Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации. Монография
.pdf
В литературе приводятся различные аргументы «за» и «против» введения
данного вида судебного контроля. Возможность его осуществления
конституционными (уставными) судами субъектов не нашла повсеместного
одобрения. К примеру, Т.Я. Хабриева указывает на небесспорность его
установления
1
. Думается, что сомнения авторов базируются на представлении о
суде как правоприменительном органе. Однако современное понимание
концепции разделения властей не исключает возможность участия судов
(прежде всего конституционной юрисдикции) в процессе правотворчества.
Таким образом, есть достаточные основания утверждать, что идею
предварительного контроля как одного из видов судебного нормоконтроля не
следует отрицать полностью
. А.В. Цалиев предлагает расширить полномочия
конституционных (уставных) судов по предварительному контролю и отнести к
их числу разрешение дел о соответствии конституции (уставу) законопроекта,
выносимого на региональный референдум
2
. И.А. Стародубцева и другие авторы
являются сторонниками введения повсеместного конституционного контроля
законов, принятых законодательным органом власти субъекта, но не
вступивших в силу
3
. Последнее предложение вряд ли правомерно с позиций
принципа разделения властей. Во-первых, субъекты Федерации вправе строить
модель реализации конституционного правосудия самостоятельно,
руководствуясь общими принципами, но исходя из региональных интересов.
Они свободны в выборе средств сдержек и противовесов и могут устанавливать
иные конструкции взаимодействия властей в процессе законодательной
деятельности. Во-вторых,
тотальная проверка всех законопроектов по существу
противоречит самостоятельности законодательных органов по реализации
законотворчества. Думается, что предварительный нормоконтроль правомерен
1
См.: Кряжков В.А. Проблемы становления конституционной юстиции субъектов
Российской Федерации // Государство и право. 2000. № 5. С. 100. (Выступ. Т.Я. Хабриевой).
2
См.: Цалиев А.М. Органы власти и законодательство субъектов Российской Федерации:
состояние и проблемы совершенствования. С. 66–67.
3
См.: Стародубцева И.А. Коллизии конституционного законодательства на уровне
субъектов Российской Федерации. Воронеж, 2004. С. 71–72; Иванин А.А. Особенности
регионального судебного конституционно-уставного контроля и перспективы его развития в
Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 13.
231
лишь в случае проверки соблюдения законодательных процедур,
урегулированных в конституции или уставе. Вторжение в законодательную
деятельность посредством дачи судом императивных указаний парламенту
нельзя признать допустимым.
Судебные решения теряли бы всякий смысл без нормативного
закрепления и фактической реализации механизма исполнения актов,
выносимых судами. Если порядок реализации судебных актов, принимаемых
федеральными судами общей
и арбитражной юрисдикции, в том числе в сфере
нормоконтроля, строго регламентирован российским законодательством, то
процесс исполнения решений конституционных (уставных) судов еще требует
дальнейшей доработки. Чаще всего исполнение итоговых решений
конституционных (уставных) судов субъектов иными органами
государственной власти носит добровольный характер. Как показывает
практика, подавляющее большинство итоговых решений органов
конституционной юстиции
субъектов выполняется в полном объеме1. Однако
реальная действительность не исключает случаев недобросовестного
отношения к предписаниям конституционных (уставных) судов. Справедливо
замечание В.В. Гошуляка о том, что в Российской Федерации отсутствует
цельный и непротиворечивый механизм ответственности за неисполнение,
ненадлежащее исполнение решений конституционных и уставных судов
субъектов
2
.
В научной литературе высказываются различные предложения,
направленные на оптимизацию исполнения итоговых решений региональных
1
См.: Боброва В.К. Некоторые сведения о работе конституционных (уставных) судов
субъектов Российской Федерации и исполнения их решений (анализ, статистика) //
Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда
Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской
Федерации : материалы Всероссийского совещания (Москва, 22 марта 2001 г.) / под ред.
М.А. Митюкова, С.В. Кабышева, В.К. Бобровой и С.Е. Андреева. М., 2001. С. 189–199.
2
См.: Гошуляк В.В. Правовые проблемы формирования механизма ответственности за
неисполнение решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской
Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2009. № 2. С. 18–23.
232
судов. Так, М.С. Саликов настаивает на расширении компетенции судебных
приставов-исполнителей, действующих при Министерстве юстиции РФ,
посредством закрепления в федеральном законодательстве их обязанности в
необходимых случаях обеспечивать исполнение актов конституционных
(уставных) судов субъектов Федерации
1
. Комментируя предложенный вариант
решения проблемы, следует подчеркнуть, что конституционные и уставные
суды вправе признавать противоречащими конституции (уставу) субъекта не
только нормативные правовые акты, принимаемые органами законодательной
власти, но и акты органов исполнительной власти. С учетом того, что служба
судебных приставов относится к числу федеральных органов исполнительной
власти, возложение на нее
обязанности обеспечения исполнения решений об
отмене актов, вынесенных органами той же, исполнительной, отрасли, может
повлечь отступления от идеи сдержек и противовесов.
В связи с этим более приемлемой представляется позиция Ж.И. Овсепян,
которая, применительно к федеральному уровню функционирования
государственной власти, считает возможным предоставить органу
конституционной юстиции право самостоятельно «выбирать гаранта
исполнения
формул о сдержках и противовесах»
того или иного из своих решений с учетом конституционных
2
. Думается, что экстраполяция этой идеи
возможна и на региональный уровень. При этом конституционный или
уставный суд субъекта при вынесении решения о неконституционности акта
регионального парламента мог бы возложить контрольные полномочия на
1
См.: Саликов М.С. О конституционно-исполнительном производстве // Проблемы исполнения
федеральными органами государственной власти и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской Федерации и
конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации : материалы
всероссийского совещания (Москва, 22 марта 2001 г.). С. 120–124.
2
Овсепян Ж.И. О взаимодействии органов государственной власти в Российской Федерации в
сфере исполнения решений, принимаемых Конституционным Судом Российской Федерации и
конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации // Проблемы
исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской
Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации :
материалы всероссийского совещания (Москва, 22 марта 2001 г.). С. 156.
233
руководителя органов исполнительной власти, и наоборот, в случае
установления неконституционности акта исполнительного органа возможность
исполнения решения могла быть предоставлена органам региональной
легислатуры.
Полагаем, что указанное предложение следует отразить в федеральном
законе об общих принципах организации органов государственной власти в
субъектах Российской Федерации, в главе, посвященной основным началам
организации и деятельности судебных
органов.
Что касается службы судебных приставов, то полномочия этого органа
исполнительной власти действительно целесообразно расширить, возложив на
него обязанность по обеспечению установленного порядка деятельности
конституционных (уставных) судов субъектов. Эффективность реализации
судебной власти в субъектах Федерации невозможна без применения мер
ответственности к органу или лицу, нарушающему установленный порядок
конституционного судопроизводства. Вместе
с тем анализ действующего
законодательства свидетельствует об отсутствии в нем положений,
закрепляющих механизм применения мер принуждения к нарушителям
судебного процесса в конституционных (уставных) судах, что может негативно
повлиять на независимость судебной власти.
В связи с этим требуется внести дополнения в ст. 1 Федерального закона
«О судебных приставах»
1
, изложив ее в следующей редакции: «На судебных
приставов возлагаются задачи по:
обеспечению установленного порядка деятельности Конституционного
Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации,
Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, судов общей
юрисдикции, арбитражных судов и конституционных (уставных) судов
субъектов Российской Федерации (далее – суды);
1
См.: О судебных приставах : федеральный закон Рос. Федерации от 21 июля 1997 г.
№ 118-ФЗ (в ред. от 25 ноября 2009 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 30,
ст. 3590; 2009. № 48, ст. 5717.
234
осуществлению принудительного исполнения судебных актов, а также
предусмотренных Федеральным законом от 2 октября 2007 года № 229-ФЗ
«Об исполнительном производстве» (далее – Федеральный закон «Об
исполнительном производстве») актов других органов и должностных лиц
(далее – судебные акты, акты других органов и должностных лиц);
исполнению законодательства об уголовном судопроизводстве по делам,
отнесенным уголовно-процессуальным законодательством
Российской Федерации
к подследственности федерального органа исполнительной власти по
обеспечению установленного порядка деятельности судов и исполнению
судебных актов и актов других органов (далее – Федеральная служба судебных
приставов)».
Таким образом, судебный конституционный (уставный) нормоконтроль
является необходимым звеном механизма сдержек и противовесов. Процесс
конституционного судопроизводства в субъектах Российской Федерации
неизбежно связан с
участием в нем иных органов государственной власти в
пределах полномочий, установленных законом. На всех стадиях
конституционного (уставного) судопроизводства, начиная с момента
инициирования дела в суде и заканчивая этапом исполнения решения,
происходит взаимодействие органов, относящихся ко всем трем ветвям
государственной власти.
Вместе с тем, несмотря на весомую роль конституционных (уставных)
судов в
процессе реализации механизма сдержек и противовесов, их положение
в системе государственной власти не стоит переоценивать. Ошибочны
предположения о том, что органы конституционной юстиции в субъектах
Российской Федерации представляют собой высшую государственную власть
являются «судом над властью»
2
. Противовесом конституционному (уставному)
1
контролю выступают контрольные полномочия, присущие законодательной
1
См.: Гатауллин А.Г. Указ. соч. С. 12.
2
Пирбудагова Д.Ш. Институт конституционного контроля в Республике Дагестан : автореф.
дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 19.
235
,
(представительной) и исполнительной ветви государственной власти. Тем
самым достигается равновесие властей в тех субъектах Российского
федеративного государства, в которых учреждены и реально функционируют
региональные органы конституционной юстиции.
236
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Кардинальная перестройка общественных отношений в России,
произошедшая на рубеже 1990-х гг., в реальности была сопряжена с поиском
компромиссных вариантов организации государственной власти.
Определяющим ориентиром деятельности политических сил явилось
совмещение относительной самостоятельности отдельных субъектов
обновленного Российского государства с провозглашением на
конституционном уровне идеи государственной целостности и неделимости
суверенитета. Обусловленная федеративной моделью
государственного
устройства, политическая власть была фактически разделена на два уровня
(федеральный и региональный). Однако центр и регионы сохранили тесную
взаимосвязь и взаимную зависимость.
Российская Конституция 1993 г. предоставила субъектам Федерации
значительные полномочия в сфере государственного строительства. Согласно
конституционным нормам (ч. 1 ст. 77) система органов государственной власти
республик, краев, областей, городов федерального значения
, автономной
области, автономных округов устанавливается субъектами самостоятельно в
соответствии с основами конституционного строя России. При этом особая
роль в деле организации системы региональных органов государственной
власти отводится принципу разделения властей.
Российская конституционная практика показала, что состояние этого
системообразующего принципа зависит от многих факторов: степени
централизации (децентрализации) государства, модели реализации
федеративных
основ, способа организации системы региональных органов
государственной власти, специфики субъекта Федерации. Система разделения
властей в субъектах Российского государства в целом сформировалась и
функционирует. Однако современная организация региональной власти имеет
ряд принципиальных недостатков, требующих своевременного устранения.
Результаты проведенного анализа позволили определить следующие
тенденции, присущие современной системе разделения властей.
237
Направленность на централизацию государственного управления, характерная
для настоящего этапа, привела к усилению федерального влияния на
государственное строительство регионов, породила некоторые отступления от
принципа самостоятельности ветвей государственной власти. Нынешней фазе
развития свойствен значительный перевес учредительных, контрольных,
координационных и юрисдикционных полномочий Президента России и
исполнительной власти субъектов при отсутствии средств противодействия у
региональных
парламентов и судов. Особенно заметны полномочия Президента
России в вопросах применения мер политической ответственности. Укрепление
роли исполнительной власти в регионах требует усиления парламентского
контроля. Следует отметить, что определенные шаги в этом направлении уже
были сделаны.
Решение многих проблем организации и взаимодействия ветвей власти
затрудняется в связи с недостатками законодательной базы.
Нуждается в
совершенствовании регламентация самого порядка регионального
законотворчества. Сложившаяся практика фиксации всех стадий
законодательного процесса во внутренних регламентах парламентов
противоречит принципу разделения властей. Законодательный орган, регулируя
своим подзаконным актом деятельность других органов государственной
власти, посягает тем самым на их самостоятельность. Оптимальный вариант
оформления законодательного процесса – принятие закона,
регламентирующего деятельность всех региональных
органов, участвующих в
законотворчестве.
Отсутствие законодательного императива, предписывающего
повсеместное создание конституционных и уставных судов субъектов
Российской Федерации, порождает тенденцию к ущемлению судебной власти в
подавляющем числе регионов. Как следствие, реализация разделения властей в
субъектах Федерации становится неполноценной. Конституционные и уставные
суды по своей значимости не уступают органам законодательной и
исполнительной
власти. Было бы логичным развить действующий
238
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации», включив в него главу об общих принципах
организации судебной власти в субъектах Российской Федерации и изменив
название Закона – «Об общих принципах организации органов государственной
власти субъектов Российской Федерации». Создание данного обязательного для
исполнения законодательного
акта не исключает право субъектов Федерации
конкретизировать федеральное законодательство посредством принятия
собственных законов, отражающих особенности функционирования органов
судебной власти на местах.
Необходимо отметить, что имеется серьезное препятствие по принятию
подобных дополнений в Федеральный закон. Оно заключается в том, что в
современных условиях к судам субъектов Федерации юридически отнесены и
мировые
судьи, и конституционные (уставные) суды республик, краев,
областей, городов федерального значения, автономий. Однако предусмотреть
для них единые принципы формирования не представляется возможным в связи
с существенной разницей их правовой природы. Решение проблемы видится в
постепенном свертывании института мировых судей. Последнее предложение
было озвучено Президентом Российской Федерации в Послании Федеральному
Собранию от
передачи на федеральный уровень вопросов деятельности мировых судей
5 ноября 2008 г., в котором было указано на возможность
1
.
Принцип разделения властей не является самоцелью, но его реализация
обусловлена объективной необходимостью организации взвешенного и
эффективного механизма государственного управления. Представляется, что
региональная система разделения властей, позитивно зарекомендовавшая себя
на протяжении почти двух десятилетий, нуждается в совершенствовании.
Нормальное функционирование этой системы без сбоев и перекосов требует
последовательного снижения федерального воздействия на
механизм
разделения властей, диктует необходимость усиления контрольных
1
См.: Российская газета. 2008. 6 нояб.
239
полномочий парламентов, создания конституционных (уставных) судов в
каждом регионе, освобождения мировых судей от влияния иных органов
государственной власти.
240
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]