Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации. Монография
.pdf
К первому периоду, который предшествовал возникновению теории
разделения властей, относится достаточно длительный отрезок времени. Точка
его отсчета определяется моментом создания первых государств. На этом этапе
происходило формирование идей ограничения публичной власти,
делегирования властных полномочий различным государственным органам или
должностным лицам. Ограничение единой политической власти могло
происходить различными способами. Так, еще в
глубокой древности
высказывались идеи ограничения абсолютной власти, сосредоточенной в руках
одного лица или малой группы лиц, законом. Параллельно возникали мысли о
распределении властных функций между отдельными лицами в целях наиболее
эффективного управления. В средние века на политико-правовые взгляды
мыслителей доминирующее влияние оказывала церковь
1
. Наряду с
теократическими учениями, исповедовавшими идею ограничения
государственной власти властью церковной, начали появляться воззрения,
конкретизирующие учения древних мыслителей с учетом сложившихся
исторических условий. Рассматриваемый период заканчивается
формированием идей Дж. Локка.
Второй период формирования политико-правовых взглядов
характеризуется окончательной трансформацией отдельных идей об
ограничении публичной власти и распределении властных полномочий в
классическую теорию разделения властей на законодательную,
исполнительную и судебную ветви. Данный период непосредственно связан с
именем выдающегося французского просветителя Ш. Монтескье.
Третий период, начавшийся с эпохи принятия первых конституций (конец
XVIII – начало XIX в.), длится по сей день. Теория разделения властей
интерпретируется с разных позиций, подвергается всестороннему толкованию.
Высказываются различные, подчас диаметрально
противоположные точки
зрения. Происходит постоянная корректировка теоретических положений
разделения властей с учетом конкретных исторических условий, а также
1
См. подр.: Салыгин Е.Н. Теократическое государство. М., 1999. С. 22–27.
41
особенностей политического устройства государств. В отдельных странах
разделение властей рассматривается не только как теория, но и как
конституционно-правовой принцип. Данный период развития политикоправовой мысли не является завершенным и, по всей видимости, не завершится
до тех пор, пока для мирового сообщества будет характерно наличие тенденции
к построению правового государства.
Таким
образом, прежде чем обрести четкие очертания, концепция
разделения властей прошла долгий эволюционный путь от
несистематизированных политико-правовых взглядов древних мыслителей,
касающихся идеи ограничения публичной власти, до классической теории
разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, которая
впервые была сформулирована Монтескье и развита его последователями.
1.2. Теоретико-правовые основы принципа разделения
властей в Российской Федерации и ее субъектах
Феномен «разделения властей» органически связан с категорией «власть»
и является вторичным, производным от нее понятием. Углубленный анализ
сущности власти позволяет утверждать, что политическая государственная
власть представляет собой особую разновидность общественной публичной
власти. Термины «политическая власть» и «государственная власть», равно как
и стоящие за ними
понятия, суть синонимы1. С этой позицией М.И. Байтина
нельзя не согласиться. Подчеркнем, что согласно распространенному в науке
мнению теория разделения властей затрагивает исключительно
42
2
.
государственную или политическую власть
1
См.: Байтин М.И. Государство и политическая власть. Саратов, 1972. С. 134. В
юридической литературе можно встретить иную точку зрения. В.Е. Чиркин и Ю.А. Дмитриев
разграничивают понятия политической и государственной власти. См.: Чиркин В.Е.
Разделение властей: социальные и юридические аспекты // Советское государство и право.
1990. № 8. С. 3–12; Дмитриев Ю.А. Соотношение понятий политической и государственной
власти в условиях формирования гражданского общества // Государство и право. 1994. № 7.
–34.
С. 28
2
См., напр.: Чеботарев Г.Н. Принцип разделения властей в конституционной системе
Российской Федерации : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1998. С. 11.
Лингвистическая конструкция «разделение властей» парадоксальна по
своей сути, ибо предполагает деление монолита, которым является
государственная власть. Следует сказать, что в английском языке дилемма,
касающаяся соотношения понятий «единство государственной власти» и
«разделение властей», разрешается с помощью термина «separation of powers».
Как верно отмечено, при этом используется именно слово «separation»,
означающее «отделение частей от целого», «разложение
целого на части», но ни
в коем случае не «division», т. е. «разделение» как «расхождение»,
«разногласие»
1
. В российской литературе и региональной конституционной
(уставной) практике есть предложения именовать данное явление «разделение
власти»
2
. Тем самым подчеркивается естественное, изначальное единство власти,
ее условное деление на самостоятельные ветви. Однако исторически сложилось
так, что наибольшее распространение и общее признание получил термин
«разделение властей».
В соответствии с классической доктриной разделения властей,
сформировавшейся в эпоху буржуазных революций XVII−XVIII вв., а также
согласно позиции большинства современных исследователей, единая
государственная власть делится на три ветви: законодательную,
исполнительную и судебную. Термин «ветвь власти» является общепринятым и
повсеместно употребляемым. Однако нигде в литературных или нормативных
правовых источниках, включая российскую Конституцию, не разъясняется его
этимология. Необходимость уяснения смысла данного термина в силу его
общего признания и широты использования кажется очевидной. В словаре
С
.И. Ожегова в качестве одного из значений слова «ветвь» употреблено
словосочетание «отдельная отрасль». В свою очередь, «отрасль» понимается
как определенная область, часть чего-либо
1
См.: Разделение властей : учебное пособие / отв. ред. М.Н. Марченко. С. 128.
2
См.: Малый А.Ф. Органы государственной власти области. Архангельск, 1999. С. 24, 34, 37;
ст. 24 Устава Воронежской области от 7 июня 2006 г. (в ред. от 26 мая 2009 г.) (Коммуна.
2006. 10 июня).
3
См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка / под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1984. С. 70, 422.
43
3
. С учетом того, что функции
государственной власти подлежат делению на части, а государственные органы
вправе осуществлять свои полномочия только в определенной области,
употребление терминов «ветвь власти» и «отрасль власти» вполне правомерно.
Данные термины, на наш взгляд, следует считать идентичными.
В конституционном законодательстве органы, относящиеся к
законодательной, исполнительной и судебной ветвям государственной власти,
декларируются самостоятельными (ст. 10 Конституции
Российской Федерации,
ст. 5 Конституции Республики Башкортостан, ст. 3 Конституции КарачаевоЧеркесской Республики
1
).
Самостоятельность ветвей государственной власти в субъектах
Российской Федерации определяется через независимость, финансовую и
организационную обособленность органов, относящихся к отдельным ветвям
власти. Кроме того, самостоятельность ветвей власти должна быть сопряжена с
независимым положением должностных лиц, входящих в состав этих органов,
которое рассматривается по следующим параметрам: способ приобретения
полномочий, неприкосновенность, недопустимость замещения
должностным
лицом иных государственных и муниципальных должностей, срок действия
полномочий должностного лица, порядок досрочного прекращения полномочий
этого лица, органа публичной власти.
В литературе распространена позиция о стремлении ветвей власти к
равнозначности и равноправию
2
. Как справедливо отметил А.Д. Керимов,
сторонники теории равенства властей выдают желаемое за действительное,
необоснованно полагая, что существует некое «идеальное» состояние
1
См.: Конституция Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. (в ред. от 13 июля 2009 г.) //
Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. 1994. № 4, ст. 146;
Конституция Карачаево-Черкесской Республики от 5 марта 1996 г. (в ред. от 6 декабря 2007 г.)
// Сборник законов и постановлений Карачаево-Черкесской Республики. 1995
2
См.: Бачило И.Л. Факторы, влияющие на государственность // Государство и право. 1993.
№ 7. С. 28–29; Енгибарян Р.В., Краснов Ю.К. Теория государства и права. М., 1999. С. 119;
Анишина В.И. Основные принципы статуса судьи как носителя судебной власти:
конституционно-правовое содержание и проблемы реализации // Мировой судья. 2006. № 10.
С. 11; Цепляева Г., Яблокова И. De facto и de jure судейского сообщества // Российская
юстиция. 2001. № 11. С. 31–32; Луковка Е.А. Указ. соч. С. 17.
44
–1999. Ч. 1.
государственного механизма, практически реализованное в странах Запада, при
котором обеспечено фактическое, а не формальное равенство всех властей, к
которому надо стремиться, но которое не достигнуто нигде в мире и, более
того, недостижимо в принципе
1
. Разделяя эту точку зрения, подчеркнем, что
арифметическое равенство властей вряд ли возможно. В реальности можно
говорить только о стремлении к приблизительному равновесию ветвей
государственной власти. С определенной долей условности, рассматривая
данную проблему в институциональном (организационном) аспекте, можно
допустить только равенство ветвей государственной власти перед законом,
которое, по мнению Л.П.
Волковой, должно проявляться в неотвратимости
ответственности, в свободе выбора средств и методов, соответствующих
природе властей и целесообразных именно в данный момент их применения
2
.
Ветви государственной власти могут переплетаться и сливаться в
процессе конкурентного взаимодействия государственных органов при
реализации ими механизма сдержек и противовесов. В целом имманентный
принципу разделения властей институт сдержек и противовесов также присущ
принципу единства и подчеркивает общность ветвей и органов
государственной власти. Примечательна трактовка принципа разделения
властей в Федеральном законе
от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации»
3
. В отличие от
ст. 10 Конституции Российской Федерации, где имеется указание лишь на одну
из сторон рассматриваемого конституционного принципа – самостоятельность
органов государственной власти, в подп. «д» п. 1 ст. 1 данного Федерального
1
См.: Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданин и
право. 2001. № 9. С. 26
2
См.: Волкова Л.П. Исполнительная власть в системе разделения властей // Разделение
властей в современной России: проблемы и перспективы : материалы Всероссийской научнопрактической конференции (21–22 октября 2008 г.) / под ред. М.С. Матейковича. С. 112.
3
См.: Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации :
федеральный закон Рос. Федерации от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 5 апреля 2010 г.)
// Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42, ст. 5005; 2010. № 15, ст. 1736.
–29.
45
закона определяются цели разделения государственной власти: обеспечение
сбалансированности полномочий и исключение сосредоточения всех
полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной
власти либо должностного лица.
Есть основания утверждать, что фактический баланс полномочий
возможен при взаимном применении органами государственной власти мер
контроля и ответственности, которые составляют суть института сдержек и
противовесов. В субъектах Федерации механизм сдержек и противовесов также
реализуется посредством взаимного участия в процедурах наделения
полномочиями некоторых должностных лиц, относящихся к другим ветвям
государственной власти, отрешения их от должности; во взаимодействии
органов при осуществлении основных функций (ветвей) государственной
власти: законодательной, исполнительной и судебной.
Основываясь на результатах анализа Федерального закона «
Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации», можно выделить следующие формы взаимодействия
законодательных и исполнительных органов государственной власти
регионального уровня:
организационное взаимодействие, которое проявляется в возможности
участия в формировании иных органов государственной власти (пп. 1, 3 ст. 5;
пп. 1, 2, 7 ст. 18; п. 3 ст. 20; ст. 24 указанного Закона);
взаимодействие при
осуществлении правотворчества (ст. 5–8 указанного
Закона);
взаимодействие в сфере государственного управления (п. 7 ст. 18; ст. 21
указанного Закона);
осуществление взаимного контроля и применение мер конституционной
и политической ответственности (ст. 3.1; п. 9 ст. 4; п. 1 ст. 5; пп. 1–3 ст. 9; п. 1–
5 ст. 19 указанного Закона);
взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти при
46
разрешении споров между ними (подп. «е» п. 3 ст. 5; ст. 25 указанного Закона)1.
Представленная классификация форм взаимодействия имеет весьма
условный характер. В реальной действительности органы публичной власти
субъектов Федерации, занимаясь конкретными видами государственной
деятельности, могут осуществлять взаимодействие в различных формах
одновременно.
Разделение властей является одним из центральных элементов основ
конституционного строя. Фиксация этого основного принципа в Конституции
Российской Федерации 1993 г. (ст. 10 гл. 1) положила
конец многолетним
дебатам о том, нужно ли признавать принцип разделения властей в качестве
основополагающего критерия при построении современной российской
государственности.
Суть категорий «конституционный строй» и «основы конституционного
строя», их разграничение и соотношение не раз становились предметом
научных дискуссий. Среди многочисленных подходов к трактовке
конституционного строя наиболее взвешенным и логичным представляется
подход
В.Т. Кабышева. Под конституционным строем он понимает систему
конституционных отношений, конституционных норм и принципов,
регулирующих и закрепляющих отдельные виды общественных отношений
существующего реального строя
2
.
В контексте сформулированного определения термин «разделение
властей» выступает не только в общепринятом значении конституционно-
1
См. подр.: Ишеков К.А., Капитанец Ю.В., Черкасов К.В. Постатейный комментарий к
Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации». Саратов, 2007. С. 94
2
См.: Кабышев В.Т. Становление конституционного строя России // Конституционное
развитие России : межвузовский научный сборник. Саратов, 1993. С. 4. Как совокупность,
система различных общественных отношений конституционный строй рассматривается
также в работах О.Г. Румянцева, Г.Н. Комковой, В.В. Мамонова. См.: Румянцев О.Г. Основы
конституционного строя России (понятие, содержание, вопросы становления). М., 1994.
С. 28; Конституционное право России / под ред. Г.Н. Комковой. М., 2005. С. 63;
Мамонов В.В. Конституционные гарантии национальной безопасности России / под ред.
В.Т. Кабышева. Саратов, 2004. С. 13.
–95.
47
правового принципа, но и в значении конкретных правоотношений. Иными
словами, важнейшие правовые отношения между органами, относящимися к
отдельным ветвям государственной власти, являются составной частью
конституционного строя.
Спектр терминов, характеризующих основы конституционного строя,
достаточно широк. Однако чаще всего в качестве определяющих
употребляются слова, близкие по значению. В большинстве случаев под
основами конституционного
принципы
1
.
строя подразумевают устои государства, основные
Наиболее точным и исчерпывающим выглядит определение,
сформулированное Г.Н. Комковой. Основы конституционного строя – это
фундаментальные начала, составляющие идейную и нормативную базу всей
системы конституционного права. Они представляют собой концентрированно
выраженные и обобщенные установления норм поведения субъектов
конституционного права
2
.
Оригинальна точка зрения О.Г. Румянцева, выделяющего три уровня
основ конституционного строя: базовые ценности, на которые ориентируется
общество в развитии конституционного строя; основные принципы,
выступающие в качестве руководящих для конкретных сторон
конституционного строя и отрасли государственного (конституционного)
права; конституционно-правовые институты и нормы, через которые
упомянутые выше ценности и принципы
обоснование, закрепление и определяющее юридическое значение
получают непосредственное
3
.
Как представляется, разделение властей, являющееся одной из основ
конституционного строя, также возможно рассматривать с точки зрения
выделения в нем трех указанных выше уровней. При этом теория разделения
властей выступает в качестве базовой ценности, в соответствии с которой
1
См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2000. С. 80;
Румянцев О.Г. Указ. соч. С. 28.
2
См.: Конституционное право России / под ред. Г.Н. Комковой. С. 66.
3
См.: Румянцев О.Г. Указ. соч. С. 29.
48
должны строиться реальные общественные отношения. Разделение властей как
элемент основ конституционного строя характеризуется в качестве основного
принципа, на основании которого учреждается система органов
государственной власти на федеральном и региональном уровнях. И наконец,
конституционно-правовые институты и нормы, посвященные принципу
разделения властей и имеющие формальное закрепление в Конституции и
других нормативных правовых
актах, составляют третий уровень.
Таким образом, разделение властей следует рассматривать с учетом его
многогранного характера в контексте ценностного, функционального,
институционального и нормативно-правового аспектов. Сущность разделения
властей охватывает также конкретные конституционно-правовые отношения,
возникающие в процессе обособления и взаимодействия ветвей власти.
Многие правоведы справедливо указывают на взаимосвязь и
взаимозависимость отдельных
элементов основ конституционного строя. Так,
О.Г. Румянцев выдвигает ряд требований к целостности конституционных
принципов
1
. «Основополагающие принципы находятся в определенной связи
друг с другом, обладают внутренним единством, целостностью и составляют
определенную систему», − пишет В.В. Невинский
2
. Системный и целостный
характер основ конституционного строя наглядно иллюстрирует корреляция
разделения властей с некоторыми другими конституционно-правовыми
принципами.
Теория и принцип разделения властей неразрывно связаны с идеей
правового государства. Однако по вопросу соотношения правового государства
и разделения властей в позициях юристов-теоретиков и конституционалистов
есть разночтения. Теоретики, характеризуя правовое государство,
1
См.: Румянцев О.Г. Указ. соч. С. 59.
2
Невинский В.В. Основы конституционного строя как система основополагающих
конституционных принципов // Основы конституционного строя Российской Федерации:
понятие, содержание, значение : сборник статей, посвящ. 30-летию Алтайского
государственного университета и 40-летию юридического факультета Алт. ГУ. Барнаул,
2003. С. 42.
49
называют
принцип разделения властей либо в числе его признаков1, либо среди способов
и средств, обеспечивающих связывание политической власти посредством
права
также расходятся во мнениях.
2
. Конституционалисты, рассматривая этот конституционный принцип,
Некоторые исследователи упоминают о
разделении властей, раскрывая содержание демократизма как основы
конституционного строя
3
. Другие рассматривают разделение властей в главе,
посвященной основам организации государственной власти и местного
самоуправления, справедливо причисляя этот принцип к основам
конституционного строя
4
.
Подчеркнем, что на поставленный вопрос нельзя ответить однозначно,
так как все рассмотренные утверждения обоснованны и логичны. Различия в
суждениях можно объяснить тем, что термин «разделение властей»
рассматривается ими в неодинаковых значениях, с разных точек зрения.
Убедительна позиция теоретиков, так как разделение властей действительно
выступает гарантом соблюдения прав и основных свобод
человека, а также
средством обеспечения верховенства права в государстве и обществе и в этом
смысле имеет непосредственное отношение к принципу правового государства.
Представляются справедливыми утверждения конституционалистов,
связывающих принцип разделения властей с принципом демократизма.
Разделение властей призвано обеспечить взаимное сдерживание властных
полномочий в целях реального осуществления народовластия и
предотвращения узурпации власти каким
-либо одним государственным
органом или лицом. Еще в XVIII в. основоположник теории разделения властей
Ш. Монтескье предупреждал об опасности сосредоточения всей полноты
власти в руках монарха или отдельного учреждения. «Если власть
законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или
1
См.: Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права : учебник. М., 2001. С. 291;
Венгеров А.Б. Теория государства и права : учебник для юридических вузов. М., 1998. С. 615.
2
См.: Теория государства и права : курс лекций / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М.,
2001. С. 254
3
См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 85.
4
См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2000. С. 124–133.
–255.
50
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]