Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации. Монография
.pdf
кандидатуры высшего должностного лица. Весомой политической санкцией,
предусмотренной в Федеральном законе «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации», стал роспуск
законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации
Президентом Российской Федерации.
В апреле 2009 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной
власти субъектов Российской Федерации» в очередной раз
подвергся изменениям, в соответствии с которыми процедура прекращения
полномочий парламента по данному основанию была значительно упрощена
1
Из Закона была исключена возможность представления кандидатуры высшего
должностного лица парламенту субъекта в третий раз.
Другое основание применения политической ответственности
региональных парламентов было введено в законодательство Федеральным
законом от 18 июня 2007 г. № 101-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации по вопросу деятельности
законодательных (представительных) органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных
образований»
2
. На основании этого акта в ст. 9 Федерального закона «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
.
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» был добавлен п. 2.1, согласно которому руководитель
региональных исполнительных органов получил право принять решение о
досрочном прекращении полномочий законодательного органа субъекта в
случае, если вступившим в силу решением суда
1
См.: О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «О политических партиях» :
федеральный закон Рос. Федерации от 5 апреля 2009 г. № 41-ФЗ // Собр. законодательства
Рос. Федерации. 2009. № 14, ст. 1576.
2
См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 26, ст. 3074.
151
установлено, что парламент в
течение трех месяцев подряд не проводил заседание. Представляется, что
роспуск парламента в данном случае не является следствием конституционного
правонарушения. Можно предположить, что цель введения этой нормы –
дополнительный контроль исполнительной власти за политической
дееспособностью и эффективностью законодательной ветви, который является
элементом механизма сдержек и противовесов.
Подводя итог, подчеркнем, что верховенство законодательной ветви
над
другими отраслями власти в российских регионах может проявляться лишь в
сфере создания законов субъекта, где наряду с осуществлением основной,
законотворческой функции региональный парламент выполняет
координирующую роль. Полномочия в иных областях парламентской
деятельности, например, затрагивающие порядок участия органов
законодательной власти субъектов в формировании органов исполнительной и
судебной ветвей власти, контрольные
полномочия парламента
уравновешиваются применением к данным органам законодательной
(представительной) власти различных мер конституционно-правовой и
политической ответственности. Рассмотренный механизм взаимодействия
органов государственной власти в целом составляет систему сдержек и
противовесов, которая не только существует в форме статей нормативных
правовых актов, но и реально функционирует на региональном уровне.
2.2. Исполнительная ветвь
государственной власти
в механизме разделения властей
С момента провозглашения и внедрения принципа разделения властей в
конституционную практику России значительно вырос интерес к понятию и
сущности исполнительной власти. Примечательно, что большинство авторов,
исследуя сущностную сторону категории «исполнительная власть», определяют
ее именно в контексте данного конституционного принципа
1
См.: Козлов Ю.М. Исполнительная власть: исходные позиции // Вестник Московского
университета. Сер. 11, Право. 1992. № 3. С. 14–22; Его же. Исполнительная власть:
152
1
.
Преимущественно исполнительная власть рассматривается как самостоятельная
ветвь государственной власти, характеризуемая наличием системы органов,
призванных выполнять функции государства по управлению делами общества,
и имеющая публичный характер
1
.
Согласно ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» органы
исполнительной власти наряду с законодательными (представительными)
органами и иными органами власти субъекта, учреждаемыми в соответствии с
конституцией (уставом), входят в единую систему региональных органов
государственной власти. Основным законом субъекта Российской Федерации
может быть установлена должность высшего должностного лица данного
субъекта.
Первоначальная редакция п. 2 ст. 17 Федерального закона «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» содержала предписание: в субъекте Российской Федерации
учреждается система органов исполнительной власти во главе с высшим
исполнительным органом государственной власти субъекта, возглавляемым
руководителем
высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации. Конституцией (уставом) субъекта Российской
Федерации может устанавливаться должность высшего должностного лица
сущность, функции // Там же. № 4. С. 3–12; Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А.
Российское административное право : учебник. М., 1996. С. 7
административное право. Общая часть : курс лекций. Саратов, 2001. С. 15–18;
Старилов Ю.Н. Курс общего административного права : в 3 т. М., 2002. Т. 1. С. 63–99;
Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и
практика ее осуществления. М., 2003. С. 26, 29
1
См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / отв. ред.
И.Л. Бачило. М., 1998. С. 31; Милушева Т.В. Исполнительная власть как форма реализации
права : дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 53; Полянский И.А. Федерализм и
исполнительная власть на современном этапе Российской Федерации : дис. … д-ра юрид.
наук. Саратов, 2002. С. 209; Барциц
правовой аспект. М., 2008. С. 42.
И.Н. Реформа государственного управления в России:
–40.
–9; Конин Н.М. Российское
153
субъекта Российской Федерации. Высшее должностное лицо субъекта
Российской Федерации возглавляет высший исполнительный орган
государственной власти субъекта Российской Федерации
1
.
В 2004 г. последнее предписание было исключено из текста
Федерального закона, что породило неопределенность правового положения
высшего должностного лица
2
. Позиция федерального законодателя тем более
не понятна, так как основы его статуса определяются в главе III «Органы
исполнительной власти субъекта Российской Федерации» Федерального закона
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации». На это указывает и Конституционный Суд Российской Федерации,
в одном из решений которого
сделан вывод о том, что федеральный
законодатель рассматривает высшее должностное лицо субъекта Российской
Федерации как элемент системы именно исполнительной власти
3
.
Спорная ситуация, вызванная противоречивостью Федерального закона,
отсутствием в нем четких императивных норм о принадлежности высшего
должностного лица к исполнительной власти, дает повод провести
определенную аналогию между статусом высшего должностного лица субъекта
и Президентом Российской Федерации, который институционально не относится
к исполнительной власти и занимает арбитражное положение в системе
разделения властей.
Элиминация юридической нормы о том, что высшее
должностное лицо руководит высшим органом исполнительной власти субъекта,
1
См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42, ст. 5005.
2
См.: О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» :
федеральный закон Рос. Федерации от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ // Собр.
законодательства Рос. Федерации. 2004. № 50, ст. 4950.
3
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П по делу о
проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан
// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 3, ст. 336.
154
может серьезно повлиять на организацию политической власти в субъектах, так
как по сути, открывается путь к возобновлению практики, существующей до
принятия Федерального закона № 184-ФЗ, когда должность главы
исполнительной власти субъекта мог занимать не только президент республики,
губернатор, мэр города федерального значения, но и другое лицо, утверждаемое
законодательством субъекта
1
.
В регионах на современном этапе в основном практикуется совмещение
постов высшего должностного лица и руководителя высшего органа
исполнительной власти. Анализ конституций и других законодательных актов
регионального уровня позволяет утверждать, что даже в тех субъектах, где
рассматриваемое должностное лицо конституируется как глава государства, оно
одновременно возглавляет либо руководит высшим органом исполнительной
власти субъекта. В соответствии со ст. 80 Конституции Республики Северная
Осетия – Алания Глава Республики Северная Осетия – Алания является высшим
должностным лицом Республики Северная Осетия – Алания и главой
исполнительной власти Республики Северная Осетия – Алания
2
. Согласно ст. 80
Конституции Республики Коми Глава Республики Коми является высшим
должностным лицом республики (руководителем Правительства республики)
3
.
В связи с этим размещение в конституции или уставе главы о президенте
или губернаторе перед главой о законодательной власти представляет собой
попытку отражения структуры федеральной Конституции и на региональном
уровне противоречит традиционному расположению ветвей власти в известной
1
Согласно прежней редакции ст. 54 Устава города Москвы от 28 июня 1995 г. Премьером
Правительства являлся мэр или по его решению вице-мэр, а также иное лицо, назначенное
мэром и утвержденное в должности постановлением Московской городской Думы //
Ведомости Московской городской Думы. 1995. № 4.
2
См.: Конституция Республики Северная Осетия – Алания от 12 ноября 1994 г. (в ред. от
13 января 2010 г.) [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справ.правовой системы «КонсультантПлюс: региональное законодательство»; Северная Осетия.
2010. 31 марта.
3
См.: Конституция Республики Коми от 17 февраля 1994 г. (в ред. 7 мая 2010 г.) //
Ведомости Верховного Совета Республики Коми. 1994. № 2, ст. 21; Ведомости нормативных
актов органов государственной власти Республики Коми. 2010. № 16, ст. 299.
155
последовательности: законодательная, исполнительная и судебная1. Фактическая
принадлежность высшего должностного лица к региональным исполнительным
органам диктует необходимость располагать нормы о его правовом статусе в
главе об исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Самостоятельность главы исполнительной власти субъекта Федерации
обеспечивается его финансовой, организационной, функциональной
независимостью. Финансирование деятельности президента, губернатора
субъекта осуществляется за счет средств регионального бюджета. Высшее
должностное
средств, предусмотренных на эти цели в бюджете региона
лицо имеет право на представительские расходы в пределах
2
. Организационное,
правовое, информационно-аналитическое, материально-техническое и иное
обеспечение его деятельности осуществляется аппаратом высшего
должностного лица или аппаратом высшего органа исполнительной власти
субъекта. Организационная автономия обеспечивается тем, что положение об
аппарате утверждает само высшее должностное лицо; первые лица аппарата
назначаются на должность и освобождаются от должности также главой
исполнительной власти
региона.
Самостоятельность высшего должностного лица в системе разделения
властей можно оценить, исходя из следующих параметров: способа
приобретения его полномочий, неприкосновенности, недопустимости
замещения высшим должностным лицом иных должностей, срока действия
полномочий, порядка досрочного прекращения его полномочий.
1
См.: Конституция Республики Ингушетия от 27 февраля 1994 г. (в ред. от 27 февраля
2010 г.) // Конституции Республик в составе Российской Федерации. 1995. Вып. 1;
Конституция Кабардино-Балкарской Республики от 1 сентября 1997 г. (в ред. от 10 июля
2008 г.) // Кабардино-Балкарская правда. 1997. 9 сент;
2008. 18 июля.
2
См.: О губернаторе Ставропольского края : закон Ставропольского края от 6 января 1999 г.
№ 2-кз (в ред. от 2 июня 2010 г.) // Сборник законов и других правовых актов
Ставропольского края. 1999. № 1, ст. 700; Ставропольская правда. 2010. 5 июня; Об
утверждении Положения об Аппарате губернатора Санкт-Петербурга : постановление
губернатора Санкт-Петербурга от 25 мая 2004 г. № 429-пг (в ред. от 14 января 2008 г.) //
Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2004. № 6; 2008. № 2.
156
Официальная Кабардино-Балкария.
Порядок приобретения полномочий высшего должностного лица
субъекта Российской Федерации был кардинально перестроен в 2004 г. В связи
с принятием Федерального закона от 11 декабря 2004 г. «О внесении изменений
в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных
гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации"» выборы президентов, губернаторов, глав
администраций субъектов были упразднены. Взамен были введены процедуры
наделения полномочиями высшего должностного лица региональным
парламентом по представлению Президента Российской Федерации.
Несмотря на ряд противоречивых формулировок Федерального закона
№
184-ФЗ (включая расплывчатое понятие «наделение полномочиями»
высшего должностного лица), конституционность нового порядка
рекрутирования глав региональной исполнительной власти была подтверждена
высшим органом конституционного контроля
1
. Как известно, ранее, в
постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января
1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава
(Основного закона) Алтайского края было высказано другое мнение
2
. В 1996 г.
выборы руководителя исполнительной власти субъекта рассматривались Судом
как единственный легитимный порядок приобретения полномочий. В
Постановлении от 21 декабря 2005 г. Конституционный Суд, указав на
необходимость учета конкретных социально-правовых условий реализации
конституционных норм, включая изменения в системе правового
регулирования, кардинально изменил свою точку зрения и признал право
Президента Российской Федерации
1
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П по делу о
проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан
// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 3, ст. 336.
2
См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 4, ст. 409.
157
вносить в законодательный
(представительный) орган государственной власти субъекта Российской
Федерации кандидатуру на должность высшего должностного лица
(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти)
субъекта как соответствующее Конституции России и не нарушающее
принципы разделения властей и федерализма, поскольку окончательное
решение по данному вопросу принимается именно региональным органом
законодательной власти. Необходимо подчеркнуть, что не все судьи
Конституционного Суда были солидарны с результирующим судебным
решением
в данном постановлении, подверглась справедливой критике и в литературе
1
. Непоследовательная позиция Конституционного Суда, выраженная
2
.
Механизм реализации нового порядка наделения полномочиями высшего
должностного лица при сохранении своей основной сути был уточнен и
частично изменен уже после его внедрения в конституционную (уставную)
практику. В настоящее время законодательство предусматривает два способа
представления кандидатуры на должность руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Президенту России
для дальнейшего внесения
ее на рассмотрение в региональный
законодательный (представительный) орган. Один из способов можно
охарактеризовать как «инициированный регионами, снизу, политическими
1
См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Л. Кононова
по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда
граждан // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 3, ст. 336; Особое мнение судьи
Конституционного Суда Российской Федерации В.Г. Ярославцева по делу о проверке
конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда
граждан // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 3, ст. 336.
2
См.: Глигич-Золотарева М.В. Указ. соч. С. 165–171; Невинский В.В. Конституционный
принцип разделения властей и наделение полномочиями руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации // Вестник
Тюменского государственного университета. 2009. № 2. С. 55
правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: до и после решения по
делу «о назначении» губернаторов // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 2.
С. 160–166; Черепанов В.А. Дело об отмене выборов руководителя субъекта Российской
Федерации // Федерализм. 2006. № 2. С. 105–124.
158
–59; Саликов М. «Позиции» и
партиями», другой – «инициированный центром, сверху»1. До принятия
Федерального закона от 5 апреля 2009 г. № 41-ФЗ «О внесении изменений в
Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "О политических
партиях"» не исключалось одновременное применение обоих способов
2
.
Указанный Федеральный закон внес определенные коррективы в
существующий порядок представления кандидатур. В настоящее время при
представлении кандидатуры на должность высшего должностного лица
субъекта приоритет отдается инициативе политической партии, список
кандидатов которой получил наибольшее число голосов избирателей по
результатам выборов в законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта Российской Федерации и был
допущен к
распределению депутатских мандатов (ст. 26.1 Федерального закона «О
политических партиях»)
3
. Именно она обладает преимущественным правом
внесения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного
лица субъекта Президенту Российской Федерации. Порядок внесения
предложений о кандидатурах, перечень необходимых документов, порядок
проведения консультаций и порядок рассмотрения предложений о
кандидатурах установлены в Положении, утвержденном Указом Президента
России
4
.
Другой способ, связанный с определением кандидатуры высшего
1
См.: Черкасов К.В. Еще раз о «назначении» глав регионов, или О повышении
эффективности функционирования территориальных органов президентской власти в
ракурсе административной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 8.
С. 18
–20.
2
См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 14, ст. 1576.
3
См.: О политических партиях : федеральный закон Рос. Федерации от 11 июля 2001 г.
№ 95-ФЗ (в ред. от 4 июня 2010 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 29,
ст. 2950; 2010. № 23, ст.
4
См.: Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о
кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации : Указ
Президента Российской Федерации от 23 апреля 2009 г. № 441 // Собр. законодательства Рос.
Федерации. 2009. № 17, ст. 2053.
2798.
159
должностного лица «по президентской линии», используется теперь по
остаточному принципу в случае, если политическая партия не воспользовалась
правом внести Президенту свои предложения о кандидатурах или
воспользовалась им частично и не внесла предложения о кандидатурах повторно
либо внесла предложения о кандидатурах с нарушением законодательно
установленных требований. Президент Российской Федерации самостоятельно
определяет кандидатуру
, в том числе из лиц, включенных в федеральный резерв
управленческих кадров. В данном случае предусматривается следующий
порядок представления Президенту России претендентов на должность
высшего должностного лица. Предлагаемые кандидатуры вносятся Президенту
Российской Федерации руководителем Администрации Президента. В свою
очередь, предложения по представленным кандидатурам направляются
руководителю Администрации полномочным представителем Президента
Российской Федерации
в федеральном округе, в пределах которого расположен
соответствующий субъект Федерации.
Последний способ представления кандидатур регламентируется новым
Указом Президента Российской Федерации от 23 апреля 2009 г. «Об
утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о
кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя
высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта
Российской Федерации» и Указом Президента
Российской Федерации от 27
декабря 2004 г. «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего
должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти) субъекта Российской Федерации», который
регулировал предыдущий порядок представления кандидатур, однако
продолжает свое действие сейчас и не противоречит новым юридическим
нормам
1
См.: О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица
(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта
Российской Федерации : Указ Президента РФ от 27 декабря 2004 г. № 1603 (в ред. от
1
.
160
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]