Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации. Монография
.pdf
обосновывается невозможность преодоления разногласий данным составом
согласительной комиссии.
В случае, если при повторном рассмотрении Областной Думой закона,
отклоненного Палатой Представителей, Дума принимает его с учетом всех
предложений верхней палаты, соответствующий комитет Палаты
Представителей подтверждает это своим заключением и вносит предложение
об одобрении областного закона без обсуждения. Если при повторном
рассмотрении областного
закона, отклоненного Палатой Представителей,
Областная Дума приняла его в редакции, учитывающей часть предложений
Палаты Представителей либо содержащей изъятия или новые предложения по
отношению к ранее принятой редакции, закон рассматривается Палатой
Представителей как вновь принятый (ст. 50 Регламента Палаты Представителей
Законодательного Собрания Свердловской области)
1
.
Принятый областной Думой и одобренный Палатой Представителей
областной закон вместе с текстом постановления Палаты Представителей в
пятидневный срок направляется председателем Палаты Представителей
губернатору области для подписания и обнародования.
Губернатор Свердловской области в течение трех дней после получения
закона Свердловской области подписывает соответствующий закон и не позднее
чем на следующий день
после его подписания направляет его для официального
опубликования либо отклоняет соответствующий областной закон. В случае
отклонения закона губернатор Свердловской области в течение трех дней
направляет в областную Думу подлинник отклоненного им закона и заверенную
копию указа губернатора Свердловской области об отклонении этого закона.
Решение о повторном принятии закона Свердловской области,
отклоненного
1
См.: О Регламенте Палаты Представителей Законодательного Собрания Свердловской
области : постановление Палаты Представителей Законодательного Собрания Свердловской
области от 8 февраля 2000 г. № 224-ППП (в ред. от 16 февраля 2006 г.) // Собр.
законодательства Свердловской области. 2000. № 2; 2006. № 2-1, ст. 187.
губернатором Свердловской области, в редакции, ранее принятой
121
областной Думой, считается принятым, если за него проголосовало не менее
двух третей от установленного числа депутатов Областной Думы.
В Свердловской области отклоненный губернатором закон не подлежит
изменениям. Он может быть либо принят повторно в редакции, ранее принятой
областной Думой, либо отклонен. В этом субъекте Федерации принятый закон,
отклоненный ранее губернатором, уже
не проходит повторно стадию
рассмотрения в верхней палате.
Однако в других бикамеральных парламентах решение по повторному
рассмотрению закона может быть поливариантно. Согласно ст. 108 Регламента
Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва по отклоненному
Председателем Правительства Республики закону нижняя палата парламента −
Законодательная палата может принять одно из следующих решений: принять
закон
в редакции, предложенной Председателем Правительства Республики
Тыва; согласиться с мотивами решения Председателя Правительства и снять
закон с дальнейшего рассмотрения; принять закон с учетом предложений
Председателя Правительства Республики Тыва; создать специальную комиссию
для преодоления возникших разногласий и предложить Председателю
Правительства и при необходимости Палате представителей направить для
работы в ней своих представителей
редакции
1
. Принятый или одобренный в ранее принятой редакции закон
; одобрить закон в ранее принятой
повторно направляется Председателем Законодательной палаты в Палату
представителей. Таким образом, в Республике Тыва закон, отклоненный
Председателем Правительства, повторно проходит обе палаты парламента, в
связи с чем законодательный процесс неоправданно затягивается и
усложняется. Стоит поддержать высказанное в литературе предложение
использовать суммированный подсчет голосов
членов обеих палат парламента
в целях определения квалифицированного большинства депутатов,
1
См.: О Регламенте Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва :
постановление Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва от 6 апреля
2007 г. № 1 ЗП-2 (в ред. от 23 сентября 2009 г.) // Тувинская правда. Спецвыпуск. 2007.
30 мая; Тувинская правда. 2009. 8 окт.
122
необходимого для преодоления «вето» главы субъекта1. Отметим, что
применение данной процедуры целесообразно только в том случае, если
нижняя палата приняла закон в новой редакции, с которой представители
верхней палаты не были знакомы.
Резюмируя изложенное, следует подчеркнуть, что парламент субъекта
Российской Федерации является важнейшим, но не единственным
государственным институтом, участвующим в деятельности по созданию
законов. Возможность участия
исполнительных (и в ряде случаев судебных)
органов в осуществлении законодательного процесса не противоречит
принципу разделения властей. Право на участие в законодательной
деятельности иных органов подчеркивает единую природу государственной
власти, которая подлежит разделению на функции, а не только на полномочия
отдельных органов. Важно, чтобы при реализации направлений действия
государственной власти эти органы
не выходили за пределы полномочий,
определенных законодательством России.
Правотворческая функция законодательных (представительных) органов
государственной власти субъектов осуществляется также путем принятия
подзаконного нормативного правового акта – постановления парламента.
Посредством принятия постановления реализуется ряд
внутриорганизационных, учредительных и кадровых полномочий
законодательного органа субъекта Российской Федерации. Большая часть этих
полномочий имеет прямое отношение к системе
разделения властей. В
соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» постановлением
регионального парламента принимается регламент и решаются вопросы
внутреннего распорядка его деятельности; оформляется решение о наделении
1
См.: Ярва Р.М. Двухпалатный законодательный (представительный) орган государственной
власти субъекта Федерации: сравнительно-правовое исследование : автореф. дис. … канд.
юрид. наук. Челябинск, 2007. С. 22.
123
гражданина по представлению Президента России полномочиями высшего
должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти) субъекта Российской Федерации; назначаются на
должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица
субъекта Российской Федерации, оформляется согласие на их назначение на
должность; назначается дата выборов в законодательный (представительный)
орган государственной власти субъекта; оформляется решение о
недоверии
(доверии) высшему должностному лицу субъекта, а также решение о недоверии
(доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта Российской
Федерации, в назначении которых законодательный орган принимал участие;
назначаются на должность судьи конституционного (уставного) суда субъекта
Российской Федерации; оформляются иные решения (например, назначение на
должность мировых судей субъекта Федерации).
Отдельные процедуры,
связанные с порядком принятия постановления
парламента, регулируются в конституциях (уставах) субъектов Федерации,
региональных законах о нормативных правовых актах или правотворчестве
субъектов. Однако детализация процесса принятия постановления содержится в
регламентах самих законодательных органов или отдельных палат
регионального парламента. Факт определения данных правотворческих
процедур в регламенте самого парламента подчеркивает его самостоятельность
в системе
разделения властей.
Несмотря на то что принятие парламентского постановления –
неотъемлемая прерогатива законодательного органа, в процессе его подготовки
может участвовать представитель исполнительных органов государственной
власти (чаще всего, высшее должностное лицо субъекта). Высшее должностное
лицо отдельных субъектов обладает правом внесения проектов постановлений
регионального парламента (ст. 60 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа
«О правотворчестве
»). Согласно ст. 68 Регламента Законодательного Собрания
Ленинградской области губернатор вправе обратиться в Законодательное
Собрание с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в
124
постановление Законодательного Собрания или его отмене. Законодательное
Собрание может отклонить обращение губернатора Ленинградской области
большинством голосов от числа избранных депутатов
1
.
Постановление регионального парламента считается принятым, если за
него отдано большинство голосов от общего числа депутатов. Вместе с тем в
ряде субъектов предусмотрено его принятие квалифицированным большинством
голосов депутатов. Так, в соответствии со ст. 55 Устава (Основного закона)
Амурской области постановление областного Законодательного Собрания о
выражении недоверия губернатору области принимается двумя третями
от
установленного числа депутатов Законодательного Собрания. Аналогичная
норма содержится в регламенте Архангельского областного Собрания депутатов
(ст. 12.1)
2
.
Постановления парламента подписываются его председателем и
подлежат официальному опубликованию в средствах массовой информации
соответствующего субъекта Российской Федерации, после чего они, как
правило, вступают в силу. Важно подчеркнуть, что в отдельных регионах
России на высшем уровне закреплена обязанность законодательных органов
направлять свои постановления высшему должностному лицу субъекта.
Согласно ст. 70 Устава Ивановской
области от 18 февраля 2009 г.
постановления Ивановской областной Думы в течение семи дней направляются
губернатору Ивановской области
3
. Из формулировки данной статьи не ясно, с
какого момента исчисляется семидневный срок. Думается, что постановление
следует направлять в исполнительный орган до его публикации и вступления в
1
См.: О Регламенте Законодательного Собрания Ленинградской области : постановление
Законодательного Собрания Ленинградской области от 23 апреля 2002 г. № 186 (в ред. от
24 марта 2010 г.) // Приложение к журналу «Вестник Законодательного Собрания
Ленинградской области». 2002. № 3.
2
См.: О Регламенте Архангельского областного Собрания депутатов : постановление
Архангельского областного Собрания депутатов от 21 июня 2005 г. № 182 (в ред. от 24 марта
2010 г.) // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов четвертого созыва. 2005.
№ 4; Волна. 2010. 6 апр.
3
См.: Устав Ивановской области от 18 февраля 2009 г. (в ред. от 29 апреля 2010 г.) // Собр.
законодательства Ивановской области. 2009. № 7. С. 4; 2010. № 17. С. 3.
125
силу с тем, чтобы руководитель органа исполнительной власти мог при
необходимости дать свои рекомендации по его содержанию.
Статус органов законодательной (представительной) власти в системе
разделения властей не исчерпывается обеспечением самостоятельности и
конкурентного взаимодействия этих органов с другими в области
правотворчества. Неотъемлемым свойством принципа разделения властей
является взаимодействие регионального парламента с иными
государственными органами в сфере реализации его контрольных полномочий.
Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации
дифференцируется по основным направлениям, обозначенным в Федеральном
законе от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации». Пункт 4 ст. 5
Закона определяет следующие общие направления контрольной деятельности
парламента: контроль
за соблюдением и исполнением законов субъекта
Российской Федерации, исполнением регионального бюджета, исполнением
бюджетов региональных территориальных государственных внебюджетных
фондов, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью
субъекта Федерации. Кроме того, парламент субъекта вправе осуществлять
контроль за реализацией программ социально-экономического развития (подп.
«в» п. 2 ст. 21 указанного Федерального закона).
Содержание направлений контроля, формы и
методы его осуществления
уточняются в конституционном и уставном законодательстве субъектов,
регламентах региональных парламентов. Примечательно, что в конституциях и
уставах ряда российских регионов органы законодательной власти
конституируются как органы, осуществляющие контрольные полномочия.
Согласно ст. 32 Устава Псковской области от 12 апреля 2001 г. Областное
Собрание депутатов в пределах и формах, установленных данным Уставом и
законом
области, осуществляет наряду с другими уполномоченными на то
органами контроль за соблюдением и исполнением законов области,
126
исполнением бюджета области, исполнением бюджетов территориальных
государственных внебюджетных фондов области, соблюдением
установленного порядка распоряжения собственностью области
1
. Однако
контрольная функция для законодательных (представительных) органов
субъектов Федерации не является статусной
2
. Парламент не относится к числу
специализированных контрольных органов государственной власти. Его
основная функция – законотворчество. Контрольные полномочия могут
осуществляться законодательным органом только в рамках системы сдержек и
противовесов. В связи с этим практика провозглашения в конституции или
уставе субъекта регионального парламента как органа не только
законодательной (представительной), но и контрольной власти
соответствует его юридической природе и назначению
3
.
не
В некоторых субъектах Российской Федерации контрольные полномочия
парламента регулируются в специальных законах (Республика Мордовия,
Вологодская область)
4
. В ряде регионов приняты законы, посвященные
отдельным направлениям контрольной деятельности. Существенное внимание
в субъектах уделено законодательному оформлению контроля за соблюдением
и исполнением законов (Республика Алтай, Брянская область, Калужская
область, Пермский край)
1
См.: Устав Псковской области от 12 апреля 2001 г. (в ред. от 31 марта 2010 г.) // Губернские
ведомости. 2001. 18 апр.
2
См.: Макоев А.В., Хамуков А.В. Институт парламентского контроля над исполнительной
властью в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное
самоуправление. 2005. № 5. С. 7–9.
3
См. cт. 54 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) от 4 апреля 1992 г. (в
ред. от 17 июня 2009 г.) (Сборник законов Республики Саха (Якутия) за 1992 г. Ст. 90;
Якутия. 2009. 26 июня); ст. 31 Конституции Удмуртской Республики от 7 декабря 1994 г. (в
ред. от 4 мая 2010 г.) (Известия Удмуртской Республики. 1995. 16 мая; 2010. 14 мая).
4
См.: О контрольных полномочиях Государственного Собрания Республики Мордовия :
закон Республики Мордовия от 30 октября 2008 г. № 103-З // Ведомости Государственного
Собрания Республики Мордовия. 2008. № 9, ст. 245; О контрольных полномочиях
Законодательного Собрания Вологодской области : закон Вологодской области от 5 июня
2007 г. № 1607-ОЗ // Законодательство Вологодской области. 2007. № 3, ч. 1. С. 68.
5
См.: О порядке осуществления Государственным Собранием – Эл Курултай Республики
Алтай контроля за соблюдением и исполнением законов Республики Алтай : закон
Республики Алтай от 27 апреля 2009 г. № 10-РЗ // Приложение к газете «Звезда Алтая».
2009. 29 апр.; О контроле за исполнением законов Брянской области : закон Брянской
5
. Достаточно распространены региональные законы,
127
регулирующие парламентский контроль в «финансовой» сфере. В
Волгоградской области действует закон об организации финансового контроля
на ее территории
1
; в Карачаево-Черкесской Республике, Калининградской
области, – законы о контрольных функциях парламентов этих субъектов в
сфере бюджета и финансов
2
.
Во многих субъектах Российской Федерации контрольная деятельность
законодательных органов регулируется в регламентах парламентов. К примеру,
в Регламенте Народного Собрания Республики Ингушетия содержится
отдельная глава, посвященная парламентскому контролю. Как представляется,
практика определения всех процедур контроля в подзаконном акте парламента,
в частности, его регламенте, при отсутствии конституционных (уставных) норм
или специального закона
субъекта о парламентском контроле не соответствует
принципу разделения властей. Регламент, утверждаемый постановлением
парламента, – внутренний, организационный документ законодательного
органа. Между тем процедуры, касающиеся обеспечения контрольной
деятельности парламента, являются частью механизма сдержек и противовесов
и требуют конституционного (уставного) или иного законодательного
регулирования. Конституция (устав) или закон субъекта Федерации создаются
совместными усилиями органов, относящихся
к различным ветвям
государственной власти, что позволяет согласовать их позиции в данном
области от 29 декабря 2007 г. № 182-З // Информационный бюллетень «Официальная
Брянщина». 2007. № 18; О контроле Законодательного Собрания Калужской области за
соблюдением и исполнением законов Калужской области : закон Калужской области от
13 февраля 2006 г. № 171-ОЗ (в ред. от 29 декабря 2008 г.) // Весть. 2006. 15 февр.; 2009.
14 янв.; О контроле за исполнением законов Пермского края : закон Пермского края от
6 марта 2007 г. № 21-ПК // Российская газета. 2007. 16 марта.
1
См.: О финансовом контроле на территории Волгоградской области : закон Волгоградской
области от 4 декабря 2008 г. № 1800-ОД // Волгоградская правда. 2008. 10 дек.
2
См.: О контрольных функциях Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской
Республики в сфере бюджета и финансов : закон Карачаево-Черкесской Республики от
9 октября 1998 г. № 479-XXII (в ред. от 13 ноября 2006 г.) // Сборник Законов и
постановлений Карачаево-Черкесской Республики 1995–1999 гг. Ч. 1; День Республики.
2006. 21 нояб.; О контрольных функциях Калининградской областной Думы в сфере
бюджета и финансов : закон Калининградской области от 20 апреля 1998 г. № 54 (в ред. от
9 февраля 2007 г.) // Дмитрия Донского, 1. 1998. 29 апр.; Калининградская правда. 2007.
28 февр.
128
серьезном вопросе. В связи с этим имеются основания утверждать, что в
подзаконных актах региональных органов законодательной власти допустимо
регулировать только вопросы, связанные с внутренней подготовкой
контрольных мероприятий до момента их осуществления (например,
регламентировать порядок обсуждения депутатского запроса на заседании
парламента). Внешние проявления контрольной деятельности должны быть
урегулированы законодательно.
В целях эффективной
реализации контроля за соблюдением и
исполнением законов субъекта Российской Федерации парламентами
некоторых регионов создаются специализированные контрольные органы.
Специфична практика Санкт-Петербурга, в котором на основании Закона
«О контрольных функциях Законодательного Собрания Санкт-Петербурга»
парламентом из числа его депутатов формируется контрольная группа
1
. В ее
компетенцию входит подготовка к рассмотрению Законодательным Собранием
материалов по вопросам: о неисполнении Устава, законов и иных правовых
актов, принятых Законодательным Собранием Санкт-Петербурга; о
несвоевременном приведении в соответствие с законодательством Российской
Федерации правовых актов органов государственной власти Санкт-Петербурга.
В Республике Саха (Якутия) на основании республиканского закона
создан
Контрольный комитет Государственного Собрания (Ил Тумэн)
Республики, который является постоянно действующим органом
парламентского контроля, образуемым Государственным Собранием (Ил
Тумэн) Республики Саха (Якутия) и подотчетным ему
2
. Его основной задачей
является осуществление контроля за исполнением законов и за сохранностью
государственной собственности республики. Наряду с этим к числу
полномочий Комитета относится организация и осуществление парламентского
1
См.: О контрольных функциях Законодательного Собрания Санкт-Петербурга : закон
Санкт-Петербурга от 29 декабря 2000 г. № 687-81 (в ред. от 17 апреля 2008 г.) // Вестник
Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2001. № 2; 2008. № 15.
2
См.: О Контрольном комитете Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха
(Якутия) : закон Республики Саха (Якутия) от 16 марта 1995 г. № 55-I (в ред. от 11 июня
2003 г.) // Якутские ведомости. 2003. 28 июня.
129
контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей
государственного и республиканского бюджетов, бюджетных и внебюджетных
фондов по объемам, структуре и целевому назначению.
В финансово-бюджетной сфере органы законодательной власти
субъектов имеют достаточно широкие полномочия. В их компетенцию входят
вопросы установления или отмены региональных налогов и сборов,
рассмотрения и принятия бюджета субъекта
на текущий финансовый год, а
также осуществление контроля за исполнением этого бюджета. Статья 153
Бюджетного кодекса Российской Федерации предоставляет законодательным
(представительным) органам право формировать и определять правовой статус
органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов
1
. Региональное
законодательство предусматривает два способа организации подобных
контролирующих органов. В ряде субъектов Российской Федерации
соответствующие структуры формируются при региональном парламенте. Так,
в соответствии со ст. 1 Закона Липецкой области «О Контрольно-счетной
комиссии Липецкой области» Контрольно-счетная комиссия действует при
Липецком областном Совете депутатов (на правах его структурного органа
(комитета)). Организационное
и материально-техническое обеспечение
деятельности Контрольно-счетной комиссии осуществляется областным
Советом депутатов
2
. В данном случае счетные органы субъектов и
государственные гражданские служащие, входящие в их состав,
институционально в полной мере относятся к законодательным органам
государственной власти.
В законодательстве других субъектов закреплено, что счетная палата
обладает организационной и функциональной независимостью
1
См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от
30 апреля 2010 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31, ст. 3823; 2010.
№ 18, ст. 2145.
2
См.: О Контрольно-счетной комиссии Липецкой области : закон Липецкой области от
29 июня 1995 г. № 13-ОЗ (в ред. от 6 июня 2007 г.) // Липецкая газета. 1995. 6 июля; 2007.
15 июня.
3
См.: О Счетной палате Республики Тыва : закон Республики Тыва от 7 декабря 2001 г.
№ 1200 (в ред. от 31 октября 2007 г.) // Тувинская правда. 2002. 17 янв.; 2007. 13 нояб.;
О Счетной палате Алтайского края : закон Алтайского края от 19 ноября 2001 г. № 89-ЗС (в
130
3
. В настоящее
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]