица (руководителя высшего
органа исполнительной власти) субъекта Федерации. Показательно, что
действия лица, возглавляющего органы исполнительной власти субъекта
Российской Федерации, фактически завершают законодательный процесс.
Подводя
итог, следует подчеркнуть: участвуя в законотворческом
процессе, органы исполнительной власти субъекта Федерации не только
выступают в качестве заинтересованного наблюдателя, но и способствуют
реализации механизма сдержек и противовесов. Анализ законотворческой
деятельности в субъекте Российской Федерации показывает, что отрасли
единой государственной власти не существуют обособленно. Ветви власти
взаимодействуют, сотрудничают друг с другом, не
нарушая при этом принципа
разделения властей.
Правотворческая деятельность органов исполнительной власти
проявляется не только в процессе законотворчества, она также реализуется в их
№ 64-ЗСО (в ред. от 28 апреля 2008 г.) // Саратовская областная газета. 2006. 30 июня;
Саратовская областная газета. Официальное приложение. 2008. 30 апр.
1
См.: Храмцов А.В. Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации:
конституционно-правовые аспекты : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 22–23.
185
подзаконном правотворчестве.
К компетенции высшего должностного лица (руководителя высшего
органа исполнительной власти) субъекта Федерации относится издание указов
(постановлений) и распоряжений. В форме указов (постановлений)
принимаются акты, носящие нормативный характер, т. е. направленные на
установление, изменение или отмену правовых норм (общеобязательных
предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на
неоднократное применение). В форме распоряжений принимаются акты по
оперативно-распорядительным вопросам, они не являются нормативными,
носят правоприменительный, индивидуальный характер. Необходимость их
принятия связана с осуществлением организационной, исполнительной,
контрольной деятельности и обеспечением применения норм права в
отношении конкретных субъектов1. Высшие органы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации практикуют принятие постановлений и
распоряжений. Иные органы исполнительной власти субъектов Российской
Федерации вправе издавать приказы, инструкции, положения, правила,
регламенты и другие акты.
В своей правотворческой деятельности органы исполнительной власти
независимы. В то же время принцип разделения властей не исключает участие
органов законодательной и судебной власти в этом процессе. Согласно ст. 23
Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» нормативные правовые
акты органов
исполнительной власти субъекта РФ и лица, их возглавляющего, направляются
в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта,
который может обратиться к высшему должностному лицу (руководителю
высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации
или в органы исполнительной власти субъекта с предложением о внесении
изменений и (или) дополнений в соответствующие акты либо
1
См.: Ишеков К.А., Капитанец Ю.В., Черкасов К.В. Указ. соч. С. 90.
186
об их отмене.
Данное контрольное полномочие парламента уравновешивается правомочием
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации обратиться в
законодательный (представительный) орган субъекта с предложением о
внесении изменений и (или) дополнений в постановления законодательного
органа либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные постановления
в судебном порядке (п. 5 указанной статьи Федерального закона).
Контроль за соответствием
правовых актов, издаваемых
исполнительными органами, нормативным правовым актам, имеющим высшую
юридическую силу, могут осуществлять органы судебной власти, включая
региональные конституционные (уставные) суды.
Нормативный контроль исполнительной власти как необходимый
элемент системы сдержек и противовесов обеспечивается возможностью
привлечения парламента к конституционно-правовой ответственности.
Справедливо, что процедура роспуска органа законодательной власти не
замыкается
исключительно на волеизъявлении лица, возглавляющего органы
исполнительной власти субъекта. Согласно базовому Федеральному закону №
184-ФЗ 1999 г. (п. 2 ст. 9) роспуск регионального парламента по инициативе
высшего должностного лица возможен только при условии установления судом
факта противоречия принятых соответствующими органами легислатуры
нормативных правовых актов актам, обладающим высшей юридической силой.
Таким образом, конституционный деликт
устанавливается органами судебной
власти. Высшее должностное лицо субъекта выступает гарантом реализации
решений суда.
Из смысла п. 2 ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» следует, что глава
исполнительной власти субъекта самостоятельно устанавливает факт
неисполнения судебного решения. Принятие решения о роспуске органа
законодательной
власти является правом (но не обязанностью) высшего
должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти)
187
соответствующего субъекта. При отсутствии такого решения, даже при
наличии оснований для привлечения парламента к конституционной
ответственности, действие парламентских полномочий продолжается. Кроме
того, как верно отметил М.М. Курманов, в целях предотвращения
«беззащитности» законодательного органа субъекта Федерации необходимо
участие органов конституционной юстиции в процедуре досрочного
прекращения полномочий регионального парламента
1
. Подчеркнем, что данное
предложение в полной мере соответствует принципу разделения властей и
нуждается в практической реализации.
Новеллы федерального законодательства 2004 г. предоставили
руководителям исполнительной власти субъектов Федерации новые особые
полномочия, в соответствии с которыми исполнительная власть субъекта была
возведена на вершину региональной системы государственной власти. Речь
идет о законодательно установленной возможности
высшего должностного
лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта
Федерации обеспечивать координацию деятельности исполнительных органов с
иными региональными органами государственной власти (подп. «д. 1» п. 7 ст.
18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации»).
Как верно отмечено, координация означает не просто достижение единства
равноправных, не подчиненных друг другу участников процесса управления, а
подчинение их совместной деятельности воле координирующего органа или
должностного лица. От координации отличается понятие взаимодействия,
трактуемое как взаимное согласование двух и более субъектов, отдельных, не
1
См.: Курманов М.М. Роспуск парламента субъекта Российской Федерации: полномочия
Президента РФ и высшего должностного лица субъекта Федерации // Журнал российского
права. 2004. № 3. С. 16–22.
188
подчиненных друг другу участников управления, совместно решающих какуюлибо общую задачу
1
.
В связи с тем, что органы одного уровня, относящиеся к различным ветвям
государственной власти, не подчинены другу, по отношению к их деятельности
логично употреблять термин «взаимодействие». Вместе с тем механизм сдержек и
противовесов допускает верховенство определенной ветви власти в конкретной
сфере государственной деятельности. Так, парламенты имеют приоритет в
законотворчестве, органы
исполнительной власти – в исполнительно-
распорядительной деятельности, суды – в сфере осуществления правосудия.
Наделение руководителя органов исполнительной власти субъектов
возможностью координации действий иных органов государственной власти без
уточнения сферы координационной деятельности ставит исполнительные органы
субъектов выше иных ветвей власти, что, безусловно, противоречит принципу
разделения властей
2
.
Самостоятельная реализация полномочий руководителем региональной
исполнительной власти не абсолютна. Границы правомерной деятельности
высшего должностного лица определяются в том числе инструментами
конституционно-правовой и политической ответственности. Следует отметить,
что, начиная с декабря 2004 г., институт ответственности высшего
должностного лица подвергся значительным преобразованиям. Отдельные
процедуры его привлечения к конституционно-правовой ответственности были
сокращены.
Дополнительно введена политическая ответственность. При этом
конституционно-правовая ответственность оказалась фактически на «вторых
ролях», так как ее реализация требует значительных временных затрат,
привлечения судебных органов, а применение политической ответственности в
1
См.: Максуров А.А. Координация – наиболее перспективный метод построения системы
государственной власти в Российской Федерации // Государственная власть и местное
самоуправление. 2007. № 9. С. 3; Черкасов К.В. Система органов государственной власти и
управления на уровне федерального округа / под ред. П.П. Сергуна. Саратов, 2008. С. 143.
2
См.: Ишеков К.А. Диалектика разделения властей в субъектах Российской Федерации:
современные тенденции // Вестник Тюменского государственного университета. 2009. № 2.
С. 68–69.
189
реальности не налагает на Президента никаких требований по процессуальному
оформлению оснований ее использования
1
.
Декабрьские изменения федерального законодательства
трансформировали также механизм ответственности высшего должностного
лица субъекта Российской Федерации. Согласно редакции от 11 декабря 2004 г.
Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» процедура выражения недоверия высшему
должностному лицу субъекта региональным парламентом происходит при
участии в ней Президента
Российской Федерации. С этого момента право
вынесения результирующего решения о прекращении полномочий высшего
должностного лица в связи с выражением ему недоверия парламентом
принадлежит Президенту России, а не региональному парламенту, как было
ранее. Как верно указано в литературе, после 11 декабря 2004 г. Президент
становится единственным органом, компетентным принимать окончательные
решения о досрочном
прекращении полномочий высшего должностного лица
субъекта Российской Федерации. Согласно концепции Закона от 11 декабря
2004 г. конституционная ответственность высшего должностного лица субъекта
РФ в окончательной ее инстанции «замыкается» на Президенте Российской
Федерации
2
.
Другим существенным полномочием главы Российской Федерации по
реализации конституционно-правовой ответственности, которое было
включено в Федеральный закон «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» еще в июле 2000 г.
(ст. 29.1), является право вынести предупреждение высшему должностному
1
См.: Кондрашев А.А. Ответственность высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации: дифференциация правового регулирования в современном законодательстве //
Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционноправовые вопросы / под ред. С.А. Авакьяна. С. 248.
2
См.: Овсепян Ж.И. Система высших органов государственной власти в России (диалектика
конституционно-правовых основ с начала XX по начало XXI в.). С. 433.
190
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]