Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации. Монография
.pdf
Большинство придерживается мнения, что согласие регионального парламента
требуется только при назначении на самые «ключевые» должности в органах
исполнительной власти субъекта Федерации
1
. Отдельные авторы,
настаивающие на необходимости усиления парламентского контроля, говорят о
необходимости наделения парламента правом давать согласие на назначение
значительного круга должностных лиц исполнительной власти, а также
выражать им недоверие, ведущее к утрате ими своей должности
2
.
Конституционный Суд России в определении от 18 января 2001 г. по запросу
Президента Республики Бурятия о проверке конституционности отдельных
положений статей 74, 78, 86 и 93 Конституции Республики Бурятия признал
недопустимость согласования кандидатур всех членов правительства,
поскольку при этом нарушался бы баланс законодательной и исполнительной
власти, имело бы место чрезмерное вмешательство законодательного
(представительного) органа власти в
власти
3
. Несмотря на позицию Конституционного Суда Российской Федерации,
прерогативы главы исполнительной
некоторые исследователи и сейчас предлагают наделить парламенты субъектов
правом не только согласовывать кандидатуры главных должностных лиц
исполнительной власти
(администрацию) субъекта
4
, но и полностью формировать правительство
5
.
На практике в законодательстве субъектов закреплено требование
выражения согласия законодательного органа при назначении: вицегубернатора (ст. 17 Устава Астраханской области от 9 апреля 2007 г. (в ред. от 2
1
См.: Некрасов С.И. Единство и разделение государственной власти в Российской
Федерации (Федерация и субъекты) : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. С. 22;
Степанова А.А. К вопросу о контрольных полномочиях парламента // Парламентские
процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. С. 385.
2
См.: Павлушкин А.В. Компетенция законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук.
М., 2001. С. 21; Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской
Федерации в конституционном праве России : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1999.
С. 29.
3
См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 6, ст. 606.
4
См.: Яндиев М.А. Законодательная власть Республики Ингушетия в системе разделения
властей : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 10.
5
См.: Демина И.А. Указ. соч. С. 6.
171
июня 2010 г.))1, первого заместителя губернатора и Председателя
Правительства области (ст. 7 Закона Орловской области от 17 марта 2009 г. №
879-ОЗ «О Правительстве и системе органов исполнительной государственной
власти Орловской области» (в ред. от 30 декабря 2009 г.))
2
. Таким образом, при
всем многообразии подходов конституционно-уставная практика субъектов не
отрицает учредительную функцию регионального парламента в отношении
органов исполнительной власти. Однако в целях обеспечения независимости
органов государственной власти предполагается минимальное участие
парламента в организации органов исполнительной власти субъектов
Федерации.
Состав иных органов исполнительной власти формируется в соответствии
с законодательством
основе
3
. В состав конкурсной комиссии входят представитель нанимателя и
о государственной гражданской службе на конкурсной
(или) уполномоченные им гражданские служащие, представитель
соответствующего органа по управлению государственной службой, а также
представители научных и образовательных учреждений, других организаций,
приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу
представителя нанимателя в качестве независимых экспертов – специалистов по
вопросам, связанным с гражданской службой
, без указания персональных
данных экспертов. Таким образом, государственные гражданские служащие
органов исполнительной власти наделяются полномочиями представителями
исполнительных органов с участием общественности. Органы иных ветвей
власти в данной процедуре не участвуют. В связи с этим можно с уверенностью
говорить о безусловной самостоятельности исполнительной власти при
формировании состава большинства исполнительных органов субъектов
Российской Федерации.
1
См.: Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. 2007. № 18.
2
См.: Орловская правда. 2009. 18 марта; 2009. 31 дек.
3
См.: О государственной гражданской службе Российской Федерации : федеральный закон
Рос. Федерации от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. от 14 февраля 2010 г.)
законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3215; 2010. № 7, ст. 704.
// Собр.
172
Как показывает компаративный анализ, правовой статус государственных
гражданских служащих, занятых обеспечением основной деятельности органов
исполнительной власти, существенно отличается от статуса служащих,
имеющих отношение к иным ветвям государственной власти. Служащие
аппарата регионального парламента, аппарата конституционных и уставных
судов не являются носителями законодательной и судебной власти. В отличие
от них, к примеру, аппарат
губернатора Саратовской области – орган
исполнительной власти Саратовской области, обеспечивающий деятельность
губернатора как высшего должностного лица исполнительной власти области
по осуществлению им государственной власти
1
. Соответственно, служащие
этого органа являются носителями государственно-властных полномочий и
имеют возможность участвовать в механизме реализации государственной
власти регионального уровня. Вместе с тем они способствуют обеспечению
одной из составляющих конституционного принципа разделения властей –
самостоятельности государственных органов исполнительной власти.
Самостоятельность органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации характеризуется их финансовой обособленностью.
Согласно
п. 5 ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов власти
государственной власти субъектов Российской Федерации» финансирование
органов исполнительной власти субъекта осуществляется за счет средств
регионального бюджета, предусмотренных отдельной статьей.
Вызывает сомнение реализация контроля за расходованием средств,
направленных на обеспечение функционирования исполнительной власти.
Пункт 9 ст. 4 указанного Федерального закона
1999 г. предусматривает, что
полномочия законодательного (представительного) органа государственной
1
См.: Вопросы аппарата губернатора Саратовской области [Электронный ресурс] :
постановление Правительства Саратовской области от 6 сентября 2004 г. № 183-П (в ред. от
12 мая 2010 г.). Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы
«КонсультантПлюс: региональное законодательство»; Собр. законодательства Саратовской
области. 2010. № 13.
173
власти субъекта Российской Федерации по осуществлению контроля за
исполнением бюджета субъекта Российской Федерации не ограничиваются. Из
смысла данной нормы следует, что органы законодательной власти вправе
осуществлять контроль за управлением (распоряжением) средствами на
обеспечение деятельности исполнительных органов власти. Вместе с тем
возможность аналогичного контроля за управлением и распоряжением
собственными средствами законодательных (представительных
) органов
государственной власти в законодательстве не предусматривается.
Идея сдержек и противовесов в целях обеспечения баланса отдельных
ветвей государственной власти предполагает наличие у них взаимных
контрольных полномочий. В связи с этим имеются достаточные основания
утверждать, что односторонний контроль органов законодательной власти за
управлением и распоряжением собственными средствами исполнительной
власти при отсутствии
взаимных контрольных полномочий противоречит идее
разделения властей и является недопустимым. С учетом изложенного
целесообразно изменить формулировку п. 9 ст. 4 базового Федерального закона
1999 г., изложив ее в следующей редакции: «полномочия законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации по осуществлению контроля за исполнением бюджета субъекта
Российской Федерации не ограничиваются за исключением контроля
за
управлением и (или) распоряжением средствами на обеспечение деятельности
органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации».
Элиминация контрольных полномочий не должна затрагивать все сферы
деятельности исполнительной власти. Парламентский контроль не должен
распространяться только на сферу распоряжения средствами, необходимыми
для материально-технического оснащения деятельности исполнительной
власти. Иные вопросы исполнения регионального бюджета, безусловно,
должны быть подконтрольны региональному парламенту.
Самостоятельность региональных органов исполнительной власти
обеспечивается в том числе нормативно-правовыми средствами. Наиболее
174
важные вопросы формирования и деятельности исполнительных органов
власти содержатся в конституциях и уставах регионов. Конституционное
(уставное) и законодательное оформление вопросов правового статуса высшего
должностного лица и органов исполнительной власти свидетельствует о
значимом и устойчивом положении этих органов в системе государственной
власти. Внутренние вопросы организации и деятельности исполнительных
органов конкретизируются в
их подзаконном нормотворчестве. Руководитель
исполнительной власти региона и высший орган исполнительной власти
самостоятельно принимают положения о конкретных государственных органах,
входящих в систему исполнительной власти, регламенты их деятельности.
Подобные нормативные правовые акты приобретают форму указов
(постановлений) высшего должностного лица (руководителя высшего органа
исполнительной власти) субъекта РФ либо форму постановлений высшего
органа
исполнительной власти соответствующего региона1.
Определяя место исполнительной власти субъектов в системе разделения
властей, невозможно обойти вниманием функциональный аспект исследуемого
конституционного принципа. По справедливому мнению К.С. Бельского,
теоретически правильный анализ категории «исполнительная власть»
невозможен без ясного определения функций этой власти
2
.
Основной функцией исполнительной ветви государственной власти
является исполнительно-распорядительная деятельность. Содержание
исполнительно-распорядительных отношений сводится к следующему: с одной
стороны, каждый орган в аппарате управления является исполнительным по
1
См.: О Регламенте Правительства Омской области : указ губернатора Омской области от
24 февраля 2004 г. № 34 (в ред. от 2 апреля 2010 г.) // Сборник правовых актов органов
исполнительной власти Омской области. 2004. № 1, ст. 33; Омская правда. 2010. 9 апр.; О
Регламенте Правительства Амурской области : постановление губернатора Амурской
области от 3 августа 2007 г. № 443 (в ред. от 2 декабря 2009 г.) // Вестник администрации
Амурской области. 2007. № 11; О регламенте Правительства Республики Северная ОсетияАлания [Электронный ресурс] : постановление Правительства Республики Северная Осетия –
Алания от 20 февраля 2009 г. № 65. Документ опубликован не был. Доступ из справ.
правовой системы «КонсультантПлюс: региональное законодательство».
2
См.: Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. № 3.
С. 14.
175
отношению к вышестоящему и, в конечном счете, к представительному органу
власти, а с другой, по отношению к органу нижестоящему он –
распорядительный
1
. Кроме того, органы исполнительной власти призваны
реализовывать (исполнять) непосредственную волю народа. Так, например, все
органы государственной власти, включая исполнительные органы, обязаны
соблюдать и исполнять положения российской Конституции, принятой
всенародным голосованием.
С позиций принципа разделения властей важно подчеркнуть, что в сферу
управленческой и распорядительной деятельности не вправе вмешиваться ни
один из
государственных органов. Исполнительная власть призвана
действовать самостоятельно, строго в пределах компетенции, очерченной
Конституцией и законами, без каких-либо согласований с органами других
ветвей власти
2
. Естественно, данное утверждение не означает, что органы
исполнительной власти ничем не ограничены в своей деятельности.
Ограничителем действий органов исполнительной власти субъекта в сфере
исполнительно-распорядительной деятельности выступают: контрольные
полномочия федеральных органов исполнительной власти по предметам
ведения Российской Федерации и совместного ведения; контроль со стороны
региональных органов законодательной (представительной) власти;
нормоконтроль,
осуществляемый органами судебной власти; прокурорский
надзор и другие виды контрольно-надзорной деятельности государства.
Однако, реализуя контрольно-надзорные полномочия, государственные органы
обязаны проверять нормативные правовые акты и действия органов
исполнительной власти только с точки зрения законности, но не
целесообразности. Вторжение в исполнительно-распорядительную
1
Детальное рассмотрение вопросов, связанных с исполнительно-распорядительной
деятельностью органов исполнительной власти, подлежит изучению методами науки
административного права, что выходит за рамки настоящего исследования. Подр. об этом
см.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Указ. соч. С. 8
С. 23–24.
2
См.: Исполнительная власть в Российской Федерации / под ред. А.Ф. Ноздрачева,
Ю.А. Тихомирова. М., 1996. С. 7.
–9; Конин Н.М. Указ. соч.
176
деятельность, осуществляемую органами исполнительной власти, имеющими
приоритет в этой сфере, следует расценивать как нарушение конституционного
принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации.
Осуществление основной исполнительно-распорядительной деятельности
не исключает участия органов исполнительной власти в реализации иных
функций. В частности, принцип разделения властей в субъектах Российской
Федерации предполагает участие исполнительных органов власти
в лице их
руководителя в региональном законодательном процессе. Глава
исполнительной власти субъекта наделяется рядом правомочий, выступающих
инструментами механизма сдержек и противовесов.
Взаимодействие органов исполнительной и законодательной власти
происходит уже на предпроектном этапе законотворчества при осуществлении
планирования законоподготовительных работ. Несмотря на богатый опыт
планирования законотворческой деятельности в советский период,
законодательная практика
субъектов показала, что данная процедура не лишена
пробелов и недостатков. Одним из нерешенных вопросов, прямо влияющих на
эффективность законотворческого процесса, является проблема выбора
приоритетов при определении очередности принятия региональных законов. Не
исключена вероятность одновременного представления в региональные
парламенты законопроектов, сходных по своему предмету регулирования и
содержанию.
Рассматривая способы решения данной проблемы
, целесообразно
обратиться к опыту зарубежных стран. Так, например, во Франции, Финляндии,
Италии именно исполнительная власть выступает «в качестве силы, задающей
тон законопроектной работы»
1
. Действительно, органы исполнительной власти
являются наиболее информированными участниками законотворческого
процесса. В составе органов исполнительной власти субъектов имеются
структурные подразделения, в полномочия которых входит разработка
1
Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии : научно-практическое пособие /
отв. ред. Р.Ф. Васильев. С. 66.
177
проектов нормативных актов. Они наиболее тесно осуществляют
взаимодействие с органами законодательной власти по большинству
направлений законотворческой деятельности. В то же время следует уточнить,
что наличие особого права по координации правотворчества у органов
исполнительной власти связано только с предпроектной деятельностью. При
осуществлении планирования законодательной деятельности должно
превалировать решение органа законодательной власти субъекта
Федерации
1
. Подтверждение этого тезиса можно найти в региональной
Российской
правотворческой практике.
Согласно ст. 74 Регламента Правительства Республики Алтай от 21
декабря 2006 г. при подготовке проектов планов законопроектной деятельности
Правительства учитываются планы (проекты планов) законопроектных работ
Государственного Собрания – Эл Курултай Республики Алтай
2
. В ст. 77 данного
Регламента указано, что Правительство рассматривает в установленном порядке
предложения Государственного Собрания – Эл Курултай Республики Алтай по
подготовке законопроектов и координирует с ними свою законопроектную
деятельность. Вместе с тем в региональном законодательстве есть и другой
подход, предполагающий планирование и реализацию правотворческой
деятельности субъектов на паритетных началах. Так в
ст. 26 Закона ХантыМансийского автономного округа «О нормативных правовых актах ХантыМансийского автономного округа – Югры» закреплено, что губернатор
автономного округа и Председатель Думы автономного округа обеспечивают
согласованность правотворческой деятельности органов государственной власти
автономного округа
3
. Думается, что данное утверждение правомерно только по
отношению к подзаконному правотворчеству. При осуществлении
1
См.: Манохин В.М. Указ. соч. С. 87.
2
См.: О Регламенте Правительства Республики Алтай : постановление Правительства
Республики Алтай от 21 декабря 2006 г. № 305 (в ред. от 17 сентября 2009 г.) // Сборник
законодательства Республики Алтай. 2006. № 38 (44), ч. 2. С. 190; 2009. № 61 (67). С. 240.
3
См.: О нормативных правовых актах Ханты-Мансийского автономного округа – Югры : закон
Ханты-Мансийского автономного округа от 25 февраля 2003 г. № 14-оз (в ред. от 8 апреля 2010
г.) // Собр. законодательства Ханты-Мансийского автономного округа. 2003. № 2, ст. 103; 2010.
№ 4, ст. 285.
178
законодательной деятельности координационными полномочиями должен
обладать исключительно носитель законодательной власти – парламент субъекта
Федерации.
В отдельных субъектах законопроектная деятельность реализуется в том
числе посредством создания вспомогательных органов. В соответствии с
Распоряжением губернатора Оренбургской области и Председателя
Законодательного Собрания Оренбургской области «О комиссии по
законопроектной деятельности» в данном регионе создается совещательный и
консультативный орган по подготовке и разработке проектов нормативных
правовых актов Оренбургской области – комиссия по законопроектной
деятельности
1
. Основными задачами комиссии являются совершенствование
законопроектной деятельности; разработка предложений по обеспечению
взаимодействия органов государственной власти области в сфере
законопроектной деятельности; разработка проектов нормативных правовых
актов области; анализ и экспертиза проектов нормативных правовых актов
области. Таким образом, комиссия создается не только для превенции
разногласий органов публичной власти, она имеет и долгосрочное
перспективное предназначение, связанное с совершенствованием
законопроектной деятельности и обеспечением взаимодействия органов
государственной власти в сфере законотворчества.
В силу ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» руководитель
исполнительной власти региона включен в круг субъектов – обладателей права
законодательной инициативы. Анализ законодательства показывает, что
среди
субъектов права законодательной инициативы руководитель органов
исполнительной власти занимает особое положение. При определении
1
См.: О комиссии по законопроектной деятельности [Электронный ресурс] : распоряжение
губернатора Оренбургской области № 454-р, Председателя Законодательного Собрания
Оренбургской области № 108-рс от 5 октября 2006 г. Документ опубликован не был. Доступ
из справ. правовой системы «КонсультантПлюс: региональное законодательство».
179
очередности рассмотрения предпочтение отдается тем законопроектам,
которые представлены первым лицом регионального органа исполнительной
власти. Так, например, согласно ст. 8 Регламента Законодательного Собрания
Пензенской области четвертого созыва законопроекты, внесенные в органы
законодательной власти губернатором области, рассматриваются по его
предложению в первоочередном порядке
1
. Вместе с тем настоящий
Федеральный закон и региональное законодательство накладывают на
руководителя органов исполнительной власти обязанность разработать и
направить в парламент проекты особых категорий законов, связанных с
введением или отменой налогов, освобождением от их уплаты, изменением
финансовых обязательств субъекта, другие законопроекты,
предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств регионального
бюджета, либо
предоставить заключение по указанным законопроектам. Из
этого следует, что для высшего должностного лица субъекта участие в
реализации законодательной инициативы – это не только право, но в некоторых
случаях – юридическая обязанность.
Следует отметить, что представители органов исполнительной власти
принимают активное участие практически во всех стадиях законодательного
процесса. Так, например, высшее должностное лицо (руководитель
высшего
органа исполнительной власти) субъекта вправе выходить с инициативой о
созыве внеочередного заседания, предлагать вопросы в повестку дня заседания
(ст. 28 Постановления Законодательного Собрания Ростовской Области
«О Регламенте Законодательного Собрания Ростовской области»)
2
. Высшее
должностное лицо взаимодействует с законодательными органами не только
лично, но и через своих представителей. В ряде субъектов Российской
1
См.: О Регламенте Законодательного Собрания Пензенской области четвертого созыва :
постановление Законодательного Собрания Пензенской области от 14 декабря 2007 г.
№ 3-1/4 ЗС (в ред. от 19 февраля 2010 г.)
Пензенской области. 2008. № 1, ст. 172; 2010. № 23, ч. 1, ст. 191.
2
О Регламенте Законодательного Собрания Ростовской области : постановление
Законодательного Собрания Ростовской Области от 29 августа 2002 г. № 709 (в ред. от
18 февраля 2010 г.) // Наше время. 2002. 4 окт.; 2010. 3 марта.
// Ведомости Законодательного Собрания
180
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]