Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации. Монография
.pdf
мнению Г.Г. Вострикова, в настоящее время указанные отсылки не имеют
смысла. Ответственность, установленная Бюджетным кодексом Российской
Федерации в виде наложения штрафа на должностное лицо, сегодня вообще не
может применяться
1
.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
от 30 декабря 2001 г. не устанавливает самостоятельный состав указанного
правонарушения
2
. Статьей 19.7 Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях определена ответственность за
непредставление или несвоевременное представление в государственный орган
(должностному лицу) сведений (информации), представление которых
предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом
(должностным лицом) его законной деятельности. К числу административных
правонарушений, подпадающих под действие данной статьи Кодекса, можно
отнести и
непредставление отчета об исполнении бюджета. Нельзя не отметить,
что наказание за столь серьезное правонарушение, предусмотренное данной
статьей, является слишком мягким. Угроза наложения административного
штрафа в размере от трехсот до пятисот рублей на должностных лиц и от трех
тысяч до пяти тысяч рублей на юридических лиц вряд ли сможет предотвратить
совершение данного
правонарушения, значительного по своей общественной
опасности и возможным последствиям.
Согласно подп. «в» п. 2 ст. 21 Федерального закона «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» глава региональной исполнительной власти в обязательном
порядке направляет в парламент отчет о выполнении программ социальноэкономического развития субъекта. Подготовка данного
отчета – обязанность
высшего органа исполнительной власти региона.
1
См.: Востриков Г.Г. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства // Право
и экономика. 2009. № 2. С. 56
2
См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ч. 1, ст. 1.
–69.
141
Порядок представления отчетов о выполнении программ социальноэкономического развития в субъектах Федерации отличается разнообразием
форм нормативно-правового регулирования и вариативностью его содержания.
В самой общей форме алгоритм подготовки и направления данного отчета в
парламент определяется в конституции республики или уставе области, законах
о президенте (губернаторе), о правительстве и другом региональном
законодательстве
. Подробности подготовки отчета в отдельных регионах
фиксируются в законах о прогнозировании и программах социальноэкономического развития соответствующих субъектов
1
. Однако такая форма
нормативно-правовой регламентации практикуется не во всех регионах. К
примеру, в Законе Саратовской области «О прогнозировании и программах
социально-экономического развития в Саратовской области» упоминание о
представлении отчета о выполнении программ социально-экономического
развития области отсутствует
2
. В Саратовской области отчет готовится в
соответствии с требованиями Устава (Основного Закона) Саратовской области
(ст. 57, 61), Закона «О губернаторе Саратовской области» (ст. 9), Закона «О
Правительстве Саратовской области» (ст. 8, 12), Регламента Саратовской
областной Думы (ст. 93)
3
.
1
См.: О прогнозировании и программе социально-экономического развития Удмуртской
Республики [Электронный ресурс] : закон Удмуртской Республики от 5 ноября 2004 г.
№ 352-III. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы
«КонсультантПлюс: региональное законодательство»; О прогнозировании, стратегическом и
программном планировании социально-экономического развития Ямало-Ненецкого
автономного округа : закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 25 декабря 2008 г.
№ 121-ЗАО в ред. от 18 декабря 2009 г. // Ведомости Государственной Думы ЯмалоНенецкого автономного округа. 2008. № 9-1; Красный Север. 2009. 19 дек.
2
См.: О прогнозировании и программах социально-экономического развития в Саратовской
области : закон Саратовской области от 30 июля 2001 г. № 36-ЗСО (в ред. от 30 октября
2009 г.) // Саратов – столица Поволжья. 2001. 14 авг.; Собр. законодательства Саратовской
области. 2009. № 26.
3
См.: Устав (Основной Закон) Саратовской области от 2 июня 2005 г. (в ред. от 25 февраля
2010 г.) // Неделя области. Спецвыпуск. 2005. 4 июня; Собр. законодательства Саратовской
области. 2010. № 6; О губернаторе Саратовской области : закон Саратовской области от
31 октября 2000 г. № 65-ЗСО (в ред. от 28 января 2010 г.) // Саратовские вести по
понедельникам. 2000. 6 нояб.; Собр. законодательства Саратовской области. 2010.
Правительстве Саратовской области : закон Саратовской области от 5 сентября 1996 г. (в
ред. от 29 марта 2010 г.) // Саратовские вести. 1996. 10 сент.; Регламент Саратовской
142
№ 3; О
Специфичен порядок представления отчета о выполнении программ
социально-экономического развития Вологодской области. Согласно ст. 38
Устава области ежегодный отчет (информация) о выполнении указанных
программ входит в состав отчета губернатора об исполнении областного
бюджета,
области
в том числе по вопросам, поставленным Законодательным Собранием
1
.
В ряде регионов России порядок утверждения отчета о выполнении
программ социально-экономического развития регулируется в регламентах
законодательных органов (ст. 92 Регламента Законодательного Собрания
Иркутской области
2
, ст. 38 Регламента Народного Собрания Республики
Ингушетия).
Следует отметить, что базовый Федеральный закон «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» не устанавливает, в какой форме должны утверждаться отчеты о
выполнении программ социально-экономического развития. В отсутствие
федеральных предписаний органы законодательной (представительной) власти
субъектов практикуют
утверждение отчетов в своем постановлении.
Достаточно противоречив опыт правовой регламентации и реализации
порядка утверждения программ и представления отчетов о социальноэкономическом развитии Белгородской и Ярославской областей. В Уставе
Белгородской области содержится предписание о представлении губернатором
в Белгородскую областную Думу проектов программ социально-
областной Думы от 17 сентября 2008 г. // Неделя области. Спецвыпуск. 2008. 3 окт.; Собр.
законодательства Саратовской области. 2010. № 9.
1
См.: Устав Вологодской области от 18 октября 2001 г. (в ред. от 27 мая 2010 г.) //
Законодательство Вологодской области. 2001. № 5. С. 25.
2
См.: Регламент Законодательного Собрания Иркутской области [Электронный ресурс] :
постановление Законодательного Собрания Иркутской области от 17 марта 2010 г.
№ 19/29-ЗС. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы
«КонсультантПлюс: региональное законодательство».
143
экономического развития области1. Однако не указывается, с какой целью они
туда направляются. Отсутствие в Уставе области норм о необходимости
утверждения программ социально-экономического развития областным
законом позволило принять акт «Об утверждении Стратегии социальноэкономического развития Белгородской области на период до 2025 года»
постановлением Правительства Белгородской области
2
. Несмотря на явные
отступления в постановлении от требований Федерального закона,
предписывающего утверждать программы социально-экономического развития
субъекта региональном законом, в Белгородской области фактически был
соблюден порядок представления отчета об их выполнении, о чем, в частности,
свидетельствует
постановление Белгородской областной Думы от 18 февраля
2010 г. «Об отчете губернатора Белгородской области Савченко Е.С. о
выполнении программ социально-экономического развития Белгородской
области в 2009 году»
3
. Сказанное не относится к Ярославской области, в
которой программа социально-экономического развития была утверждена
постановлением губернатора
4
. Согласно этому подзаконному акту контроль за
исполнением постановления «О программе социально-экономического
развития Ярославской области на 2000–2003 гг. “От выживания к
благополучию”» был возложен на самого губернатора, а не на орган
законодательной власти, как это устанавливается Федеральным законом «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
1
См.: Устав Белгородской области от 31 декабря 2003 г. (в ред. от 11 мая 2010 г.) //
Белгородские известия. 2004. 10 янв.
2
См.: Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Белгородской области
на период до 2025 года : постановление Правительства Белгородской области от 25 января
2010 г. № 27-пп // Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2010. № 17.
3
См.: Об отчете губернатора Белгородской области Савченко Е.С. о выполнении программ
социально-экономического развития Белгородской области в 2009 году [Электронный
ресурс] : постановление Белгородской областной Думы от 18 февраля 2010 г. № П/43-1-4.
Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс:
региональное законодательство».
4
См.: О программе социально-экономического развития Ярославской области на
–2003 гг. «От выживания к благополучию» : постановление губернатора Ярославской
2000
области от 14 ноября 2000 г. № 764 (в ред. от 17 июля 2002 г.) // Губернские вести. 2000.
25 нояб.
144
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» и Уставом Ярославской области
1
.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» также предписывает необходимость отчета
об исполнении бюджетов территориальных государственных внебюджетных
фондов субъекта Российской Федерации. Вместе с тем из положений
Федерального закона не ясно, какой орган и в каком порядке представляет
данный отчет. Общий порядок
отчетности определяется в Бюджетном кодексе
Российской Федерации. В силу предписаний п. 7 ст. 149 Бюджетного кодекса
Российской Федерации отчет об исполнении бюджета территориального
государственного внебюджетного фонда законодательному
(представительному) органу государственной власти субъекта представляет
высший региональный исполнительный орган одновременно с проектом закона
субъекта Федерации об исполнении данного бюджета и иной бюджетной
отчетностью. Детализация
предписаний федерального законодательства
содержится в законах субъектов Федерации.
Примечательна практика рассматриваемой формы контроля в Брянской
области, в которой действует отдельный Закон «О порядке составления,
рассмотрения и утверждения областного бюджета и бюджета территориального
государственного внебюджетного фонда, а также порядке представления,
рассмотрения и утверждения отчетности об исполнении бюджетов и их
внешней проверки»
2
. Согласно ст. 18 данного областного Закона отчет об
исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного
фонда Брянской области утверждается законом Брянской области об
1
См.: Устав Ярославской области от 23 мая 1995 г. в ред. от 25 февраля 2009 г. // Северный
край. 1995. 7 июля; Губернские вести. 2009. 27 февр.
2
См.: О порядке составления, рассмотрения и утверждения областного бюджета и бюджета
территориального государственного внебюджетного фонда, а также порядке представления,
рассмотрения и утверждения отчетности об исполнении бюджетов и их внешней проверки:
закон Брянской области от 28 июня 2007 г. № 93-З (в ред. от 2 октября 2009 г.) // Брянский
рабочий. 2007. 3, 6 июля; Информационный бюллетень «Официальная Брянщина». 2009.
№ 15.
145
исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного
фонда. Ежегодно администрация Брянской области представляет отчет об
исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного
фонда Брянской области в Контрольно-счетную палату Брянской области для
подготовки заключения на него. Контрольно-счетная палата Брянской области
проводит проверку отчета об исполнении бюджета территориального
государственного внебюджетного фонда, готовит заключение на него
и
представляет соответствующее заключение Брянской областной Думе с
одновременным его направлением в администрацию Брянской области. Отчет
об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного
фонда представляется в Брянскую областную Думу администрацией Брянской
области одновременно с проектом закона об исполнении бюджета
территориального государственного внебюджетного фонда и иной бюджетной
отчетностью.
В некоторых субъектах Федерации
такая форма парламентского контроля,
как отчет органов исполнительной власти используется при проверке порядка
распоряжения государственной собственностью субъекта. В Иркутской области
обязанность отчитываться перед парламентом по этому направлению возложена
на областное Правительство. Согласно ст. 6 Закона Иркутской области «О
порядке управления и распоряжения государственной собственностью
Иркутской области» Правительство области представляет в областное
Законодательное
Собрание отчет о распоряжении областной государственной
собственностью ежегодно. Заслушивание (рассмотрение) отчета о распоряжении
областной государственной собственностью осуществляется в порядке,
установленном парламентом области
1
. Законодательное Собрание Иркутской
области определяет этот порядок в своем Регламенте. В соответствии со ст. 93
Регламента Законодательного Собрания Иркутской области отчет о
1
См.: О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Иркутской
области : закон Иркутской области от 7 октября 2004 г. № 51-оз в (ред. от 5 апреля 2010 г.)
Ведомости Законодательного Собрания Иркутской области. 2004. № 40; Областная. 2010.
12 апр.
146
//
распоряжении областной государственной собственностью утверждается
постановлением.
В отдельных субъектах Российской Федерации высший орган
исполнительной власти обязан отчитываться перед парламентом без уточнения
подотчетной сферы. Согласно ст. 82 Конституции (Основного закона)
Республики Саха (Якутия) Правительство республики ежегодно или по
требованию Государственного Собрания (Ил Тумэн) представляет отчет о своей
деятельности
1
. В последнее время стала повсеместно применяться такая форма
контроля, как ежегодный отчет высшего должностного лица или высшего органа
исполнительной власти по итогам их деятельности, в том числе по вопросам,
поставленным парламентом
2
. Данная форма контроля была взята на вооружение
субъектами Российской Федерации после внесения инициированных
Президентом России поправок в федеральную Конституцию, установивших на
высшем конституционном уровне отчет Правительства России в
Государственной Думе по итогам деятельности и по вопросам, поставленным
непосредственно парламентом
парламентского контроля получила легитимацию на федеральном уровне
3
. В марте 2010 г. подобная форма
4
Согласно Федеральному закону от 29 марта 2010 г. № 29-ФЗ «О внесении
изменений в статьи 5 и 18 Федерального закона "Об общих принципах
.
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации"» ежегодный отчет
1
См.: Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) от 4 апреля 1992 г. (в ред. от
17 июня 2009 г.) // Сборник законов Республики Саха (Якутия) за 1992 год. Ст. 90; Якутия.
2009. 26 июня.
2
См.: О внесении изменения в областной закон «Устав Ленинградской области» : закон
Ленинградской области от 5 июня 2009 г. № 51-оз // Вестник Правительства Ленинградской
области. 2009. № 37; О внесении изменений в некоторые Законы Магаданской области в
части контрольных полномочий Магаданской областной Думы в отношении губернатора
Магаданской области [Электронный ресурс] : закон Магаданской области от 28 июля 2009
№ 1171-ОЗ. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы
«КонсультантПлюс: региональное законодательство».
3
См.: О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства
Российской Федерации : закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской
Федерации от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009.
№ 1, ст. 2.
4
См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 14, ст. 1549.
147
г.
высшего органа исполнительной власти о результатах деятельности высшего
исполнительного органа государственной власти региона, в том числе по
вопросам, поставленным региональным парламентом, стал обязательным для
всех субъектов Федерации.
Анализ предлагаемой формулировки контрольных полномочий позволяет
заключить, что круг вопросов, по которым обязано отчитываться высшее
должностное лицо, может быть неограниченно расширен парламентом субъекта
Федерации
. Необходимость органа исполнительной власти отчитываться перед
органом законодательной власти практически по любым вопросам
исполнительно-распорядительной деятельности без уточнения на
конституционном (уставном) уровне их содержания и объема ставит вопрос о
соответствии этой нормы принципу разделения властей.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской
Федерации обязанность исполнительной власти отчитываться по определенным
вопросам перед
представительной властью вытекает из природы
исполнительной власти как власти, исполняющей закон. Однако при этом
недопустимо неограниченное расширение полномочий областной Думы, в том
числе в определении форм контроля, поскольку оно приводило бы к утрате
самостоятельности исполнительного органа власти, что несовместимо с
принципом разделения властей. Элементы подконтрольности и подотчетности
исполнительной власти власти представительной
не должны противоречить
принципу разделения властей и служить основанием для умаления в целом
статуса исполнительной власти как самостоятельной ветви государственной
власти
1
. Обязанность главы администрации представлять законодательным
органам власти отчет о своей деятельности и деятельности исполнительной
власти по вопросам ее компетенции власти законодательной, с правом
последней давать какие-либо указания или принимать решения,
1
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997 г. № 19-П по делу о
проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской
области // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 51, ст. 5877.
148
непосредственно влекущие ответственность должностных лиц исполнительной
власти, признается как противоречие принципу разделения властей
1
.
С данной позицией высшего органа конституционного контроля
согласуются решения региональных конституционных (уставных) судов. В
частности, Конституционный Суд Республики Бурятия в Постановлении от 6
мая 1999 г. признал не соответствующим республиканской Конституции п. 3
Постановления Народного Хурала «О Программе действий Правительства
Республики Бурятия на 1999–2002 гг.», в котором к компетенции парламента
было отнесено рассмотрение плана
конкретных действий Правительства на год
по реализации Программы его предстоящей деятельности с ежегодным отчетом
об их выполнении
2
.
Не менее важной стороной механизма сдержек и противовесов, без
которой реализация конституционного принципа разделения властей в
субъектах была бы невозможной, является ответственность региональных
органов законодательной (представительной) власти.
Статья 9 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает
два варианта
применения мер конституционной ответственности, где санкцией
выступает досрочное прекращение полномочий законодательного органа
субъекта Федерации. В первом случае роспуск парламента происходит по
решению высшего должностного лица (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти) субъекта (п. 2 ст. 9
указанного Федерального закона). Во втором – по решению Президента
Российской Федерации (п. 4 ст. 9 данного Федерального закона).
Сравнительный
анализ указанных процедур позволяет утверждать, что
1
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П по делу о
проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края //
Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 4, ст. 409.
2
См.: Постановление Конституционного Суда Республики Бурятия от 6 мая 1999 г. по делу о
проверке конституционности пункта 3 Постановления Народного Хурала «О Программе
действий Правительства Республики Бурятия на 1999
149
–2002 гг.» // Бурятия. 1999. 12 мая.
позиция федерального законодателя, установившего в п. 2 рассматриваемой
статьи более простой по сравнению с указанным в п. 4 порядок привлечения
парламента к ответственности, не вполне последовательна и логична. Если п. 4
ст. 9 названного Федерального закона предусматривает применение санкции в
виде роспуска парламента только при установлении того факта, что
неисполнение решения суда препятствует реализации полномочий
органов
публичной власти, нарушает права и свободы человека и гражданина, права и
законные интересы юридических лиц, то из содержания п. 2 данной статьи не
следует, что неисполнение судебного решения может повлечь столь тяжелые
последствия. Получается, что высшее должностное лицо субъекта может
распустить региональный парламент при наличии любых противоречий
законодательству, даже формальных
и незначительных, которые не
препятствуют работе органов власти и не нарушают права человека и интересы
юридических лиц. Можно с уверенностью сказать, что прекращение
полномочий парламента, будучи одной из самых значительных
конституционно-правовых санкций, должно применяться только при наличии
существенных оснований, сопоставимых с теми, которые перечислены в п. 4 ст.
9 Федерального закона.
В п. 2 ст. 9 должно быть отражено, что факт
неисполнения судебного решения устанавливается тем судом, который вынес
соответствующее решение, но не высшим должностным лицом субъекта
самостоятельно. В противном случае усиливается вероятность действий
руководителя исполнительной власти субъекта в своих политических или
личностно-субъективных интересах и создается угроза нарушения принципа
разделения властей.
В декабре
2004 г. одновременно с упразднением выборов глав
исполнительной власти российских регионов в федеральном законодательстве
были установлены меры политической ответственности региональных
парламентов. Приобретенное достаточно формальное право наделения
полномочиями лидера региональной исполнительной власти было уравновешено
последствиями отклонения представленной Президентом Российской Федерации
150
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]