Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации. Монография
.pdf
Действие норм указанных подзаконных актов распространяется, как правило, в
пределах структурных подразделений органа, издавшего этот акт. Анализ
законодательства показывает, что регулирование предпроектной деятельности
может иметь также договорный характер, где одной из сторон договора
выступает частное лицо. К примеру, согласно ст. 13 Закона Волгоградской
области «О законах и иных областных нормативных правовых актах
»
нормотворческий орган Волгоградской области может заказать на договорной
основе подготовку первоначальных рабочих проектов нормативных правовых
актов научным учреждениям, ученым, специалистам
1
.
Представляется, что на данном этапе осуществление законодательной
власти еще не происходит, так как во взаимоотношениях парламента и других
субъектов законотворческого процесса отсутствует главный признак власти как
общесоциологической категории − отношение подчинения других участников
законотворческой деятельности руководящей воле органов законодательной
власти
2
. С учетом вышесказанного можно предположить, что конституционный
принцип разделения властей на данной стадии законотворчества еще не
начинает свое действие. Отношения между различными участниками
законотворческой деятельности в этот период, включая государственные
органы, носят диспозитивный, согласительный характер. При этом не
исключается возможность взаимодействия легислатуры с другими
государственными органами и иными субъектами законотворческой
деятельности. Данный факт является дополнительным свидетельством того, что
взаимодействие государственных органов в качестве элемента механизма
сдержек и противовесов возможно и вне системы разделения властей.
«КонсультантПлюс: региональное законодательство»; О комиссии по законопроектной
деятельности [Электронный ресурс] : распоряжение губернатора Оренбургской области
№ 454-р, Председателя Законодательного Собрания Оренбургской области № 108-рс от
5 октября 2006 г. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы
«КонсультантПлюс: региональное законодательство».
1
См.: О законах и иных областных нормативных правовых актах : закон Волгоградской
области от 19 сентября 2002 г. № 736-ОД (в ред. от 12 мая 2010 г.)
2002. 8 окт.; 2010. 19 мая.
2
О структуре властеотношений см. подр.: Байтин М.И. Указ. соч. С. 83.
// Волгоградская правда.
111
Созданию единой системы законодательства субъектов Российской
Федерации, повышению эффективности процесса подготовки
законопроектов, координации деятельности правотворческих органов
способствует текущее и перспективное планирование
1
. В законодательстве
российских регионов регулированию этого этапа правотворчества уделяется
значительное внимание. Как правило, планированию посвящена глава или
отдельные статьи законов о нормативных правовых актах (гл. 3 Закона
Костромской области «О нормативных правовых актах Костромской
области»; гл. 3 Закона Республики Марий Эл «О нормативных правовых
актах Республики Марий Эл»; ст. 22 Закона Нижегородской области «
нормативных правовых актах в Нижегородской области»)
2
.
О
Представляется важным разграничить понятия «планирование
законоподготовительных работ» и «планирование законодательной
деятельности». Названные виды планирования дифференцируются как по
объектам регулирования, так и по субъектам, осуществляющим данную
деятельность. Объектом планирования, происходящего на этапе подготовки
текста закона, является законопроект; в качестве субъекта могут выступать
различные лица, обладающие правом законодательной инициативы.
Содержанием планирования на
последующих этапах законотворчества является
составление планов, касающихся очередности рассмотрения и принятия
проекта в парламенте. Его могут осуществлять только органы законодательной
власти. Это полномочие органов легислатуры подчеркивает их независимое
положение при осуществлении законодательного процесса.
1
См.: Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии : научно-практическое
пособие / отв. ред. Р.Ф. Васильев. М., 2000. С. 75; Правотворчество в СССР / под ред.
А.В. Мицкевича. С. 172–174.
2
См.: О нормативных правовых актах Костромской области : закон Костромской области
от 27 декабря 2006 г. № 106-4-ЗКО (в ред. от 13 апреля 2009 г.) // СП
документы. 2007. 24 янв.; 2009. 17 апр.; О нормативных правовых актах Республики Марий
Эл : закон Республики Марий Эл от 28 февраля 2008 г. № 5-З (в ред. от 7 мая 2010 г.) //
Марийская правда. 2008. 15 марта; Марийская правда. Официальный еженедельник. 2010.
7 мая; О нормативных правовых актах в Нижегородской области : закон Нижегородской
области от 27 января 2005 г. № 8-З (в ред. от 11 мая 2010 г.) // Нижегородские новости. 2005.
26 февр.; 2010. 14 мая.
– нормативные
112
Моментом начала регионального законодательного процесса и первой его
стадией является этап реализации права законодательной инициативы, т. е.
внесение уполномоченным субъектом в региональный законодательный орган
проекта закона и принятия законопроекта к рассмотрению. Следует
подчеркнуть, что вопросы о количестве стадий регионального
законодательного процесса и моменте его начала являются полемическими
1
Однако сами субъекты Федерации в своей практике определили первой стадией
именно реализацию права законодательной инициативы (п. 1 ст. 34 Закона
Свердловской области «О правовых актах в Свердловской области»).
Характерно, что взаимодействие органов, относящихся к отдельным
ветвям государственной власти, с момента представления проекта закона в
региональный парламент приобретает особое значение. Именно с этого
момента начинается реализация законодательной власти, предполагающей
подчинение воле парламента действий всех остальных участников
законодательного процесса и, следовательно, осуществление принципа
разделения властей. Доминирующее положение парламента сохраняется на
последующих
этапах законодательного процесса.
.
Следует отметить, что круг субъектов права законодательной инициативы
ограничен. Не каждый участник предпроектных правоотношений вправе
обратиться с инициативой принятия закона в региональный парламент.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» в обязательном порядке наделяет правом
законодательной инициативы депутатов
регионального парламента,
руководителя высшего исполнительного органа власти субъекта Российской
Федерации, представительные органы местного самоуправления (п. 1 ст. 6).
1
В литературе можно встретить точку зрения, согласно которой фактом начала
законодательного процесса может служить не только законодательная инициатива, но и
другие моменты. См.: Общая теория права: академический курс : в 2 т. Т. 2. Теория права /
под ред. М.Н. Марченко. М., 1998. С. 164; Бекетова С.М. Законодательный процесс в
субъектах Российской Федерации (сравнительно-правовой анализ областей Центрального
Черноземья) : дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 1999. С. 120.
113
Данный пункт содержит также рекомендательную норму: конституцией
(уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы
может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации
Федерального Собрания − представителям от законодательного
(представительного) и исполнительного органов государственной власти
данного субъекта, общественным объединениям, а также гражданам,
проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации.
Возможность наделения
правом законодательной инициативы членов
Совета Федерации была закреплена законом в марте 2008 г. по предложению
верхней палаты Федерального Собрания
1
. В первоначальной редакции
законопроекта, внесенного в Государственную Думу 16 июля 2004 г.,
предлагалось наделить таким правом членов Совета Федерации императивно.
Однако, как справедливо отмечено в официальном отзыве Правительства РФ от
30 декабря 2004 г. на данный законопроект, закрепление в федеральных
правовых актах предложенного проектом императивного положения может
расцениваться как вмешательство в компетенцию субъектов Российской
Федерации.
Можно констатировать, что субъекты Российской Федерации активно
используют практику расширения перечня субъектов права законодательной
инициативы. Так, согласно ст. 65 регламента Тамбовской областной Думы
четвертого созыва правом на внесение в Думу проектов законов области
обладают следующие субъекты: депутаты, комитеты и депутатские
объединения, глава администрации области, представительные органы
местного самоуправления области, а
также прокурор области, областной суд и
областной арбитражный суд, отдел Главного управления Министерства
юстиции по Центральному федеральному округу в Тамбовской области,
1
См.: О внесении изменений в статью 6 Федерального закона «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» [Электронный ресурс] : проект
Федерального закона № 75519-4. Документ опубликован не был. Доступ из справ. правовой
системы «КонсультантПлюс: Законопроекты».
114
Тамбовская областная избирательная комиссия, областное объединение
организаций профсоюзов по вопросам их ведения, а также граждане,
проживающие на территории области и обладающие избирательным правом в
соответствии с Уставом области
1
. Как следует из данного положения,
составители регламента парламента Тамбовской области предоставили право
законодательной инициативы не только иным органам в целом, как это
предусмотрено п. 1 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации», но и
представителям этих органов (депутатам, комитетам областной Думы,
прокурору). Следуя логике тамбовских законодателей, принятие
рассмотренного выше дополнения ст. 6 Федерального закона вообще не
требовалось, так как члены Совета Федерации также являются представителями
органов власти и могут наделяться правом инициативы в силу первоначальной
редакции данной статьи.
Положения ст. 6 Федерального закона, устанавливающей открытый
перечень участников законодательной инициативы, стали предметом научной
дискуссии. Некоторые
авторы выступили против включения отдельных
государственных органов (например, судов) в число субъектов права
законодательной инициативы
2
. Как представляется, конституционные
(уставные) суды субъектов Российской Федерации вполне могут быть отнесены
к участникам законодательной инициативы. По своей правовой природе данные
суды относятся к органам государственной власти субъектов Российской
Федерации. С учетом того, что компетенция конституционных (уставных)
судов устанавливается самими субъектами, в региональном законодательстве за
1
См.: О регламенте Тамбовской областной Думы четвертого созыва [Электронный ресурс] :
постановление Тамбовской областной Думы от 29 сентября 2006 г. (в ред. от 23 апреля
2010 г.). Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы
«КонсультантПлюс: региональное законодательство».
2
См.: Старостина И.А., Фатеев А.Н. Законодательный процесс в субъектах Российской
Федерации: общее и особенное // Парламентские процедуры: проблемы России и
зарубежный опыт. С. 348–355.
115
ними может быть закреплено право законодательной инициативы по вопросам
их ведения
1
.
Законодательство субъектов Российской Федерации о законодательном
процессе специфично и разнообразно. В нормативных правовых актах
некоторых российских регионов между реализацией права законодательной
инициативы и рассмотрением проекта в парламенте предусмотрены
промежуточные стадии. Так, согласно п. 1 ст. 17 Закона Омской области «О
нормативных правовых актах Омской области» второй стадией законодательного
процесса является выдача Губернатором
Омской области заключения на
проекты областных законов о введении или об отмене налогов и сборов,
освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств Омской
области, другие проекты областных законов, предусматривающие расходы,
покрываемые за счет средств областного бюджета. Данная законодательная
процедура вытекает из положений п. 3 ст. 6 Федерального закона «Об общих
принципах организации законодательных
(представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации». Однако заключение руководителя исполнительной власти
субъекта обязательно дается не по всем, а только по «финансовым»
законопроектам. Кроме того, данная норма является альтернативной. В случае
если законопроект внесен по инициативе самого руководителя региональных
исполнительных органов, его заключение не требуется. С учетом изложенного
выделение данной стадии законодательного процесса в качестве обязательной
представляется нецелесообразным.
Поступившие в парламент законопроекты подлежат регистрации и
направлению в профильные комитеты или постоянные комиссии для
обсуждения и подготовки проекта к рассмотрению на заседании парламента. В
регламентах некоторых законодательных органов закреплено право приглашать
1
Аналогичная возможность предусмотрена в ст. 104 Конституции Российской Федерации,
предоставляющей право законодательной инициативы федеральным судам высшего звена по
вопросам их ведения.
116
на заседания комитетов представителей иных органов, прежде всего органов
исполнительной власти. Представители исполнительных органов могут
участвовать в обсуждении законопроекта в комитетах и по своей инициативе
(см., например, ст. 24 Регламента Народного Собрания Республики
Ингушетия)
1
. В связи с тем, что регулирование этой процедуры осуществляется
посредством диспозитивных норм, можно сделать вывод о том, что комитеты
тем самым обеспечивают взаимодействие участников законотворчества, но не
координируют деятельность иных органов власти методом властных
предписаний. При этом комитетам, безусловно, отводится приоритетная роль в
подготовке проекта закона к рассмотрению на заседании
парламента.
Верховенство законодательных органов власти в сфере законотворчества
наиболее ярко выражается в основной стадии законодательного процесса −
рассмотрении проекта закона на заседании парламента и принятии закона. На
данном этапе происходит превращение проекта нормативного правового акта в
официальный, выражающий государственную волю закон. На стадии принятия
закона органам законодательной (представительной) власти принадлежит
исключительная
роль. Ни один государственный орган не имеет права
вмешиваться в процесс голосования депутатов, подсчета голосов, вынесения
постановления о принятии данного закона. Независимость органов
законодательной (представительной) власти на этом важнейшем этапе
законотворчества должна обеспечиваться посредством соблюдения всех
установлений закона, регулирующего правотворческий процесс, регламента
законодательного органа, которые должны быть достаточно полными и
развернутыми и не должны иметь дефектов.
Статья 7 Федерального закона «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепляет важное
1
См.: О регламенте Народного Собрания Республики Ингушетия : постановление Народного
Собрания Республики Ингушетия от 6 ноября 2003 г. № 284 (в ред. от 25 ноября 2008 г.) //
Ингушетия. 2005. 15 февр.; Сердало. 2008. 29 нояб.
117
предписание: проект закона субъекта Федерации рассматривается
законодательным (представительным) органом государственной власти
субъекта не менее чем в двух чтениях.
Анализ региональной практики показывает, что в отдельных субъектах,
несмотря на четкое предписание ст. 7 указанного Федерального закона,
закреплена возможность принятия закона в одном чтении. Так, согласно ст. 13
Регламента Законодательного Собрания Пензенской области четвертого созыва
всесторонне проработанный законопроект, не вызывающий у депутатов
сомнений и разногласий, может быть принят законодательным органом в
окончательной редакции в первом и во втором чтении одновременно
1
Одобрение практики сокращения чтений можно встретить и в юридической
литературе
2
. Думается, что совмещение парламентских чтений возможно
только в исключительных случаях, когда, например, вносятся незначительные
изменения в действующий закон. В целом принятие закона в одном чтении
нежелательно по следующим причинам. Во-первых, при обсуждении
законопроекта только в одном чтении могут остаться невыявленными многие
несоответствия отдельных его положений действующему законодательству.
Во-вторых,
упрощенный порядок рассмотрения законопроекта сокращает
возможность взаимодействия различных ветвей власти в процессе работы над
.
поправками, т. е. механизм сдержек и противовесов в сфере законотворчества
не реализуется в полной мере. В-третьих, законы, принятые в спешке, могут
быть выполнены на невысоком уровне при нарушении основных техникоюридических правил.
Принятый органом законодательной (представительной
) власти субъекта
Российской Федерации закон может вступить в силу только при наличии
согласия высшего должностного лица (руководителя высшего органа
1
См.: О Регламенте Законодательного Собрания Пензенской области четвертого созыва:
постановление Законодательного Собрания Пензенской области от 14 декабря 2007 г.
№ 3-1/4 ЗС (в ред. от 19 февраля 2010 г.) // Ведомости Законодательного Собрания
Пензенской области. 2008. № 1, ст. 172; 2010. № 23, ст. 191.
2
См.: Кочетков А.В. Региональный законодательный процесс : дис. … канд. юрид. наук.
Тамбов, 1999. С. 28.
118
исполнительной власти) субъекта с текстом закона, которое выражается в
подписании и обнародовании данного нормативного правового акта. Принято
считать, что подписание и обнародование закона является заключительной
стадией законодательного процесса. В прошлом, до начала действия
Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации», отдельные
регионы предусматривали
возможность подписания закона только председателем законодательного
органа государственной власти (Республика Хакасия, Амурская область,
Липецкая область). Конституционный Суд РФ в Постановлении от 1 февраля
1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава –
Основного закона Читинской области подчеркнул недопустимость подобной
практики, признав неконституционными соответствующие правовые нормы.
Вызывает интерес опыт отдельных
субъектов Федерации, которые
предусматривают возможность подписания законов председателем парламента
при обязательном дальнейшем направлении закона руководителю
региональных органов исполнительной власти
1
. Представляется, что подобную
практику можно признать допустимой и правомерной. В данном случае
подпись председателя парламента является дополнительной гарантией,
подтверждающей аутентичность текста закона субъекта Федерации.
Региональный законодательный процесс имеет определенную специфику
в тех субъектах Федерации, где функционируют двухпалатные
(бикамеральные) парламенты.
В Свердловской области, Законодательное Собрание которой состоит из
двух палат – Областной
Думы и Палаты Представителей, существуют
следующие основные стадии законодательного процесса: внесение проекта
закона Свердловской области в Областную Думу в порядке законодательной
инициативы и принятие его к рассмотрению Областной Думой; рассмотрение
проекта закона Свердловской области и принятие закона Свердловской области
1
См., например, ст.28.5, 32.4 Устава Хабаровского края от 30 ноября 1995 г. (в ред. от 26 мая
2010 г.) (Тихоокеанская звезда. 1996. 13, 16 янв.; Приамурские ведомости. 2010. 28 мая).
119
Областной Думой; рассмотрение и одобрение Палатой Представителей закона
Свердловской области, принятого Областной Думой; подписание губернатором
Свердловской области закона Свердловской области, принятого
Законодательным Собранием, и официальное опубликование закона;
вступление в силу закона Свердловской области (ст. 34 Закона Свердловской
области «О правовых актах в Свердловской области»).
Законы Свердловской области, принятые Областной Думой,
направляются в
Палату Представителей для рассмотрения и одобрения. Закон
Свердловской области «О правовых актах в Свердловской области» (ст. 64)
устанавливает требование обязательного рассмотрения в Палате
Представителей законов о внесении изменений (поправок) в Устав
Свердловской области, а также законов области по вопросам регулирования
отношений собственности; областного бюджета; установления налогов и
сборов, предоставления налоговых льгот;
финансового регулирования;
природопользования и охраны окружающей среды; местного самоуправления.
Палата Представителей вправе отклонить областной закон. В этом случае
отклоненный закон направляется на повторное рассмотрение в нижнюю палату
парламента – Областную Думу. Согласно п. 3 ст. 73 указанного Закона решение
о повторном принятии закона Свердловской области, отклоненного Палатой
Представителей, в редакции, ранее принятой областной Думой
, считается
принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленного
числа депутатов Областной Думы. В случае отклонения областного закона
Палатой Представителей создается согласительная комиссия на паритетных
началах, образуемая из равного числа (3 или 5) депутатов каждой из палат
Законодательного Собрания Свердловской области. Согласительная комиссия
рассматривает лишь те положения областного закона,
по которым возникли
разногласия между Палатой Представителей и Областной Думой. По
результатам работы согласительная комиссия составляет протокол, в котором
фиксируются предложения по преодолению возникших разногласий или
120
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]