Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации. Монография
.pdf
1.3. Развитие региональной системы разделения властей
в России: основные тенденции
Реализация принципа разделения властей в субъектах Российской
Федерации имеет относительно недолгую, но содержательную историю. На ее
протяжении соотношение разделения (самостоятельности, обособления)
властей и единства, предполагающего взаимодействие органов власти,
неоднократно менялось с перевесом то в одну, то в другую сторону. На каждом
этапе развития механизм разделения и взаимодействия властей имел свои
особенности, присущие этому периоду характерные черты и основные
тенденции. Анализ неоднородной конституционной практики российских
субъектов, противоречивого, стремительно изменяющегося федерального
законодательства позволяет выделить этапы развития этого принципа с
достаточной степенью условности.
Восприятие разделения властей в качестве идейной основы и
конституционного принципа получило
развитие в постсоветский период. Этот
процесс проходил параллельно с обновлением федеративной
государственности России, внедрением иных конституционных принципов в
ткань правового регулирования и был достаточно сложен и противоречив.
Впервые в России принцип разделения властей получил нормативно-правовую
фиксацию в Декларации «О государственном суверенитете Российской
Советской Федеративной Социалистической Республики»
1
. Однако данный
нормативный правовой акт имел декларативную заданность, касался
преимущественно вопросов суверенитета, народовластия, государственной
целостности и не решал вопроса о конкретных формах организации и
взаимодействия ветвей власти на региональном уровне.
Диалектика принципа разделения властей на начальном этапе его
реализации отражена в редакциях многократно измененной, но действующей на
1
См.: О государственном суверенитете РСФСР : декларация Съезда народных депутатов
РСФСР от 12 июня 1990 г. // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. № 2, ст. 22.
61
тот момент Конституции РСФСР 1978 г.1, в законах Российской Советской
Федеративной Социалистической Республики и Российской Федерации, в
конституциях республик и подзаконных актах.
По первоначальной редакции Конституции (Основного Закона) РСФСР
1978 г. (ст. 71) Российская Советская Федеративная Социалистическая
Республика состояла из автономных советских социалистических республик,
краев, областей, городов республиканского подчинения, автономных областей,
находящихся в составе краев, и автономных округов
краев и областей
2
. Вся власть формально принадлежала народу, который
, находящихся в составе
осуществлял ее через Советы народных депутатов (ст. 2 Конституции 1978 г.).
Иные государственные органы (в том числе исполнительные и
распорядительные) создавались Советами народных депутатов и были
полностью им подконтрольны и подотчетны. Все органы государственной
власти, включая Верховный Совет РСФСР, Верховные Советы автономных
республик, краевые, областные Советы
депутатов автономных областей и автономных округов,
народных депутатов, Советы народных
составляли единую
систему. Таким образом, дифференциация государственных органов на том
этапе осуществлялась с целью разделения управленческого труда, полномочий,
но не функций (ветвей) государственной власти.
Следует отметить, что из всех образований, входящих в состав РСФСР,
только автономная республика имела высший орган государственной власти −
Верховный Совет автономной республики. Он обладал правом принятия
законов автономной республики, к его компетенции также относилось
учреждение республиканской конституции. При этом нигде на
конституционном или ином уровне он не характеризовался как
законодательный орган. Органы государственной власти в краях, областях,
автономных областях, автономных округах именовались Советами народных
1
См.: Конституция (Основной Закон) РСФСР от 12 апреля 1978 г. (в ред. от 10 декабря
1992 г.) // ВВС РСФСР. 1978. № 15, ст. 407; Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 2, ст. 55.
2
См.: Ведомости ВС РСФСР. 1978. № 15, ст. 407.
62
депутатов или местными Советами, в компетенцию которых не входили
полномочия по созданию законов. Они решали вопросы местного значения,
проводили в жизнь решения вышестоящих государственных органов,
руководили деятельностью нижестоящих Советов народных депутатов,
участвовали в обсуждении вопросов республиканского и общесоюзного
значения, вносили по ним свои предложения. Их правотворческая деятельность
оформлялась решениями, которые были
обязательны для исполнения всеми
расположенными на территории Совета предприятиями, учреждениями и
организациями, а также должностными лицами и гражданами.
Первые изменения Конституции 1978 г., внесенные Законом РСФСР от
27 октября 1989 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного
Закона) РСФСР», закрепили за автономными республиками право создавать
новый высший орган государственной власти – Съезд народных депутатов
оставив при этом возможность сохранения прежнего органа – Верховного
Совета
– в тех республиках, где Съезд народных депутатов не учреждался
1
. Тем
самым на конституционном уровне были расширены пределы регионального
усмотрения в формировании высших органов государственной власти.
Важно подчеркнуть, что в редакции Конституции РСФСР 1989 г. было
отмечено неотъемлемое свойство Советов народных депутатов – их
,
представительный характер. Отдельные автономные республики в составе
РСФСР в порядке опережающего правотворчества закрепили и другие стороны
правового статуса
Верховных Советов. Согласно редакции от 3 ноября 1989 г.
Конституции (Основного Закона) Башкирской АССР 1978 г. Верховный Совет
Башкирской АССР провозглашался постоянно действующим законодательным,
распорядительным и контрольным органом государственной власти
Башкирской АССР
2
. Однако закрепление законодательной функции как
ключевого направления деятельности региональных представительных органов
1
См.: Ведомости ВС РСФСР. 1989. № 44, ст. 1303.
2
См.: Конституция (Основной закон) Башкирской АССР от 30 мая 1978 г. (в ред. от 15 июня
1992 г.). Уфа, 1978.
63
еще не получило распространение во всех регионах. Несмотря на
определенную динамику регулирования статусных характеристик высших
органов, предпосылки дифференциации власти на том этапе еще не обрели
четкие очертания.
Принятый в октябре 1990 г. Закон РСФСР «О взаимоотношениях Советов
народных депутатов и исполнительных органов в период проведения
экономической реформы» исходил из принципа централизма и
предписывал
руководствоваться обязательностью решений и подотчетностью в деятельности
региональных представительных и исполнительных органов
1
. Недостатком
сохранившейся некоторое время (1990−1991 гг.) системы управления, когда
исполнительный комитет был подконтролен Совету народных депутатов,
являлась зависимость исполкомов от депутатского корпуса, отсутствие у них
самостоятельности в решении управленческих вопросов
2
.
Противоречия между представительными и исполнительнораспорядительными органами, разногласия внутри депутатского корпуса
создали предпосылки для размежевания государственной власти в регионах.
Активная деятельность по перераспределению государственно-властных
полномочий началась летом – осенью 1990 г. Борьба противоположных по
своей сути и функциям представительных и исполнительных органов особенно
обострилась в Москве и Ленинграде, где в 1990 г.
были проведены выборы
председателей региональных Советов. В целях урегулирования противоречий
был учрежден института мэра – главы исполнительной власти, избираемого
населением города. Согласно постановлениям Президиума Верховного Совета
РСФСР 1991 г. мэры наделялись достаточно широкими нормотворческими
полномочиями, а также правом контроля за региональными исполнительными
1
См.: О взаимоотношениях Советов народных депутатов и исполнительных органов в
период проведения экономической реформы : закон РСФСР от 10 октября 1990 г. № 228-1 //
Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 19, ст. 197.
2
См.: Малый А.Ф. Указ. соч. С. 137.
64
органами власти1. Контроль и руководство деятельностью мэров и
исполнительных органов, включая согласование некоторых назначений и право
приостановления решений мэров, противоречащих нормативным правовым
актам Советов, преимущественно осуществлялся посредством
законотворчества. Однако несмотря на то, что представительные органы
Москвы и Ленинграда осуществляли законодательную деятельность
фактически, юридически они так и не получили в то время статуса
законодательных органов государственной власти.
Официальное признание представительных органов субъектов Федерации
в качестве органов, осуществляющих законодательные полномочия, отражение
этой характеристики в их наименовании произошли с принятием Указа
Президента РФ от 22 октября 1993 г. № 1723 «Об основных началах
организации государственной власти в субъектах Российской Федерации»
2
Таким образом, произошла окончательная институционализация региональных
законодательных (представительных) органов, которые заняли свое место в
системе разделения властей в соответствии с присущими им полномочиями.
На становлении разделения властей в регионах существенно сказалось
введение
должности Президента РСФСР3, а также приобретение Президентом
РСФСР дискреционных полномочий по формированию региональных органов
исполнительной власти.
Указом Президента РСФСР от 22 августа 1991 г. № 75
«О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в
РСФСР» утверждалась система иерархического построения органов
исполнительной власти
4
. Согласно данному подзаконному акту Президента
исполнительно-распорядительные функции в регионах осуществлялись главами
.
администраций, которые назначались Президентом РСФСР по согласованию с
1
См.: О структуре и функциях органов представительной и исполнительной власти в
Ленинграде : постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 8 июля 1991 г.
№
1562-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 28, ст. 979.
2
См.: САПП. 1993. № 43, ст. 4089.
3
См.: О Президенте РСФСР : закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. № 1098-1 // Ведомости СНД
и ВС РСФСР. 1991. № 17, ст. 512.
4
См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 34, ст. 1146.
65
соответствующим Советом народных депутатов. С назначением главы
администрации прекращались полномочия соответствующих исполкомов, и к
нему переходили в подчинение краевые, областные органы исполнительной
власти. Надо отметить, что Указ Президента РСФСР от 22 августа 1991 г., имея
временный характер и обладая определенными недостатками, заложил основы
институционализации исполнительной власти, создал предпосылки для
формирования независимой от представительных
органов исполнительной
власти в регионах.
Практика рекрутирования глав исполнительной власти в регионах была
неоднородной. В краях и областях порядок приобретения полномочий
руководителями администраций неоднократно варьировался от назначения
Президентом России до прямых выборов населением. В октябре 1991 г. был
принят Закон РСФСР «О выборах главы администрации», который так и не был
повсеместно
реализован на практике1. Законом Российской Федерации от 5
марта 1992 г. № 2449-1 «О краевом, областном Совете и краевой, областной
администрации» также предусматривался выборный характер наделения
полномочиями руководителей администраций
2
. Однако при этом до проведения
выборов действовали подзаконные акты, в соответствии с которыми
сохранялась процедура назначения глав администраций Президентом России
3
.
В соответствии с Федеральным законом от 1 апреля 1993 г. № 4733-1
«О
порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой,
областной администрации, автономной области, автономного округа, города
федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой,
1
См.: О выборах главы администрации : закон РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1803-1 //
Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. № 45, ст. 1491.
2
См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 13, ст. 663. Значительные коррективы в этот Закон
были внесены Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2266 «О
действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев,
областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов
Российской Федерации» (см.: САПП РФ. 1993. № 52, ст. 5072). Следует отметить, что
принятием этого подзаконного акта, положения которого позиционировались выше норм
Закона, Президент РФ превысил свои полномочия.
3
См.: О порядке назначения глав администраций : Указ Президента РСФСР от
25 ноября 1991 г. № 239 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. № 48, ст. 1677.
66
сельской администрации» правом участия в процедуре назначения на
должность глав исполнительной власти, как и ныне, обладали
представительные органы регионов
1
. Отличие существовавшего порядка от
ныне действующего было в том, что ранее окончательное решение по
назначению главы исполнительной власти в регионе принадлежало Президенту
Российской Федерации юридически. Кандидатуру руководителя
исполнительной власти, как и теперь, предлагал парламент субъекта. В случае
недостижения согласия могли быть проведены выборы главы администрации.
Президент России имел право в
определенных случаях самостоятельно
назначить главу администрации. В настоящий момент право назначать
руководителя исполнительной власти региона принадлежит Президенту
фактически. Альтернативный порядок приобретения полномочий не
предусмотрен. Если не заострять внимание на формально-юридической стороне
вопроса, то в содержании указанных процедур можно найти определенные
параллели.
Вопросы организации, взаимодействия, контроля и ответственности
органов власти
в краях и областях регламентировались Законом Российской
Федерации от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете и краевой,
областной администрации», в соответствии с которым устанавливалась двойная
подотчетность глав администраций (перед соответствующим ему Советом
народных депутатов и Президентом России) и двойная подотчетность
исполнительных органов краев, областей РСФСР (перед Советом народных
депутатов и главой
администрации края, области). Совет при этом получал
право на утверждение структуры администрации и согласование назначения
некоторых руководителей региональных исполнительных органов. В свою
очередь, руководители краевых, областных органов внутренних дел, юстиции,
комитета по управлению имуществом назначались и освобождались от
должности соответствующими федеральными органами власти по
1
См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 16, ст. 561.
67
согласованию с главой администрации и с последующим утверждением
Советом. Другие должностные лица органов краевой, областной
администрации назначались и освобождались от должности главой
администрации самостоятельно.
В правовой регламентации системы органов власти республик в составе
РСФСР центр был достаточно осторожен. Доминирующая часть
законодательных норм и подзаконных актов Верховного Совета и Президента
РСФСР
не распространялась на республиканские органы власти или
распространялась частично. Причиной тому являлось признание особого
статуса республик и, очевидно, нежелание обострять отношения с
республиканскими лидерами
1
.
Ряд изменений Конституции РСФСР способствовал появлению первых
ростков самостоятельного конституционного творчества автономных республик,
которые в связи с принятием Закона РСФСР от 24 мая 1991 г. «Об изменениях и
дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» получили статус
республик в составе РСФСР
с принятием Федеративного договора от 31 марта 1992 г.
2
. Особое положение республик утвердилось в связи
3
, который на основании
Закона РФ от 21 апреля 1992 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции
(Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической
Республики» стал приложением Конституции 1978 г.
4
Кроме того, что в
Федеративном договоре разграничивались предметы ведения и полномочия
между федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов Федерации, на высшем, конституционном
уровне республики были провозглашены суверенными государствами в составе
России.
1
См.: Малый А.Ф. Указ. соч. С. 138.
2
См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. № 22, ст. 776.
3
См.: Федеративный договор: Документы. Комментарий. М., 1994.
4
См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 20, ст. 1084.
68
В связи с конституционно подтвержденной самостоятельностью этих
субъектов на республиканском уровне стала формироваться относительно
автономная система органов государственной власти.
Закон РФ от 1 ноября 1991 г. № 1827-1 «Об изменениях и дополнениях
Конституции (Основного Закона) РСФСР» легитимировал возможность
учреждения поста президента республики в составе Российской Федерации
1
.
Согласно ст. 132.1 Конституции РСФСР в данной редакции президент
республики в составе РСФСР провозглашался высшим должностным лицом и
главой исполнительной власти в республике. Полномочия, порядок избрания и
деятельности глав исполнительной власти (президентов) республик в составе
РСФСР определялись конституциями и законами республик (ст. 132.2
Конституции (Основного Закона) РСФСР).
Следует отметить, конституции республик предусматривали
выборный
характер приобретения полномочий президентов и региональных парламентов,
что, без сомнения, способствовало укреплению их самостоятельности,
реорганизации отношений исполнительных и законодательных органов,
размежеванию власти «по горизонтали» и «вертикали».
Коренная перестройка системы высших органов государственной власти
конца 1980-х – начала 1990-х гг. кардинально преобразовала институты
судебной власти. В Конституции СССР (в ред. от 1 декабря
Конституции РСФСР (в ред. от 27 октября 1989 г.)
3
декларировалось
1988 г.)2 и
учреждение предшественников судебных органов конституционной
юрисдикции − Комитета конституционного надзора СССР и Комитета
конституционного надзора РСФСР. Органы конституционного надзора, а в
последующем − контроля в регионах законодательно учреждались, а в
1
См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. № 45, ст. 1497.
2
См.: Ведомости ВС СССР. 1977. № 41, ст. 617; Ведомости СНД и ВС СССР. 1988. № 49,
ст. 727.
3
См.: Ведомости ВС РСФСР. 1978. № 15, ст. 407; Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1989. № 44,
ст. 1303.
69
некоторых регионах реально создавались по образцу центральных контрольнонадзорных органов Союза ССР и РСФСР
1
.
Первая половина 1990-х гг. была отмечена свободой творчества
региональных законов об органах конституционного контроля (надзора) при
практическом отсутствии единых нормативно-правовых начал их деятельности
на федеральном уровне. Неопределенность характера компетенции, объема
полномочий отражалась на характере участия контрольно-надзорных органов в
региональном механизме разделения властей.
Поскольку у надзорных комитетов и палат
отсутствовали властные
полномочия и их решения были преимущественно рекомендательными для
других органов, их нельзя было отнести в полной мере к органам
государственной судебной власти. Скорее они выполняли квазисудебные
функции. В связи с этим можно констатировать, что в период
функционирования комитетов конституционного надзора и конституционных
(уставных) палат шло формирование третьего элемента
системы разделения
властей – судебной власти в субъектах. Механизм сдержек и противовесов
только зарождался и на тот момент еще не был полностью сформирован и
дееспособен.
В связи с ликвидацией Комитета конституционного надзора после
распада СССР и учреждением Конституционного Суда РСФСР отдельные
субъекты Федерации переориентировались на судебную модель построения
органов конституционной компетенции.
Позднее еще одним ориентиром,
моделью организации конституционных (уставных) судов для части регионов
стал Конституционный Суд Российской Федерации, созданный на основании
Конституции России 1993 г.
Как отмечает М.А. Митюков, к середине 1990-х гг. были учреждены три
вида органов конституционного контроля: сложившиеся под влиянием
1
См., напр.: О конституционном надзоре в Республике Татарстан : закон Республики
Татарстан от 13 декабря 1990 г. № 524-XII // Ведомости Верховного Совета Татарстана. 1992.
№ 1. С. 68.
70
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]