Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации. Монография
.pdf
Одно из действенных средств обеспечения независимости депутата –
законодательное закрепление его неприкосновенности. Долгое время вопрос о
наделении неприкосновенностью депутата регионального парламента в
Российской Федерации оставался открытым. Верно отмечено, что в отношении
правового иммунитета депутата законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации и без того сложный и
дискуссионный вопрос о возможности и
допустимости установления изъятий
из принципа равенства перед законом и судом усложняется поиском
оптимальной модели такого иммунитета, поскольку каких-либо правил и
критериев в отношении депутатов региональных парламентов Конституция
Российской Федерации не содержит
1
.
До принятия Федерального закона «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» вопрос о наделении
депутатов регионального парламента иммунитетом от уголовной и
административной юрисдикции решался субъектами самостоятельно, нередко
вопреки действовавшему на тот момент федеральному уголовному, уголовнопроцессуальному, административному и административно-процессуальному
законодательству. Так, например
, ст. 31 Закона Республики Хакасия от 13
октября 1992 г. № 9 «О статусе народного депутата Республики Хакасия»
предусматривала, что депутат Республики не может быть привлечен к
уголовной ответственности, арестован и подвергнут мерам административного
взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия Верховного Совета
Республики Хакасия
2
. Аналогичные формулировки содержались в Законе
Республики Дагестан от 13 июля 1995 г. № 1 «О статусе депутата Народного
1
См.: Сопельцева Н.С. Иммунитеты в конституционном праве Российской Федерации.
Челябинск, 2004. С. 119.
2
См.: Сборник законов Республики Хакасия, принятых на 4 сессии Верховного Совета
Республики Хакасия первого созыва 13–16, 20 октября 1992 г. Абакан, 1992.
101
Собрания Республики Дагестан» (ст. 17), Законе Приморского края от 20 марта
1995 г. № 2-КЗ «О статусе депутата Думы Приморского края» (ст. 18)
1
.
Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 30
ноября 1995 г. № 16-П по делу о проверке конституционности статей 23 и 24
Временного положения об обеспечении деятельности депутатов
Калининградской областной Думы, утвержденного постановлением
Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 года, пришел к
справедливому выводу о том, что законодательные (представительные) органы
субъектов Российской Федерации не имеют
права самостоятельно регулировать
уголовно-правовые аспекты статуса своих депутатов, их неприкосновенности,
так как эти вопросы относятся к исключительному ведению Российской
Федерации
2
. Как отмечено в постановлении Конституционного Суда
Республики Карелия от 10 июля 1998 г., действующее уголовное и уголовнопроцессуальное законодательство не предусматривает необходимости
получения согласия соответствующего законодательного (представительного)
органа власти субъекта Российской Федерации для возбуждения уголовного
дела в отношении депутата, проведения следственных действий и привлечения
его к уголовной ответственности
3
.
Статья 13 указанного Федерального закона (в прежней ее редакции, до
принятия Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах
1
См.: Законодательные акты, принятые на 1–3 сессиях Народного Собрания Республики
Дагестан. 1996; Ведомости Думы Приморского края. 1995. № 2; 4.
2
См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 50, ст. 4969. Кроме названного
постановления, вопросы, связанные с институтом депутатской неприкосновенности,
рассматривались в постановлениях Конституционного Суда от 20 февраля 1996 г. № 5-П по
делу о проверке конституционности положений статей 18, 19 и 20 Федерального закона
«О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации» (см.: Там же. 1996. № 9, ст. 828); от
10 декабря 1997 г. № 19-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава
(Основного закона) Тамбовской области (см.: Там же. 1997. № 51, ст. 5877).
3
См.: Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 10 июля 1998 г. по
делу о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия статей 17, 18, 19 Закона
Республики Карелия «О статусе депутата Палаты Представителей и статусе депутата Палаты
Республики Законодательного Собрания Республики Карелия» // Собр. законодательства
Республики Карелия. 1998. № 16–17.
102
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации"»
1
) также
предусматривала, что парламентарий не может быть привлечен к уголовной
или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке,
задержан, арестован, подвергнут обыску или допросу без согласия
законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта
Российской Федерации, кроме случаев задержания на месте преступления, а
также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это
предусмотрено
федеральным законом для обеспечения безопасности других
людей.
Правильность такой трактовки института неприкосновенности депутата
регионального парламента в Федеральном законе вызывала вполне
обоснованные сомнения. Категоричная формулировка ст. 13 и продолжающей
ее по смыслу ст. 14 рассматриваемого Закона выступила предметом
нормативного контроля со стороны Конституционного Суда Российской
Федерации. В своем Постановлении от 12 апреля 2002 г. № 9-П
по делу о
проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» в связи с жалобой гражданина А.П. Быкова, а также запросами
Верховного Суда Российской Федерации и Законодательного Собрания
Красноярского края орган конституционного контроля отметил, что
федеральный
законодатель, закрепляя принцип неприкосновенности депутатов
законодательных (представительных) органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, не может освобождать их от уголовной и от
административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, но вправе
предусмотреть особые условия привлечения их к такой ответственности
2
Правовая позиция Конституционного Суда была учтена при создании
1
См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 27, ст. 2709.
2
См.: Там же. 2002. № 16, ст. 1601.
103
.
действующей редакции Федерального закона «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации».
В настоящее время непосредственно в Федеральном законе № 184-ФЗ
1999 г. порядок привлечения к ответственности депутата парламента субъекта
не прописан. Закон содержит отсылочную норму: депутат может быть
привлечен к уголовной и административной ответственности
в особом порядке,
установленном федеральными законами. Согласно п. 9 ч. 1 ст. 448 Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. (в ред. от
25 декабря 2008 г.), возбуждение уголовного дела в отношении депутата
законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта
Российской Федерации производится руководителем следственного органа
Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по данному
субъекту
1
. Следует подчеркнуть, что ранее данная процедура осуществлялась
прокурором соответствующего субъекта на основании заключения коллегии,
состоящей из трех судей верховного суда республики, краевого или областного
суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда
автономного округа, что в большей мере соответствовало принципу разделения
властей
2
. Исключение из этой процедуры органов судебной власти поставило
независимость региональных депутатов в более уязвимое положение.
Конкретный порядок привлечения региональных парламентариев к
административной ответственности в Кодексе Российской Федерации об
административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. не
регламентируется. Часть 2 ст. 1.4 Кодекса, где предусмотрены особые условия
производства по делу об административном правонарушении и привлечения
1
См.: О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в
связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от
31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января
1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» : федеральный
закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ // Собр. законодательства
ст. 6235.
2
См.: Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г.
№ 174-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 52, ст. 4921.
104
Рос. Федерации. 2008. № 52,
к
административной ответственности должностных лиц, выполняющих
определенные государственные функции, содержит отсылку к Конституции
Российской Федерации и федеральным законам
1
. Последнее нормативное
предписание крайне неудачно, поскольку в Конституции России этот вопрос
прямо не урегулирован, а среди федеральных законов, устанавливающих
иммунитет от административного преследования, наибольшую значимость
имеет сам Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях, в котором и следует конкретизировать данную процедуру.
Обобщая изложенное, следует подчеркнуть, что неприкосновенность
депутата должна соответствовать предназначению
принципов независимости и
разделения властей. Она не должна служить прикрытием его недобросовестной
деятельности. Право депутата на неприкосновенность может распространяться
только до тех пределов, пока не нарушаются права других лиц и
государственные интересы.
Наиболее ярко самостоятельность парламента и его депутатов
кристаллизуется в его основной, законотворческой деятельности, в которой
органы законодательной (представительной) власти
обладают несомненным
приоритетом. Вместе с тем главенствующая роль парламента в
законодательной деятельности не исключает возможность участия в ней иных
органов государственной власти в пределах их полномочий. Таким образом,
правотворческий процесс интегрирует в себе обе стороны принципа разделения
властей – самостоятельность органов власти и их конкурентное
взаимодействие.
Независимость органов легислатуры субъектов Российской
Федерации
должна обеспечиваться стабильностью правовой базы, регулирующей
законодательную деятельность парламента. Принципиальные моменты
региональной законодательной деятельности освещены в ст. 6−8 Федерального
1
См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря
2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 19 мая 2010 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002.
№ 1, ст. 1; 2010. № 21, ст. 2530.
105
закона «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации»
1
. Детализация аспектов регионального
законотворчества осуществлена в нормативных правовых актах самих
субъектов Федерации.
Российские регионы решают проблему правовой регламентации
законодательного процесса разными способами. Базовым источником, в котором
находит отражение процесс создания региональных законов, является
конституция (устав) субъекта. Однако порядок законотворчества фиксируется в
основных законах субъектов, как правило, лишь в общих чертах
2
. Более
подробное регулирование законодательной деятельности осуществляется в
регламентах законодательных (представительных) органов государственной
власти субъектов.
В большинстве российских регионов регламент парламента утверждается
подзаконным нормативным правовым актом − постановлением органов
законодательной власти
3
. Причиной укоренения данного способа
регулирования стало принятие новой редакции п. 3 ст. 5 Федерального закона
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации»
посредством закона были достаточно распространены
1
См. подр.: Ишеков К.А., Капитанец Ю.В., Черкасов К.В. Указ. соч. С. 28–35.
2
Необходимо отметить, что в некоторых основных законах субъектов Федерации
законодательный процесс получил более детальную регламентацию. Так, в Красноярском
крае законодательному процессу посвящен раздел 5 «Правовые акты Края» Устава
Красноярского края от 5 июня 2008 г. (См.: Ведомости высших органов государственной
власти Красноярского края. 2008. № 29).
3
См.: О регламенте Московской городской Думы : постановление Московской городской
Думы от 16 ноября 2005 г. № 320 (в ред. от 21 октября 2009 г.) // Ведомости Московской
городской Думы. 2005. № 12 (2), ст. 299; О регламенте Законодательного Собрания
Пермского края : постановление Законодательного Собрания Пермского края от 1 февраля
2007 г. № 41 (в ред. от 15 апреля 2010 г.) // Собр. законодательства Пермского края. 2007.
№ 3.
4
См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 27, ст. 2709.
5
См.: Регламент Законодательной Думы Хабаровского края : закон Хабаровского края от
27 ноября 1996 г. № 85 // Приамурские ведомости. 1996. № 257–259 (утратил силу); Регламент
4
. Следует отметить, что ранее случаи принятия регламента
5
. До недавнего времени
106
вопреки предписаниям п. 3 ст. 5 указанного Федерального закона (в ред.
2003 г.) действовал Регламент Законодательного Собрания Красноярского края,
утвержденный Законом Красноярского края от 30 сентября 2002 г. № 4-535 (в
ред. от 27 июня 2006 г.)
1
.
Регламент законодательных органов государственной власти − это
документ, который регулирует прежде всего внутренние организационные
процедуры парламента, входящие в его компетенцию. По справедливому
мнению В.М. Манохина, «регламент предназначен для "внутреннего
потребления", имеет внутриорганизационный масштаб, т. е. регулирует
отношения только внутри органа, структурного подразделения»
2
. В связи с
этим регулирование законодательного процесса в регламенте законодательного
органа, который утверждается самим парламентом, представляется неверным,
так как в процессе создания закона участвует не только он сам, но и иные
органы государственной власти в пределах своих полномочий. Получается, что
законодательный орган своим подзаконным актом регламентирует
деятельность органов, относящихся к
другим ветвям власти, и посягает тем
самым на их самостоятельность, характерную для принципа разделения
властей. В то же время утверждение регламента законом, как это предлагается в
литературе, также не в полной мере соотносится с предписаниями принципа
разделения властей. В данном случае под угрозу ставится самостоятельность
законодательных органов, которые вправе сами
утверждать порядок своей
внутренней деятельности. Справедливо отмечено: превращение регламента
парламента (палат парламента) в закон недопустимо, так как это повлечет
искажение (нарушение) принципа независимости парламента, смещение его
роли в механизме государственной власти и системы сдержек и противовесов,
Московской городской Думы : закон Московской городской Думы от 11 февраля 1998 г. № 4 //
Ведомости Московской Думы. 1998. № 4 (утратил силу).
1
См.: Регламент Законодательного Собрания Красноярского края : закон Красноярского края
от 30 сентября 2002 г. № 4-535 (в ред. от 27 июня 2006 г.) // Красноярский рабочий. 2002.
19 окт. (утратил силу).
2
Манохин В.М. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской
Федерации. Саратов, 2002. С. 166.
107
поскольку предоставит иным органам государственной власти (обладающим
правом законодательной инициативы) влиять на содержание регламента и, в
конечном итоге, на деятельность парламента (палат парламента) в целом
1
.
Оценивая способ нормирования регионального законодательного
процесса, отметим, что наиболее оптимальный вариант его оформления – это
принятие закона, регламентирующего деятельность всех региональных органов,
участвующих в законотворчестве. Как указал Конституционный Суд России в
Постановлении от 16 октября 1997 г. № 14-П по делу о проверке
конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа
1995 г. «Об общих
принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации», закон принимается посредством более усложненной
процедуры (обязательные стадии законодательного процесса); закон подлежит
подписанию президентом республики либо главой исполнительной власти и
должен быть результатом согласия законодательной и исполнительной власти
субъекта Российской Федерации
2
.
Следует подчеркнуть, что в некоторых субъектах посредством закона уже
регламентированы либо отдельные стадии законодательного процесса (порядок
реализации права законодательной инициативы
3
; порядок опубликования и
вступления в силу региональных законов и других нормативных правовых
актов
1
(представительных) органов государственной власти субъектов РФ как источники
конституционного права Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук.
Челябинск, 2006. С. 9.
2
3
Думу : закон Брянской области от 10 декабря 1997 г. № 32-З (в ред. от 7 августа 2009 г.) //
Брянский рабочий. 1998. 10 янв.; Официальная Брянщина. 2009. 9 авг.; О народной
законодательной инициативе в Алтайском крае : закон Алтайского края от 5 февраля 2002 г.
№ 3-ЗС // Сборник законодательства Алтайского края. 2002. № 70. С. 14.
4
актов, принятых Государственным Советом Республики Татарстан и его президиумом : закон
Республики Татарстан от 6 августа 2003 г. № 27-ЗРТ // Республика Татарстан. 2003. 9 авг.
5
18 апреля 2005 г. № 72-ОЗ (в ред. от 6 мая 2010 г.) // Собр. законодательства Ивановской
области. 2005. № 8; 2010. № 18.
4
), либо весь законодательный процесс5. Особый интерес представляет
См.: Волтунов Д.В. Регламенты палат Федерального Собрания РФ и законодательных
См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 42, ст. 4902.
См.: О порядке осуществления права законодательной инициативы в Брянскую областную
См.: О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Татарстан и других
См.: О законодательном процессе в Ивановской области : закон Ивановской области от
108
Закон Свердловской области «О правовых актах в Свердловской области»,
который называют своего рода «законодательным кодексом»
1
. Данный Закон не
только закрепляет иерархию нормативных правовых актов, но и определяет
принципы правотворчества, подробно описывает стадии законодательного
процесса, регламентирует формы участия исполнительных органов
государственной власти в процедурах принятия закона
2
. Кроме того, принят ряд
законов субъектов о правотворчестве, в которых поэтапно урегулирован весь
правотворческий процесс, в том числе законодательный
3
.
Таким образом, есть достаточные основания полагать, что оформление
законодательного процесса региональным законом будет способствовать
обеспечению стабильности в правовом регулировании законодательной
деятельности, сдерживанию законодательных органов в пределах их
полномочий. Кроме того, фиксация всех стадий законотворчества в одном
законе позволит упорядочить соответствующие нормы, «разбросанные» по
регламентам и законам, регулирующим отдельные стадии законодательного
процесса. В связи с этим считаем целесообразным расширение практики
регламентации законодательной деятельности субъектов в законах о
региональном правотворчестве или в законах о нормативных правовых актах
субъектов Российской Федерации.
Для того чтобы будущий закон субъекта Федерации получил формальное
определение и занял свое место в системе законодательства, необходимо
наличие объективных предпосылок для его
1
См.: Дудко И.Г. Некоторые вопросы правового регулирования законодательного процесса в
субъектах Российской Федерации // Парламентские процедуры: проблемы России и
зарубежный опыт. С. 302.
2
См.: О правовых актах в Свердловской области : закон Свердловской области от 10 марта
1999 г. № 4-ОЗ (в ред. от 22 октября 2009 г.) // Собр. законодательства Свердловской
области. 1999. № 3, ст. 148; 2009. № 10-1, ст. 1236.
3
См.: О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края : закон
Краснодарского края от 26 мая 1995 г. № 7-КЗ (в ред. от 23 июля 2009 г.) //
Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края. 1995. № 3;
2009. № 21; О правотворчестве : закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 22 марта
2006 г. № 13-ЗАО (в ред. от 5 мая 2010 г.)
Ненецкого автономного округа. 2006. № 3; Красный Север. Спецвыпуск. 2010. 13 мая.
создания. Выявить такие условия,
// Ведомости Государственной Думы Ямало-
109
обосновать важность принятия нового закона либо изменения действующего
законодательного акта может достаточно широкий круг субъектов.
Примечательно, что на этой стадии законотворческого процесса происходит
тесное взаимодействие законодательных органов не только с иными
государственными органами, но и с различными общественными
объединениями, гражданами.
Этап формирования права, выявления потребностей в правовом
регулировании, связанный с
деятельностью субъектов, участвующих в
правотворчестве до момента рассмотрения законопроекта в парламенте,
принято называть предпроектной стадией законотворчества
1
. Правовая
регламентация предпроектной деятельности на уровне субъектов Федерации
получает свое отражение как в законах, так и в подзаконных нормативных
правовых актах. Диапазон названий подобного рода законов достаточно широк.
Чаще всего этап формирования законопроектов описывается в законах о
нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации или в законах о
правотворчестве
фиксируется в Кодексе о нормативных правовых актах округа
2
. В Чукотском автономном округе данный процесс
3
. Подзаконные
акты, регламентирующие предпроектный этап законотворчества, могут иметь
форму постановлений, распоряжений и носят ведомственный характер
4
.
1
См.: Правотворчество в СССР / под ред. А.В. Мицкевича. М., 1974. С. 157; Тихомиров Ю.А.
Теория закона. М., 1982. С. 157; Алексеев С.С. Проблемы теории права : курс лекций : в 2 т.
Свердловск, 1973. Т. 2. С. 14.
2
См.: О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области : закон
Орловской области от 4 апреля 2003 г. № 319-ОЗ (в ред. от 5 февраля 2010 г.) // Собрание
нормативных правовых актов Орловской области. 2003. Вып. 17; Орловская правда. 2010.
16 февр.; О нормативных правовых и иных правовых актах органов государственной власти
Астраханской области : закон Астраханской области от 10 июня 2003 г. № 17/2003-ОЗ (в ред.
от 28 мая 2008 г.) // Астраханские известия. 2003. 3 июля; Сборник законов и нормативных
правовых актов Астраханской области. 2008. № 27; О нормативных правовых актах
Курганской области : закон Курганской области от 28 сентября 2004 г. № 444 (в ред. от 4 мая
2010 г.) // Новый мир. Офиц. выпуск. 2004. 23 окт.; Новый мир – документы. 2010. Вып. 31.
3
См.: Кодекс о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа от 20 февраля
2009 г. (в ред. от 12 апреля 2010 г.) // Ведомости. 2009. 27 февр.; «Ведомости» – приложение
к газете «Крайний Север». 2010. 16 апр.
4
См.: О совершенствовании законопроектной деятельности Администрации Краснодарского
края [Электронный ресурс] : постановление Главы Администрации Краснодарского края от
13 марта 2001 г. № 177. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы
110
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]