Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации. Монография
.pdf
лица (руководителя высшего органа исполнительной власти), что
противоречило ст. 17 базового Федерального закона 1999 г.
1
В настоящее время
законы соответствующих субъектов Российской Федерации приведены в
соответствие с указанным Федеральным законом
2
.
Механизм сдержек и противовесов того периода функционировал
преимущественно в пределах системы власти регионального уровня.
Действенным инструментом данного механизма стал институт
конституционно-правовой ответственности. На федеральном уровне порядок
привлечения государственных органов и должностных лиц субъектов к
конституционно-правовой ответственности был зафиксирован в Федеральном
законе «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и
исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации». Следует отметить, что начальный вариант
указанного Федерального закона предоставлял субъектам Федерации больший
объем полномочий по применению мер конституционной ответственности по
сравнению с действующей в настоящий момент редакцией.
Вплоть до декабря 2004 г. Федеральный закон «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной
власти субъектов Российской Федерации» закреплял право
регионального парламента выразить недоверие высшему должностному лицу
соответствующего субъекта Федерации, что влекло за собой его немедленную
отставку. Кроме того, привлечение к конституционной ответственности главы
региональной исполнительной власти было возможно по инициативе
избирателей, если такой механизм предусматривался Основным законом
субъекта. Полномочия Президента России в сфере применения
1
См.: О Государственном Совете Республики Дагестан : закон Республики Дагестан от
16 августа 1994 г. // Дагестанская правда. 1996. 2 окт. Аналогичный коллегиальный орган
исполнительной власти конституировался Конституцией Удмуртской Республики в ред. от
24 января 2000 г. См.: Конституция Удмуртской Республики от 7 декабря 1994 г. // Известия
Удмуртской Республики. 1995. 16 мая; 1998. 10 янв.; Удмуртская правда. 2000. 25 янв.
2
См.: Конституция Республики Дагестан от 10 июля 2003 г. // Дагестанская правда. 2003.
26 июля; Конституция Удмуртской Республики от 7 декабря 1994 г. // Известия Удмуртской
Республики. 1995. 16 мая; 2002. 17 сент.
мер
81
ответственности по отношению к высшему должностному лицу субъекта были
достаточно скромными.
Активную роль в применении конституционно-правовой ответственности
сыграли суды регионального уровня, прежде всего конституционные
(уставные) суды субъектов Российской Федерации. Однако органы
конституционной юстиции были сформированы далеко не во всех субъектах.
По состоянию на 2003 г. конституционные (уставные) суды были созданы
только в 15 субъектах1. В большинстве регионов решение вопросов о спорах
между органами власти о применении мер конституционной ответственности
осуществлялось федеральными судами общей юрисдикции. К сожалению,
данная тенденция сохранилась и в настоящее время. Как представляется,
осуществление федеральными судами процедур, связанных с реализацией
регионального механизма сдержек и противовесов, противоречит их
назначению и выходит за рамки
их полномочий. Не случайно
Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 16 июня
1998 г. отметил, что из ст. 76 Конституции Российской Федерации,
регулирующей принципы разрешения коллизий между нормативными актами
различного уровня, не вытекает правомочие федеральных судов признавать
нормативные акты субъектов Российской Федерации не соответствующими их
конституциям (уставам). Осуществление указанной функции, влекущее
лишение
нормативных актов субъектов Российской Федерации юридической
силы, по смыслу ст. 5 (ч. 2), 73 и 118 Конституции Российской Федерации
возможно лишь органами конституционного судопроизводства, если такое их
правомочие предусматривается конституциями (уставами) субъектов
Российской Федерации
1
См.: Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации // Российская
юстиция. 2003. № 10. С. 67–69.
2
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П по делу о
толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской
Федерации // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 25, ст. 3004.
2
. С учетом изложенного есть основания считать, что в
82
тех субъектах, где до сих пор отсутствуют конституционные (уставные) суды,
происходит нарушение конституционного принципа разделения властей.
Анализ законодательства рассматриваемого периода показал, что с конца
1990-х гг. и до декабря 2004 г. субъекты Российской Федерации обладали
значительной автономией в строительстве системы разделения властей.
Характерно, что самостоятельность субъектов в организации органов власти
реализовывалась
на фоне унификации законодательства. Были установлены
широкие возможности применения мер конституционной ответственности в
пределах системы власти субъектов Федерации. Развитию регионального
принципа разделения властей в тот период способствовали концептуальные
решения Конституционного Суда Российской Федерации.
С декабря 2004 г. система разделения властей в субъектах подверглась
существенным преобразованиям. Некоторые элементы автономии регионов в
вопросах реализации
разделения властей сохранились, но отдельные позиции
самостоятельности были утрачены. Значительный рост федерального
воздействия затронул важнейшие характеристики организации органов
государственной власти субъектов, а также специфику их взаимодействия.
1.4. Конституционно-правовое регулирование и реализация
принципа разделения властей в субъектах федеративных государств
Дифференциация политической власти в странах, имеющих
федеративную форму устройства, существенно отличается
от механизма
распределения государственно-властных полномочий в простых, унитарных
государствах. Наличие двух уровней функционирования государственной
власти в федерациях предполагает возможность ее деления как по горизонтали
(в соответствии с принципом разделения властей), так и по вертикали (согласно
принципу федерализма). Как показывает мировой опыт, конституционный
принцип разделения властей провозглашается и реализуется в
федеративных
государствах не только на уровне центра, но и в отдельных субъектах.
Для регламентации отношений, складывающихся по поводу разделения и
83
взаимодействия властей, государства используют различный набор юридических
форм и средств. Выбор конкретного способа правового регулирования
обусловлен множеством факторов, в том числе характером федеративного
устройства и спецификой организации власти в субъектах федеративных
государств.
Закрепление общих, принципиальных моментов в федеральной
конституции и конкретизация положений о разделении и взаимодействии
властей в региональном законодательстве присущи
прежде всего
децентрализованным федерациям.
Наиболее показателен и значим североамериканский опыт юридического
закрепления и реализации отношений, связанных с распределением власти как
по вертикали, так и по горизонтали. Своеобразие американской модели
регламентации разделения властей в том, что в самом тексте Конституции
США отсутствует нормативно-правовая фиксация и разъяснение данного
термина. Между тем,
как показало время, в Соединенных Штатах на всех
уровнях действия государственной власти функционируют эффективные и
достаточно совершенные механизмы сдержек и противовесов. Федеральная
Конституция предоставляет штатам значительную свободу в выборе форм
организации региональной системы государственных органов. На федеральном
уровне регулируются лишь общие принципы построения государственности
субъектов США, а в законодательстве отдельных штатов
полномочия
региональных органов государственной власти конкретизируются. Как
справедливо отмечали еще на заре становления американского государства
А. Гамильтон, Д. Мэдисон, Д. Джей, принятие единой федеральной
конституции «являет собой удачное решение: важные и всеобщие интересы
передаются в ведение всенародных законодателей, а местные и частные −
законодателям штатов»
1
.
Основной закон Федеративной Республики Германия, аналогично
конституциям других относительно децентрализованных федеративных
1
Федералист. Политическое эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея. С. 85.
84
государств, регулирует вопросы организации региональной власти лишь в
общих чертах. В ст. 28 Основного закона ФРГ отмечено, что конституционное
устройство в землях должно соответствовать принципам республиканского,
демократического и социального правового государства в духе настоящего
Закона
1
. Среди таких базовых начал Основной закон подразумевает и принцип
разделения властей. Отметим особенность германской модели юридической
регламентации рассматриваемого принципа. Она заключается в том, что в
Основном законе прямо не говорится о разделении власти на отдельные ветви.
Речь идет лишь о возможности ее осуществления как самим народом путем
выборов и голосований,
так и через специальные органы законодательства,
исполнительной власти и правосудия (ст. 20). Толкуя буквально Основной
закон ФРГ, можно сделать вывод о том, что его составители исходили
преимущественно из институционального подхода к концепции разделения
властей, не принимая во внимание функциональный аспект проблемы.
В отдельных федерациях (Австрия, Бразилия, Индия) существует
стремление к унификации государственного
управления. В законодательстве
подобных относительно централизованных федераций на самом высоком
уровне не только закрепляются обязательные для всех субъектов руководящие
положения. В их Основных Законах предусматриваются конкретные
требования к организации и деятельности органов государственной власти
субъектов. Так, в Федеральном конституционном законе 1920 г., который также
называют Конституцией Австрии, существует четвертый раздел, посвященный
законодательной и исполнительной власти земель2. Отметим, что судебная
власть, согласно ст. 82 указанного Федерального конституционного закона,
исходит только от Федерации, что свидетельствует о некотором дисбалансе
властей на региональном уровне.
1
См.: Конституции государств Европейского Союза / под общ. ред. Л.А. Окунькова. М.,
1997. С. 190.
2
См.: Там же. С. 59–63.
85
В Конституции Индии 1950 г. вопросам определения статуса органов
власти ее субъектов, а также региональному механизму сдержек и
противовесов посвящена отдельная часть VI «Штаты»
1
.
Как показывает зарубежная практика, принцип разделения властей в
субъектах федерации регламентируется на конституционно-правовом уровне
неоднородно. В большинстве федеративных государств нормы центральной
(союзной) конституции затрагивают только общие принципы организации
региональной государственности. Однако в некоторых относительно
централизованных федерациях организационные и функциональные
особенности органов государственной власти субъектов освещаются детально.
Оценивая последний способ
регламентации с позиций принципа разделения
властей, нельзя не отметить его двоякое значение. С одной стороны,
конкретизация статуса органов государственной власти субъектов в
федеральных конституциях свидетельствует о стабильности их положения в
системе государственного механизма. Кроме того, детальное освещение
инструментария сдержек и противовесов в конституционном законодательстве
способствует единообразному осуществлению законодательной,
исполнительной и
судебной функций государственной власти в различных
субъектах. Но с другой стороны, − существенное нормативно-правовое
воздействие центра на регионы значительно ограничивает самостоятельность
субъектов федерации, не позволяет учитывать местную специфику.
Полагаем, что для России практика приведения к единому федеральному
знаменателю всех вопросов организации региональной системы разделения
властей неприменима. Настоящий период развития российской
государственности связан с поиском новых моделей взаимоотношений органов
государственной власти на всех уровнях их функционирования. Современная
российская Конституция позволяет проводить эффективное реформирование
государственной власти с учетом объективно сложившихся обстоятельств без
внесения поправок в ее текст. Как верно отмечено, Конституция РФ в равной
1
См.: Конституции зарубежных государств / сост. В.В. Маклаков. М., 2003. С. 503–529.
86
степени может служить правовой основой как централизации, так и
децентрализации власти
1
.
Конструируя собственные модели разделения властей, субъекты
федерации, как правило, стараются придерживаться федеральной схемы
формирования и деятельности высших органов власти. Принципы построения
государственности в центре и регионах имеют множество сходных черт. Так, в
президентских республиках (Аргентина, Бразилия, Мексика, США)
соответствующий пост конституируется не только на федеральном уровне, но и
в отдельных
субъектах федерации. В парламентарных республиках (Австралия,
Австрия, Индия, Канада, ФРГ) серьезные государственно-властные рычаги
находятся в распоряжении органов легислатуры на всех уровнях
функционирования политической власти.
Несмотря на это, аналогия организационных и функциональных
конструкций государственной власти центра и регионов в большинстве
федераций проявляется лишь в общей форме. В этом смысле Российская
Федерация
не является исключением. На уровне российских регионов
отсутствует полное калькирование федеральной модели разделения властей. В
частности, различен статус Президента России и высшего должностного лица
субъектов. В отличие от Президента РФ, который на конституционном уровне
институционально выведен из системы разделения властей, президенты
республик в составе Федерации, губернаторы, главы администраций краев,
областей,
автономий относятся к исполнительным органам государственной
власти и возглавляют их.
До недавнего времени определенное сходство в правовом положении
главы Российской Федерации и высшего должностного лица субъекта
заключалось в выборном характере приобретения ими своих полномочий.
Однако с момента вступления в силу изменений федерального
1
См.: Киреев В.В. Проблемы реализации концепции централизации государственной власти в
конституционном развитии России // Централизм, демократия, децентрализация в современном
государстве: конституционно-правовые вопросы / под ред. С.А. Авакьяна. М., 2006. С. 136.
87
законодательства 2004 г. руководитель органов исполнительной власти
субъекта наделяется полномочиями региональным парламентом по
представлению Президента России, а не избирается населением субъекта, как
это было ранее.
Важно отметить, что Россия – не единственное государство, в котором
процедура наделения полномочиями руководителя исполнительной власти
субъекта происходит при активном участии главы федерации
1
. Примечательна
конституционная практика Индии. Согласно ст.ст. 155 и 156 Конституции
Индии губернатор штата назначается приказом Президента сроком на пять лет
2
Аналогично российскому законодательству, Конституция Индии не
устанавливает ограничений по количеству сроков действия полномочий
руководителей органов исполнительной власти субъектов. Более того, согласно
ст. 156 индийской Конституции губернатор вправе занимать свою должность,
пока это будет угодно Президенту. В Федеральном законе «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» также содержится похожая формулировка неопределенного
характера. В частности, в соответствии с п. «г» ч. 1 ст. 19 указанного
.
Федерального закона полномочия высшего должностного лица (руководителя
высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации
прекращаются досрочно в случае отрешения от должности Президентом РФ в
связи с утратой доверия. Однако в большинстве федеративных государств
высшие
должностные лица, они же главы исполнительной власти, избираются.
Применяются два различных выборных механизма: прямые выборы населением
субъектов федерации (Аргентина, Бразилия, Швейцария, Мексика, США,
1
В Индии и Пакистане губернатор назначается главой государства по его усмотрению, в
Австралии и Канаде кандидатура губернатора утверждается главой государства по
представлению государственных органов субъекта федерации. См.: Першина Е.А.
Конституционно-правовые основы института губернаторства в России (на примере Южного
федерального округа) : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 7.
2
См.: Конституции зарубежных государств / сост. В.В. Маклаков. С. 504.
88
Венесуэла и др.) и «косвенные» выборы законодательными органами субъектов
федерации (Австрия, ФРГ, Пакистан, ЮАР и др.)
1
.
Как в России, так и за рубежом федеральное воздействие в меньшей мере
(по сравнению с исполнительной властью) затронуло законодательную власть
субъектов. Самостоятельность региональных органов легислатуры проявляется
как в способе формирования депутатского корпуса, так и в конкретной
деятельности парламентов. Во-первых, органы законодательной власти в
субъектах федераций имеют представительный характер, т
. е. формируются
путем выборов, в которых участвует население соответствующего субъекта.
Верхняя палата региональных легислатур может формироваться по принципу
представительства определенных слоев населения, объединенных по тем или
иным признакам (национальности или территориальной принадлежности и
т. п.). Во-вторых, самостоятельное положение региональных парламентов
обусловлено отсутствием единой системы законодательных органов
государственной власти в
смысле их иерархической подчиненности. В-третьих,
парламенты субъектов, как правило, не связаны решениями федеральных
органов государственной власти при осуществлении своей основной
законотворческой функции.
В некоторых федеративных государствах на конституционном уровне
предусмотрены отступления от последнего правила. Возможность воздействия
федерального центра на региональный законодательный процесс содержится в
ст. 98 Федерального конституционного закона Австрии. Согласно
указанной
конституционной норме все законодательные решения регионального
парламента – Ландтага сразу же после их принятия и до опубликования должны
быть доведены губернатором земли до сведения ведомства Федерального
канцлера. Если в результате законодательного решения Ландтага возможно
причинение вреда интересам Федерации, Федеральное правительство может
1
См.: Глигич-Золотарева М.В. На пути к «демократическому централизму»? // Централизм,
демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые
вопросы / под ред. С.А. Авакьяна. С. 168.
89
заявить обоснованное возражение против этого законодательного решения. При
наличии возражения законодательное решение может быть опубликовано
только в том случае, если оно будет повторно подтверждено Ландтагом в
присутствии не менее половины его членов. Важно отметить, что роль
федерального влияния на законодательную деятельность земель Австрии
невелика. В данном случае вступает в действие механизм
сдержек и
противовесов, выходящий за пределы регионального уровня. Он существенно
уравновешивает федеральное воздействие возможностью преодоления
органами законодательной власти субъектов отлагательного вето
Правительства и служит обеспечению баланса интересов федерального центра
Австрии и отдельных земель.
Вопросы судоустройства и деятельности судов в субъектах зарубежных
государств решаются с учетом особенностей федеративных отношений в этих
странах. В некоторых федерациях на законодательном уровне предусмотрена
единая судебная система, которая не предполагает дифференциацию судебной
власти на федеральные и региональные суды (Аргентина, Индия). На уровне
субъектов таких федераций действуют региональные подразделения
федеральных судов, которые подчинены центру в финансовом,
организационном отношении, а также в вопросах судебной деятельности.
Иным образом организована судебная
система в США, Канаде, ФРГ,
Швейцарии. Субъекты этих федеративных государств на основе и во
исполнение регионального законодательства самостоятельно учреждают и
финансируют собственные органы судебной власти. Организация и порядок
деятельности региональных судов раскрываются в основных либо специальных
законах субъектов.
Последняя модель правовой регламентации вопросов учреждения и
деятельности органов судебной власти наиболее
близка к российской системе
судоустройства. В то же время организация судебной власти в Российской
Федерации беспрецедентна. С одной стороны, в России установлена единая
судебная система (ст. 3 Федерального конституционного закона «О судебной
90
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]