Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации. Монография
.pdf
системе Российской Федерации»). С другой – согласно ст. 4 указанного
Федерального конституционного закона российские органы судебной власти
подразделяются на федеральные суды, конституционные (уставные) суды и
мировых судей субъектов Федерации.
Стоит отметить, что нормативно-правовое влияние федерального центра
в значительной мере сказывается на мировых судьях, относящихся «де-юре» к
судам субъектов Федерации, и ставит
их финансовое, организационное и
функциональное положение в серьезную зависимость от центральных органов
государственной власти.
В отличие от мировых судей конституционные (уставные) суды
субъектов России более независимы и полноценны в региональной системе
разделения властей. Организация конституционных (уставных) судов субъектов
Российской Федерации во многом напоминает германскую модель
судоустройства. В России (аналогично ФРГ)
право учреждения региональных
органов конституционной юрисдикции относится к исключительной
компетенции субъектов. Как справедливо отмечается, Основной закон ФРГ не
предопределяет решение вопроса о создании конституционных судов земель,
но и не исключает их существования, дважды упоминая о них в контексте
связей с Федеральным конституционным судом (ч. 1 ст. 93, ч. 3 ст. 100)
1
.
Как в России, так и в Германии органы конституционной юстиции
автономны и независимы от федерального воздействия. Установление правового
статуса и порядка судопроизводства данных органов судебной власти
отражается в основных законах субъектов или специальных законах о
конституционных судах. Основную роль при формировании судейского корпуса
конституционных судов субъектов играют региональные парламенты.
Финансирование
органов конституционной юстиции соответствующего уровня
осуществляется из регионального бюджета без каких-либо промежуточных
инстанций и посредников.
1
См.: Кряжков В.А. Конституционные суды земель Германии // Государство и право. 1995.
№ 5. С. 117.
91
Резюмируя изложенное, следует подчеркнуть, что фиксация принципа
разделения властей в конституционном законодательстве и его реализация в
субъектах зарубежных федераций осуществляется разными способами. В
децентрализованных федерациях в федеральной (союзной) Конституции
разделение властей в субъектах отражается схематично, в самых общих чертах.
В федерациях, стремящихся к унитаризму, Основные Законы регулируют
разделение и взаимодействие региональных
органов власти достаточно
подробно. В Российской Федерации, имеющей свой уникальный путь развития
государственности, на конституционном уровне допускается возможность
разделения властей в субъектах, но не конкретизируются подробности
осуществления этого принципа. Вместе с тем детали разделения властей в
субъектах, особенности взаимодействия ветвей государственной власти этого
уровня определяются весьма подробно в Федеральном законе
от 6 октября
1999 г. «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации».
Проведенный анализ, не претендуя на всесторонность освещения
проблематики, позволяет предположить, что в России выбран способ
закрепления разделения властей, близкий к централизованным федеративным
государствам, в которых на федеральном уровне определяются не только
общие принципы
, но и отражаются допустимые варианты их реализации.
Вместе с тем нормативно-правовое отражение принципов организации
конституционных (уставных) судов (преимущественно в законодательстве
субъектов) свидетельствует об исключении из общего правила.
92
ГЛАВА 2. ВЕТВИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОБЕСПЕЧЕНИЕ
САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ И ПРАКТИКА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
2.1. Законодательная власть субъектов Федерации
в системе разделения властей
Одной из актуальных научных проблем настоящего времени является
определение места парламента в конституционной системе власти. Некоторые
современные авторы, выясняя координаты законодательной отрасли в системе
разделения властей, отмечают ее
верховенство над другими властными
функциями. Данная позиция распространяется по отношению и к федеральным,
и к региональным законодательным органам. Аргументируя свои утверждения,
исследователи ссылаются на принцип верховенства закона на территории всего
государства, на представительный характер организации органов
законодательной власти, на приближенность парламента к народу, на
возможность участия органов законодательной власти в формировании
исполнительных органов государственной власти, а также на необходимость
отчета исполнительной власти перед законодательной
1
.
Подобная мотивация недостаточно убедительна и заслуживает
критической оценки. Во-первых, тезис о верховенстве закона не следует
расценивать как подтверждение приоритета законодательной власти. Высшей
силе закона обязаны подчиняться все субъекты правовых отношений, в том
числе и органы государственной власти без каких-либо исключений. Принятие
1
См.: Кулиниченко О.М. Конституционно-правовой статус законодательной власти субъекта
Российской Федерации (на примере Республики Адыгея) : автореф. дис. … канд. юрид. наук.
М., 2001. С. 17; Агалов К.В. Парламентаризм и исполнительная власть // Парламентские
процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. С. 184
правовые проблемы разделения властей в субъектах Российской Федерации (по материалам
Республики Дагестан) : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Махачкала, 2004. С. 21;
Соловьев Ю.Б. Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах
Российской Федерации (на примере Дальневосточного федерального округа) : автореф. дис.
... канд. юрид. наук. Владивосток, 2004. С. 14; Жуков А.П. Ответственность органов
исполнительной власти в системе разделения властей субъектов Российской Федерации :
автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2008. С. 9, 17
93
–186; Магдилов М.М. Теоретико-
–18.
законов представляет собой сложный консолидированный процесс, в котором
участвует не только законодательная отрасль власти, но и иные государственные
органы в пределах своих полномочий. При осуществлении законодательной
власти соответствующие органы должны действовать в рамках строгих
процессуальных правил, определяемых законодательством, принимать законы,
соответствующие федеральной Конституции, а также конституциям (уставам)
субъектов Федерации. За нарушение
указанных предписаний для данных
органов может наступить конституционно-правовая ответственность, в том
числе в виде роспуска парламента. Во-вторых, региональные парламенты не
являются единственными субъектами, обладающими правом участия в
формировании иных органов государственной власти. Полномочия органов
государственной власти по назначению или согласованию кандидатур на
должность в других государственных органах, а
также отрешению от должности,
напротив, выступают как один из базовых элементов системы сдержек и
противовесов. В-третьих, парламентский контроль на территории Российской
Федерации реализуется наряду с другими видами контроля, осуществляемыми
иными государственными органами.
Кроме того, государственная власть едина. Исходя из этой
конституционной аксиомы, ветви государственной власти и органы, ее
осуществляющие, имея
общие истоки, не могут обладать абсолютным
преимуществом по отношению к иным отраслям государственной власти.
Приоритет может быть отдан только одному субъекту конституционноправовых отношений − народу Российской Федерации, который является
единственным носителем суверенитета.
Одной из форм реализации власти народа в России выступает
представительная демократия, т. е. осуществление народовластия через органы,
действующие по поручению и от имени народа, представляющие его
интересы
1
Институт представительной демократии широко исследован в юридической литературе.
См.: Ким А.И. Государственная власть и народное представительство в СССР
1
. Эта характеристика отражена в общем наименовании региональных
94
парламентов. В Конституции России, региональных конституциях и уставах
они конституируются не только как законодательные, но и как
представительные органы государственной власти субъектов Российской
Федерации.
Термин «представительство» − емкий, многозначный. В общем
понимании «представительство» означает деятельность лица по чьему-нибудь
поручению, выражающую чьи-либо интересы, взгляды
1
. Следует отметить, что
в современной конституционно-правовой науке, с позиций которой проводится
исследование, отсутствует однозначная трактовка этого понятия. В советском
государственном праве под народным представительством понималась
определенная система политических отношений по выбору народом своих
представителей − депутатов, наделенных правом на осуществление
принадлежащей народу государственной власти
2
. Как верно отмечено в
современной литературе, термин «представительный» характеризует лишь то,
что этот региональный парламент избран народом, состоит из его
представителей и является проводником интересов субъекта Федерации
3
.
Представительный (выборный) порядок формирования органа
законодательной власти, связанный с прямой передачей населением субъекта
властных полномочий, подчеркивает независимое положение парламента в
системе органов государственной власти. Оригинальна позиция Л.А. Нудненко.
До отмены выборов президентов республик, губернаторов иных субъектов она
отмечала, что выборные населением высшие должностные лица субъектов
Российской Федерации, деятельность которых
(Государственно-правовое исследование). Томск, 1975; Кабышев В.Т. Народовластие
развитого социализма. Конституционные вопросы / под ред. И.Е. Фарбера. Саратов, 1979;
Дмитриев Ю.А. Концепция народовластия в современной России (государственно-правовые
проблемы теории и практики) : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1994; Нудненко Л.А.
Теория демократии. М., 2001; Астафичев П.А. Институт народного представительства в
современной России. Орел, 2003; Его же. Народное представительство и парламентаризм:
конституционные проблемы / под ред. Г.Н. Комковой.
1
См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999. С. 581.
2
См.: Кабышев В.Т. Народовластие развитого социализма. Конституционные вопросы / под
ред. И.Е. Фарбера. С. 87
3
См.: Малый А.Ф. Указ. соч. С. 88.
–88.
определяется наказами
95
избирателей и контролируется возможностью заслушивания отчетов и
досрочного отзыва, входят в представительную систему субъектов Российской
Федерации, а следовательно, и в содержание понятия «народное
представительство»
1
. Надо признать, что элиминация выборного и в этом
смысле представительного характера приобретения полномочий глав субъектов
в значительной мере ущемила организационную самостоятельность
региональной исполнительной власти.
С декабря 2004 г. система разделения властей в субъектах подверглась
существенным преобразованиям. Некоторые элементы автономии регионов в
вопросах реализации разделения властей сохранились, но отдельные позиции
самостоятельности были
утрачены. Значительный рост федерального
воздействия затронул важнейшие характеристики организации органов
государственной власти субъектов, а также специфику их взаимодействия.
Изначально субъектам Федерации были предоставлены широкие
возможности выбора избирательной системы. Согласно ст. 28 Федерального
закона от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» кандидаты
могли
быть выдвинуты избирателями соответствующего избирательного округа
и в порядке самовыдвижения. Кандидаты (списки кандидатов) могли быть
выдвинуты также избирательными объединениями, избирательными блоками
2
.
В соответствии с принятым в 2002 г. Федеральным законом «Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации» (п. 16 ст. 35)
3
, дополнением в Федеральный
закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных)
1
См.: Нудненко Л.А. Конституционный статус депутата законодательного органа
государственной власти в Российской Федерации. СПб., 2004. С. 25.
2
См.: Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации : федеральный закон Рос. Федерации от 19 сентября 1997 г.
№ 124-ФЗ (в ред. от 10 июля 2001 г., с изм. от 11 июня 2002 г.) // Собр. законодательства Рос.
Федерации. 1997. № 38, ст. 4339 (утратил силу).
3
См.: Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации : федеральный закон Рос. Федерации от 22 мая 2002 г.
№ 67-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 24, ст. 2253.
96
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» (п. 4 ст. 4)
1
был преобразован порядок приобретения полномочий
депутатов региональных парламентов. Согласно данным законодательным
актам, как минимум, половина состава депутатского корпуса парламента
субъекта либо половина состава одной из его палат должна формироваться на
основе пропорциональной избирательной системы. Как представляется,
введение в законодательство императивной нормы, предписывающей
обязательное участие избирательных объединений в выборах депутатов
региональных
парламентов, послужило усилению роли политических партий в
выборах, повлияло на увеличение степени участия крупных политических
партий в осуществлении законодательной власти на уровне субъектов
Федерации.
Кроме того, с 1 января 2006 г. введено в действие дополнение п. 16 ст. 35
Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации
», предусматривающее
возможность субъектов Федерации устанавливать избирательный барьер –
минимальный процент голосов избирателей, необходимый для допуска к
распределению депутатских мандатов, полученных списком кандидатов
2
.
Согласно указанному Федеральному закону такой барьер не может превышать
семи процентов от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
Есть основания считать, что данная норма призвана отсеять из состава
депутатского корпуса представителей избирательных объединений,
незначительных по своей численности и политическому влиянию. В связи с этим
на практике стала вероятной ситуация,
1
См.: О внесении дополнения и изменений в статью 4 Федерального закона «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» : федеральный закон Рос.
Федерации от 24 июля 2002 г. № 107-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002.
№ 30, ст. 3024.
2
См.: О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и
референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации : федеральный закон
Рос. Федерации от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ (в ред. от 24 июля 2009 г.) // Собр.
законодательства Рос. Федерации. 2005. № 30, ч. 1, ст. 3104; 2009. № 30, ст. 3739.
когда подавляющее большинство
97
депутатских мандатов получает крупная партия, сторонником которой является
лидер исполнительной власти субъекта Федерации. В подобных условиях
самостоятельность ветвей власти в регионе, механизм сдержек и противовесов
приобретают достаточно формальный характер.
Одной из значимых оценочных характеристик самостоятельности органов
власти является их организационная обособленность – способность организовать
свою деятельность независимо от других органов государственной власти
Организационная обособленность органов законодательной (представительной)
власти субъектов проявляется в реализации права депутатов избирать из своего
состава председателя, заместителя председателя и секретаря регионального
парламента, в возможности самостоятельно структурировать собственный
аппарат
1
. Следует отметить, что государственные гражданские служащие
аппарата регионального парламента напрямую не задействованы в механизме
сдержек и противовесов. К примеру, в силу п. 1 ст. 14 Закона Саратовской
области от 29 марта 2001 г. № 13-ЗСО «О Саратовской областной Думе» аппарат
Думы не наделен властными полномочиями по отношению к каким бы то ни
было органам,
организациям, должностным лицам и гражданам2. Вместе с тем
его роль в обеспечении организационной обособленности законодательного
органа субъекта трудно переоценить. Именно на аппарат ложится обязанность
.
правового, информационного, материально-технического и иного оснащения
деятельности региональной легислатуры. Независимость служащих аппарата
парламента от воздействия иных органов государственной власти
обеспечивается самостоятельным определением его структуры самим
законодательным органом, посредством принятия регламента,
определяющего в
том числе порядок работы аппарата.
1
См., напр.: О положении об аппарате Ивановской областной Думы : постановление
Ивановской областной Думы от 25 июня 2009 г. № 206 // Собр. законодательства Ивановской
области. 2009. № 26.
2
См.: О Саратовской областной Думе : закон Саратовской области от 29 марта 2001 г.
№ 13-ЗСО (в ред. от 25 февраля 2010 г.) // Саратов – столица Поволжья. 2001. 11 апр.; Собр.
законодательства Саратовской области. 2010. № 6.
98
Еще одна составляющая независимости аппарата регионального
парламента − назначение на должность и освобождение от должности
служащих аппарата должностными лицами и структурными подразделениями
парламента без участия в этой процедуре иных органов власти. Согласно п. 3
ст. 10 Закона Саратовской области «О Саратовской областной Думе»
председатель Думы назначает на должность и освобождает от должности по
согласованию с Советом областной Думы или по его решению руководителей
структурных подразделений аппарата областной Думы, а также назначает и
освобождает от должности иных работников аппарата областной Думы.
Обособленность аппарата парламента субъекта от государственных
органов других ветвей власти обеспечивается также недопустимостью
замещения государственными служащими аппарата иных государственных и
муниципальных должностей (ст. 17
гражданской службе Российской Федерации»)
Федерального закона «О государственной
1
.
Не менее важна финансовая обособленность регионального органа
государственной власти. В ч. 9 ст. 4 Федерального закона «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» закреплено, что расходы на обеспечение деятельности
законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта
предусматриваются в бюджете субъекта отдельно от других расходов. При этом
право управления и распоряжения указанными средствами принадлежит
самому региональному парламенту. Финансовая независимость регионального
органа законодательной власти не вызывает сомнений.
Самостоятельность регионального парламента − коллегиального органа
государственной власти − тесно связана с независимостью отдельных
депутатов, составляющих этот государственный институт. Самостоятельность в
решении вопросов организационного, правового, информационного,
99
материально-технического и финансового обеспечения как принцип
конституционно-правового статуса депутатов и законодательных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации вытекает из
принципа разделения властей и является его органическим продолжением
2
. В
монографии П.А. Астафичева предложен методологически верный подход к
исследованию статуса депутатов федеральных, региональных и местных
представительных органов по определенным параметрам
3
. Остановимся на
некоторых из них, делая акцент на анализе статуса депутатов законодательных
органов власти регионального уровня.
В свете исследуемой проблематики важной характеристикой статуса
депутата является недопустимость замещения им иных государственных и
муниципальных должностей (ст. 12 Федерального закона «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации»).
Необходимо подчеркнуть, что в данной норме содержится
оговорка: если иное не предусмотрено федеральным законом. При этом
остается непонятным, что имел в виду законодатель, предусматривая такую
возможность. Есть убедительные основания считать, что перечень должностей,
которые депутат в течение срока своих полномочий занимать не вправе, должен
быть более конкретным. В связи с этим
указанное законодательное положение
нуждается в корректировке. Как следует из смысла идеи и принципа разделения
властей, данные ограничения прежде всего должны устанавливать
недопустимость совмещения депутатом должностей в органах исполнительной
и судебной власти. Диспозитивную норму, предусматривающую альтернативу
данному предписанию, следует исключить из текста Закона.
1
См.: О государственной гражданской службе Российской Федерации : федеральный закон
Рос. Федерации от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. от 14 февраля 2010 г.) // Собр.
законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3215; 2010. № 7, ст. 704.
2
См.: Нудненко Л.А. Конституционный статус депутата законодательного органа
государственной власти в Российской Федерации. С. 67.
3
См.: Астафичев П.А. Институт народного представительства в современной России.
С. 190–226.
100
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]