Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации. Монография
.pdf
субъекта Российской Федерации, финансируется из регионального бюджета, а
его решения, вынесенные в пределах его полномочий, в силу части 1 статьи 6
Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской
Федерации» являются обязательными для всех органов публичной власти,
общественных объединений, должностных лиц, других физических и
юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей
территории Российской
Федерации1.
Методологически важно исследовать отдельные параметры статуса
конституционных (уставных) судов с учетом основных характеристик
принципа разделения властей.
Законодательство субъектов о конституционных и уставных судах
базируется на немногочисленных федеральных нормах основополагающего
характера. В то же время региональная законодательная практика является
достаточно специфичной и отличается большим многообразием. Подавляющая
часть субъектов конституирует названные судебные
законах (ст. 119, 122, 123 Конституции Республики Хакасия
Калининградской области)
3
. По словам Д.Н. Миронова, конституции (уставы)
органы в своих основных
2
, ст. 53 Устава
субъектов Российской Федерации имеют статус учредительных документов
региональных органов конституционной юстиции
4
. С учетом того, что
принятие, изменение, пересмотр региональных конституций или уставов
включает в себя процесс согласования позиций различных ветвей власти,
подобный порядок регламентации конституционной юстиции, с одной стороны,
способствует обеспечению независимости судебной власти в регионах, с
1
См.: Определение Конституционного Суда РФ от 27 декабря 2005 г. № 491-О по запросу
Санкт-Петербургского городского суда о проверке конституционности отдельных
положений Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской
Федерации», Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и
Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» // ВКС
РФ. 2006. № 2.
2
См.: Конституция Республики Хакасия от 25 мая 1995 г. (в ред. от 13 апреля 2007 г.) //
Вестник Хакасии. 1995. № 25; 2007. № 26.
3
См.: Устав Калининградской области от 18 января 1996 г. (в ред. от 19 мая 2010 г.)
// Янтарный край. 1996. 26 янв.; Калининградская правда (вкладыш «Ведомости
Правительства Калининградской области»). 2010. № 87.
4
Цит. по: Кряжков В. Уставные суды – во все регионы // Российская юстиция. 2001. № 4.
С. 13.
201
другой – свидетельствует о стабильности положения конституционных
(уставных) судов в системе разделения властей. Вопросы компетенции данных
органов судебной власти, статус судей, порядок конституционного (уставного)
судопроизводства конкретизируются в специальных региональных законах
1
Субъекты Российской Федерации могут предусматривать различный объем
полномочий своих государственных органов. Инструментарий механизма
сдержек и противовесов, которым оперируют органы судебной власти в ходе
реализации своих полномочий, в отдельных регионах также не совпадает.
Логично, чтобы внедрение федеральных норм о порядке организации и
деятельности конституционных (уставных) судов в нормативный массив
.
субъектов проходило
строительства
2
.
с учетом особенностей регионального государственного
Следует отметить, что в юридической литературе и практике длительное
время обсуждается идея принятия единого федерального закона, посвященного
основам формирования и деятельности органов конституционной юстиции в
субъектах Российской Федерации. Вместе с тем у исследователей отсутствует
единое мнение о том, какие вопросы должны регламентироваться в настоящем
законе, какой юридической силой (императивной или
диспозитивной) должны
обладать нормы, устанавливающие порядок организации конституционных
(уставных) судов. Преимущественно предлагается создать модельный
(рамочный) закон об общих принципах организации и деятельности органов
правосудия в субъектах, положения которого, по замыслу исследователей,
будут иметь рекомендательный характер
3
. В.Г Анненкова считает логичным и
1
См., напр.: О Конституционном Суде Республики Карелия : закон Республики Карелия от
7 июля 2004 г. № 790-ЗРК (в ред. от 2 июня 2010 г.) // Карелия. 2004. 10 июля; 2010. 12 июня;
О Конституционном Суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве :
конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 г. 16-з № 363-II (в ред.
от 15 июня 2005 г.) // Якутские ведомости. 2002. 3 июля
2
См.: Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации
(правовые основы и практика). С. 35.
3
См.: Ажахова М.К. Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики: правовые
основы и практика : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. С. 23; Гатауллин А.Г.
Теория и практика конституционного контроля в субъектах Российской Федерации :
автореф. дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2000. С. 7; Мурзина Е.А. Конституционное
правосудие в республиках Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.,
2000. С. 21.
202
; 2005. 21 июля.
обоснованным принятие Федерального закона об общих принципах
организации и деятельности судебных органов государственной власти
субъектов Федерации, который не будет противоречить основам
конституционного строя
1
.
Авторы, выступающие против обязательного и повсеместного
учреждения региональных органов конституционной юстиции, говорят о
возможном противоречии соответствующего федерального закона нормам
Конституции РФ и принципу федерализма. Указывается на то, что базовые
положения о конституционных и уставных судах субъектов уже определены в
Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской
Федерации»
2
. Антитезой приведенной позиции выступает мнение
Н.М. Чепурновой, считающей, что создание в субъектах Российской Федерации
судебных органов конституционного контроля должно закрепляться на
федеральном уровне и не в качестве возможного, а в качестве обязательного
элемента организации их государственной власти
придерживается К.А. Будаев
4
. Сторонником придания императивного характера
3
. Аналогичной точки зрения
ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе
Российской Федерации», предусматривающей возможность образования
конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, является
А.М. Цалиев
5
.
Конституция Российской Федерации, закрепляя основные принципы
правосудия, проецирует их действие на все судебные органы вне зависимости
от уровня функционирования, правовой природы и территориальной
принадлежности судов. Из смысла конституционных норм следует, что
1
См.: Анненкова В.Г. Единство Российского государства: проблемы конституционной теории
и практики : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 29.
2
См.: Боброва В.К. Проблемы правового регулирования статуса уставного суда субъекта
Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2000. С. 19.
3
См.: Чепурнова Н.М. Судебная власть в Российской Федерации: проблемы теории и
государственно-правовой практики : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Саратов, 1999. С. 47.
4
Цит. по: Кряжков В.А. Проблемы становления конституционной юстиции субъектов
Российской Федерации // Государство и право. 2000. № 5. С. 100.
5
См.: Цалиев А.М. Органы власти и законодательство субъектов Российской Федерации:
состояние и проблемы совершенствования. М., 2007. С. 63.
203
принципы правосудия едины и адресованы всем органам судебной власти,
действующим на территории России. Конституционные принципы организации
судебной власти касаются лишь федеральных судов (ст. 125–128) и не
затрагивают институты судебной власти регионального уровня. Создание
конституционных (уставных) судов субъектов Федерации прямо не
предусматривается нормами федеральной Конституции, но в то же время и не
исключается
вероятность их формирования1. Как верно отмечено, возможность
учреждения данных органов судебной власти в субъектах следует из
совокупности базовых конституционных принципов: федерализма, единства
системы государственной власти, разделения властей, самостоятельности
субъектов России в вопросах организации системы органов государственной
власти регионального уровня
2
.
Нет сомнений, что конституционные (уставные) суды по своему
правовому статусу находятся в одном ряду с органами законодательной и
исполнительной власти. Поэтому отражение общих принципов организации
судов субъектов в федеральном законе представляется вполне логичным и
обоснованным. Кроме того, возможность фиксации основ формирования
судебных органов в федеральном законе вытекает из положений п. «
н» ч. 1 ст.
72 Конституции, где сказано, что установление общих принципов организации
системы органов государственной власти относится к совместному ведению
Федерации и субъектов. Создание данного обязательного для исполнения
законодательного акта не исключает права субъектов Федерации
конкретизировать федеральное законодательство посредством принятия
собственных законов, отражающих особенности функционирования
конституционных и уставных судов на местах.
Вместе с тем закрепление вопросов организации данных судов в
специальных законах субъектов противоречит смыслу п. 3 ст. 27 Федерального
1
См.: Кряжков В. Региональная конституционная юстиция в Российской Федерации:
состояние и пути развития // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 3.
С. 156–162.
2
См., напр.: Гошуляк В.В., Ховрина Л.Е., Геворкян Т.И. Конституционное правосудие в
субъектах Российской Федерации. М., 2006. С. 8–11.
204
конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», где
говорится о том, что законом субъекта Федерации определяется только порядок
рассмотрения дел в конституционном (уставном) суде, т. е. принципы
деятельности. В связи с этим общие вопросы учреждения и формирования
региональных органов конституционной юрисдикции должны отражаться
прежде всего в федеральном законе. С учетом изложенного
логично развить
действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации», включив в него
главу об общих принципах организации судебной власти в субъектах
Российской Федерации и изменив название Закона – «Об общих принципах
организации органов государственной власти субъектов Российской
Федерации».
Следует отметить, что
на сегодняшний день существует серьезное
препятствие на пути принятия подобных дополнений. Оно детерминировано
тем, что к судам субъектов Федерации юридически отнесены не только
конституционные (уставные) суды, но и мировые судьи. Однако предусмотреть
для них единые принципы формирования не представляется возможным в связи
с колоссальной разницей их правовой природы. Как было указано
выше,
решение проблемы видится в постепенном свертывании института мировых
судей и передаче их полномочий на федеральный уровень. Это сделает
возможным принятие новой редакции Федерального закона от 6 октября 1999 г.
№ 184-ФЗ в части закрепления общих принципов организации региональных
органов судебной власти. Думается, что данное решение позволит устранить
пробелы федерального законодательства, ускорить
процесс создания
конституционных (уставных) судов и законодательно подтвердить их весомый
статус в системе государственной власти и механизме разделения властей.
Прав А.М. Цалиев, отмечая, что в ст. 2 Федерального закона «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
205
Федерации», специально посвященной системе органов государственной
власти субъекта Российской Федерации, судебные органы не предусмотрены
1
Разделяя предложение автора наряду с традиционными органами
государственной власти (законодательными и исполнительными)
предусмотреть в этой статье органы судебной власти, позволим себе не
согласиться с его мнением о необходимости фиксации региональных судов в
тексте ст. 11 Конституции Российской Федерации
2
. Как показывает зарубежный
опыт, далеко не во всех федерациях система региональных органов
регламентируется на самом высоком конституционном уровне. Законодатели
ряда государств (США, ФРГ, Швейцария) определяют правовое положение
органов судебной власти своих субъектов в ином законодательстве, в том числе
региональном. Отсутствие конституционно-правовой фиксации статуса
региональных судов в тексте основных законов
федеративных государств не
.
препятствует их продолжительной и эффективной деятельности по
отправлению правосудия. Кроме того, дополнения ст. 11 Конституции
Российской Федерации, расположенной в ее первой главе, повлекут пересмотр
всей Конституции, что вряд ли целесообразно по данному вопросу.
Принятие новой редакции Федерального закона «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти
субъектов Российской Федерации» предопределяет
изменение формулировки п. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона
«О судебной системе Российской Федерации». Логично изложить ее
следующим образом: «Конституционный (уставный) суд субъекта Российской
Федерации создается им самостоятельно в соответствии с основами
конституционного строя Российской Федерации для рассмотрения вопросов
соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых
актов органов
1
См.: Цалиев А.М. Органы власти и законодательство субъектов Российской Федерации:
состояние и проблемы совершенствования. С. 17.
2
См.: Там же. С. 18.
государственной власти субъекта Российской Федерации,
206
органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации
конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, толкования
конституции (устава) субъекта Российской Федерации и рассмотрения иных
вопросов, отнесенных к его компетенции законами субъекта Российской
Федерации».
В контексте принципа разделения властей особый интерес вызывает
порядок приобретения полномочий судей конституционных и уставных судов
субъектов. Нельзя не отметить, что прерогатива
в области формирования
судейского корпуса российских регионов принадлежит органам законодательной
(представительной) власти. Так, в силу подп. «з» п. 3 ст. 5 Федерального закона
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» судьи конституционного (уставного) суда назначаются на
должность на основании постановления регионального органа законодательной
власти.
Между тем, как свидетельствует практика, парламент субъекта
Федерации – не единственный орган, участвующий в этой процедуре. В
соответствии со ст. 5, 10 Конституционного закона Республики Тыва «О
Конституционном Суде Республики Тыва» назначение судей Конституционного
Суда Республики производится Палатой представителей Великого Хурала по
представлению Председателя Правительства Республики Тыва
1
. В некоторых
субъектах Федерации кандидатуры соответствующих судей предлагаются для
последующего назначения парламенту органами всех ветвей власти на
паритетных началах. В силу ст. 4 Закона Республики Адыгея «О
Конституционном Суде Республики Адыгея» судьи Конституционного Суда
Республики избираются на должность Советом представителей
Государственного Совета – Хасэ Республики Адыгея на основе равного
представительства кандидатов от
1
См.: О Конституционном суде Республики Тыва : конституционный закон Республики
Тыва от 4 января 2003 г. № 1300 ВХ-1 (в ред. от 28 декабря 2007 г.) // Тувинская правда.
2002. 14 янв.; 2008. 10 янв.
законодательной, исполнительной и судебной
207
ветвей государственной власти1. В соответствии со ст. 15 Закона СанктПетербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» представление кандидатур на
должность судей Уставного суда может осуществляться губернатором СанктПетербурга, группами депутатов Законодательного Собрания
2
Поливариантность порядка наделения полномочиями судей подчеркивает
многообразие способов реализации разделения властей в отдельных регионах.
Возможность формирования судейского корпуса иными ветвями
региональной власти вполне согласуется с идеей сдержек и противовесов.
Данные учредительные полномочия законодательной и исполнительной ветвей
уравновешиваются контрольными полномочиями органов конституционной
юстиции. Основной функцией конституционных и уставных судов является
проверка
конституционности (уставности) актов, принимаемых органами
законодательной и исполнительной власти. Кроме того, соответствующие
судебные органы принимают участие в процедурах досрочного прекращения
полномочий некоторых должностных лиц и органов власти регионов.
.
Гарантии независимости конституционных и уставных судов в
неменьшей степени зависят и от порядка их упразднения. В литературе
высказывается мнение о том, что созданный
конституционный или уставный
суд субъекта Федерации может быть упразднен не иначе как при прекращении
существования самого субъекта Федерации
3
. Аргументация данного тезиса не
лишена логики. Согласно п. 3 ст. 17 Федерального конституционного закона «О
судебной системе Российской Федерации» никакой суд не может быть
упразднен, если отнесенные к его ведению вопросы осуществления правосудия
1
См.: О Конституционном Суде Республики Адыгея : закон Республики Адыгея от 17 июня
1996 г. № 11 (в ред. от 6 ноября 2008 г.) // Ведомости Государственного Совета – Хасэ
Республики Адыгея. 1996. № 6; 2008. № 11.
2
См.: Об Уставном суде Санкт-Петербурга : закон Санкт-Петербурга от 5 июня 2000 г.
№ 241-21 (в ред. от 27 мая 2005 г.) // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.
2000. № 9; 2005. № 7/8.
3
См.: Сазонов П.А. О некоторых проблемах правового регулирования статуса
государственных должностей субъекта Российской Федерации // Актуальные проблемы
развития законодательства субъектов Российской Федерации : сборник материалов научнопрактической конф. «Байкальские юридические чтения–2007», Иркутск, 13 сентября 2007 г. /
отв. ред. В.В. Игнатенко. Иркутск, 2007. С. 51–52.
208
не были одновременно переданы в юрисдикцию другого суда. Однако
компетенция конституционных (уставных) судов субъектов Федерации вообще
не может быть передана в суд общей или арбитражной юрисдикции, так как это
противоречит правилам отправления конституционного правосудия. Таким
образом, в сложившихся условиях положение п. 2 ст. 17 Федерального
конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»,
предписывающего
, что конституционные (уставные) суды субъектов
Российской Федерации могут быть упразднены законами субъектов, не
согласуется с природой конституционного судопроизводства и принципом
свободного доступа к правосудию.
Независимость конституционного (уставного) суда тесно связана с его
организационной и функциональной автономией, обеспечению которой
способствует его аппарат, выполняющий вспомогательные функции,
технически обеспечивающий его основную деятельность. Согласно
ст. 34
Закона Калининградской области «Об Уставном суде Калининградской
области» аппарат Уставного суда осуществляет организационное, правовое,
научно-аналитическое, информационно-справочное, материально-техническое,
социально-бытовое и иное обеспечение Уставного суда; проводит прием
посетителей; в предварительном порядке рассматривает обращения в адрес
Уставного суда в случаях, когда они не затрагивают вопросов, требующих
изучения судьями Уставного
суда; содействует судьям в подготовке дел и иных
вопросов к рассмотрению в заседаниях и на совещаниях; изучает и обобщает
деятельность органов государственной власти по обеспечению исполнения
решений Уставного суда
1
. Порядок функционирования аппарата регулируется
регламентом суда, который принимается судом самостоятельно.
Можно с уверенностью сказать, что самостоятельность судебной власти,
без которой невозможна реализация принципа разделения властей, зависит от
1
См.: Об Уставном Суде Калининградской области : закон Калининградской области от
2 октября 2000 г. № 247 (в ред. от 22 декабря 2009 г.) // Дмитрия Донского, 1. 2000. 14, 21, 28
окт.; «Комсомольская правда» в Калининграде. 2009. 25 дек.
209
финансовой обособленности региональных судов. По поводу установления
источника финансирования конституционных и уставных судов в науке и
практике сформировалось два основных подхода. Сторонники одного из них
утверждают, что положение ст. 124 российской Конституции, однозначно
предписывающей осуществлять финансирование судов только из федерального
бюджета, распространяется на все судебные органы России, включая
конституционные (уставные) суды
1
. Тем самым, по их мнению, обеспечивается
независимость региональных судов от воздействия со стороны иных органов
государственной власти. Исследуя порядок финансирования конституционных
и уставных судов, В.А. Кряжков высказал иное предположение. По его
мнению, предписание ст. 124 Конституции, положения Федерального закона
«О финансировании судов Российской Федерации» и постановления
Конституционного Суда РФ по
делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 102
Федерального закона «О федеральном бюджете на 1998 год», в которых, как и в
Конституции, речь идет о финансировании судов из средств федерального
бюджета, касаются только федеральных органов судебной власти
2
.
Как представляется, глава 7 Конституции Российской Федерации,
имеющая название «Судебная власть», регламентирует порядок организации и
деятельности всех судебных органов, составляющих единую систему. В то же
время есть основания полагать, что финансирование конституционных
(уставных) судов наряду с законодательными и исполнительными органами
субъектов должно осуществляться из регионального бюджета. Только в этом
случае может
быть обеспечена финансовая независимость судей. Важно, чтобы
в федеральном законе, регламентирующем принципы организации судов,
содержалось четкое предписание о необходимости прямого направления
финансовых средств из регионального бюджета в соответствующие суды без
каких-либо промежуточных инстанций и посредников.
1
См.: Мироновский О.Б. Правовой статус конституционных (уставных) судов субъектов
Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 12.
2
См.: Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации
(правовые основы и практика). С. 28.
210
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]