Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации. Монография
.pdf
контроля за правовым содержанием нормативных актов судебная власть
получает статус «настоящей власти», т. е. однопорядковой и равнозначной
двум другим ветвям власти
1
.
Основным направлением реализации контрольных полномочий
региональных судов является нормативный контроль. Возможность
осуществления нормоконтроля российскими судами относят к числу
позитивных результатов проводимой судебной реформы
2
. В связи с тем, что
судебный нормоконтроль в субъектах Федерации имеет внушительный вес в
деле обеспечения равновесия ветвей власти, есть смысл более подробно
остановиться на анализе теоретических аспектов данной правовой категории.
Выясняя содержательную сторону нормоконтроля, важно исследовать
семантику определяющего слова «контроль». Согласно «Словарю русского
языка» С.И. Ожегова «контроль – это
проверки»
3
. Можно сказать, что в общем смысле под судебным
проверка, а также наблюдение с целью
нормоконтролем следует понимать вид деятельности органов судебной власти,
направленный на проверку соответствия нормативных правовых актов,
имеющих меньшую юридическую силу, нормативным правовым актам,
имеющим большую юридическую силу.
Применительно к региональному уровню можно сформулировать
следующее определение. Конституционный (уставный) судебный нормоконтроль
в субъектах Российской Федерации
представляет собой вид деятельности органов
судебной власти, направленный на проверку соответствия законов и иных
нормативных правовых актов региональных органов государственной власти,
органов местного самоуправления конституции или уставу соответствующего
субъекта.
1
См.: Лебедев В. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству
// Государство и право. 2000. № 9. С. 2.
2
См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч. Т. 2. С. 516.
3
См.: Ожегов С.И. Указ. соч. С. 259.
221
Судебный нормоконтроль может быть как абстрактным, т. е. не
связанным с рассмотрением конкретного дела, так и конкретным – при
выявлении несоответствия федеральных, региональных и местных правовых
актов Конституции РФ, федеральному законодательству, конституциям или
уставам субъектов Федерации при разрешении дел в порядке гражданского,
административного или уголовного судопроизводства
1
. Абстрактный
нормоконтроль – это область конституционного судопроизводства, а
конкретный нормоконтроль – сфера других видов судопроизводства
2
.
В российских регионах реализацией абстрактного нормоконтроля
занимаются конституционные (уставные) суды субъектов. В ряде случаев в
результате их деятельности нормативные акты, которые были признаны
конституционным либо уставным судом противоречащими основному закону
субъекта, утрачивали юридическую силу (ст. 77 Конституционного закона
Республики Тыва «О Конституционном Суде Республики Тыва»). Более того,
признание закона или иного
нормативного правового акта либо отдельного его
положения не соответствующими конституции (уставу) субъекта является
причиной отмены положений других нормативных актов, основанных на
неконституционном акте либо воспроизводящих его нормы. Предписания этих
нормативных правовых актов не могут применяться судами, другими органами
и должностными лицами. Таким образом, вследствие реализации
нормоконтроля в массиве региональных нормативных правовых
актов могут
возникнуть значительные пробелы.
В качестве одного из вариантов решения проблемы устранения пробелов
законодательства российские ученые предлагают применять нормы института
делегированного законотворчества, распространенного в некоторых
1
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П по делу о
толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской
Федерации // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 25, ст. 3004.
2
См.: Митюков М. Полномочия судебных органов требуют четкого разграничения //
Российская юстиция. 2001. № 3. С. 19.
222
зарубежных странах (США, ФРГ, Великобритания, Швеция, Мексика,
Франция, Италия, Испания, Португалия)
1
. В целом сущность делегированного
законотворчества, сводится к возможности создания органами исполнительной
власти нормативных правовых актов ограниченного действия во времени по
вопросам, требующим законодательной формы правового урегулирования.
Представляется, что принятие нормативных правовых актов
исполнительными органами власти по вопросам, требующим законодательного
регулирования, является вторжением в компетенцию законодательных
(представительных) органов. Верно сказано, что
законотворческая деятельность
законодательных органов субъектов Федерации и подзаконное правовое
регулирование, осуществляемое органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, не должны подменять друг друга и вместе должны
образовывать единое правовое регулирование региональных общественных
отношений
2
. Упрощенный порядок создания подзаконных актов
исполнительными органами власти вовсе не способствует достижению
компромисса интересов властей. Таким образом, идея использования
делегированного законотворчества на уровне субъектов представляется
достаточно сомнительной.
В целях предупреждения возможного дисбаланса между ветвями
государственной власти до момента принятия нового закона правомерной
является практика прямого применения конституции либо устава как
нормативных правовых документов, занимающих высшую позицию в
региональной иерархии. Такое решение проблемы уже предусмотрено в
некоторых законах о конституционных судах регионов
1
См.: Троицкий В.С., Морозова Л.А. Делегированное законотворчество // Государство и
право. 1997. № 4. С. 91–99; Суставова Е.Н. Делегированное законодательство // Журнал
российского права. 1998. № 8. С. 144–151.
2
См.: Липатов Э.Г. Указ. соч. С. 76.
3
См.: О Конституционном Суде Республики Марий Эл : закон Республики Марий Эл от
11 марта 1997 г. № 14-З (в ред. от 7 мая 2010 г.) // Марийская правда. 1997. 19 марта;
Марийская правда. Официальный еженедельник. 2010. 7 мая.
3
. Вместе с тем в целях
223
скорейшего устранения пробелов законодательства требуется оптимизировать
законодательный процесс посредством первоочередного принятия именно тех
законов, которые призваны осуществлять репарационную (восстановительную)
функцию.
Осуществляя в Российской Федерации абстрактный нормоконтроль,
последствием которого является утрата юридической силы противоречащего
конституции акта, органы конституционной юстиции выступают в роли так
называемого «негативного законодателя»
1
. Данный термин носит достаточно
условный характер.
Методологически целесообразно провести исследование сущностных
признаков постановления, посредством которого оформляется итоговое
решение конституционного (уставного) суда, вынесенное по результатам
конституционного (уставного) нормоконтроля.
Рассматривая признаки решений органов конституционной юрисдикции,
авторы работы «Конституционный судебный процесс» справедливо отмечают:
«юридическая сила решений определяется их правовыми последствиями»
2
, т. е.
тем, что нормативные акты, признанные неконституционными, утрачивают
силу, никем не применяются и не реализуются каким-либо иным способом с
момента вступления в силу решения конституционного (уставного) суда. По их
мнению, в тех случаях, когда решениями конституционных (уставных) судов
легитимируется проверяемый акт или, напротив, он аннулируется в целом либо
в какой-то его части, они обладают свойствами юридической силы закона3.
Утверждение верное, но требующее уточнения.
1
См.: Витрук Н. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации:
понятие, природа, юридическая сила и значение // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. № 3. С. 99; Косолапов М.Ф. Указ. соч. С. 22; Лазарев Л.В.
Некоторые спорные вопросы теории и практики конституционного правосудия // ВКС РФ.
1997. № 3. С. 21; Терюкова Е.Ю. Способы участия органов конституционного правосудия в
правотворчестве // Вестник Московского университета. Сер. 11, Право. 1999. № 5. С. 102;
Эбзеев Б.С. Конституционный Суд Российской Федерации – судебный орган
конституционного контроля // ВКС РФ. 1995. № 2/3. С. 84–85.
2
Конституционный судебный процесс / отв. ред. М.С. Саликов. М., 2003. С. 207.
3
См.: Конституционный судебный процесс / отв. ред. М.С. Саликов. С. 209.
224
Очевидно, что акт органа конституционной юстиции субъекта по порядку
принятия, своему содержанию и юридической силе отличается от
регионального закона. Принятие, изменение или отмена закона –
исключительная прерогатива органов законодательной власти, а не судов.
Решение конституционного (уставного) суда, хотя и является основанием для
отмены (изменения) закона, но сам факт прекращения действия закона
возникает
только тогда, когда вынесен законодательный акт об отмене или
изменении прежнего закона. Конституционный (уставный) суд субъекта
Федерации в данном случае осуществляет нормативный контроль за
правотворческой деятельностью парламента, но не подменяет своими
действиями органы законодательной (представительной) власти субъекта. В
связи с этим имеются веские основания утверждать, что термин «негативный
законодатель» применим
к конституционным (уставным) судам только с
учетом указанных выше оговорок.
Значимость абстрактного нормоконтроля в деле поддержания равновесия
властей трудно переоценить. Вступая во взаимодействие с иными органами
публичной власти, наделенными правотворческими полномочиями,
конституционные (уставные) суды субъектов посредством осуществления
судебного нормоконтроля устанавливают своего рода пределы
правотворчества. При этом в их арсенале находятся серьезные
рычаги
воздействия на иных участников правотворческой деятельности. Решения
конституционных (уставных) судов носят императивный (общеобязательный)
характер и распространяют свое действие на всех участников как
правотворческих, так и правоприменительных отношений в субъекте
Федерации. Акты судебного нормоконтроля не нуждаются в дополнительном
подтверждении иными органами и должностными лицами (ст. 66 Закона
Республики Бурятия «О Конституционном
1
См.: О Конституционном Суде Республики Бурятия : закон Республики Бурятия от
25 октября 1994 г. № 42-I (в ред. от 6 марта 2009 г.) // Ведомости Народного Хурала
Республики Бурятия. 1995. № 2; Бурятия. 2009. 10 марта.
225
Суде Республики Бурятия»1, ст. 77
Закона Свердловской области «Об Уставном суде Свердловской области»)1, что
свидетельствует о безусловной самостоятельности конституционных и
уставных судов.
При организации контроля правотворческой деятельности иных
государственных органов суды регионального уровня берут за основу
конституцию или устав субъекта Федерации. Важно, чтобы сама региональная
конституция либо устав соответствовали федеральной Конституции, которая
занимает высшую ступень в иерархии источников российского права. В случае
если
решение конституционного (уставного) суда субъекта основывается на
норме регионального основного закона, признанной Конституционным Судом
России противоречащей Конституции России, оно должно быть пересмотрено.
Следует отметить, что в настоящее время действующее законодательство
(п. 4 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе
Российской Федерации») не предполагает пересмотр итоговых решений
конституционных (уставных) судов, принятых в
рамках их полномочий. Вместе
с тем в некоторых случаях ревизия судебных актов регионального уровня
просто необходима. Не лишены оснований предложения, направленные на
обеспечение единства конституционной юстиции
2
. В частности, предлагается
образовать двухзвенную систему конституционного правосудия, первое звено
которой будет расположено на уровне субъектов Федерации. Высшей
инстанцией по отношению к конституционным (уставным) судам субъектов
будет являться Конституционный Суд России. Надо отметить, что внедрение
указанной системы судебных органов имеет серьезные преграды, связанные с
переработкой многих законодательных норм высшего порядка,
1
См.: Об Уставном суде Свердловской области : закон Свердловской области от 6 мая
1997 г. № 29-ОЗ (в ред. от 10 июня 2010 г.)
1997. № 5, ст. 930; Областная газета. 2010. 11 июня.
2
См.: Гаджиев Г.А., Кряжков В.А. Конституционная юстиция в Российской Федерации:
становление и проблемы // Государство и право. 1993. № 7. С. 7–11; Белкин А.А. Вопросы
юридической силы решений Конституционного Суда Российской Федерации // ВКС РФ.
1997. № 2. С. 24; Колесников Е.В. Постановления конституционных судов как источник
российского конституционного права // Правоведение. 2001. № 2. С. 51; Мироновский О.Б.
Указ. соч. С. 20.
// Собр. законодательства Свердловской области.
226
включая ст. 125
Конституции Российской Федерации, которая в числе полномочий высшего
органа конституционного контроля не предусматривает наличия у него
подобного права. Кроме того, потребуется разработка механизма пересмотра
судебных решений региональных конституционных и уставных судов.
Введение двухзвенной системы конституционных судов в России нуждается в
глубоком осмыслении и дополнительной аргументации, что не входит в задачи
настоящего
исследования. Думается, что пересмотру должны подлежать лишь
некоторые категории дел, связанных с конкуренцией полномочий
Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных)
судов регионального уровня.
В настоящее время сложившийся порядок конституционного
судопроизводства, не предусматривающий пересмотра решений
конституционных (уставных) судов высшим органом конституционного
контроля, подчеркивает независимое положение региональных судов и вместе с
тем свидетельствует о наличии элементов децентрализации судебной власти
как условии реализации разделения властей в субъектах Российской
Федерации.
Пункт 3 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной
системе Российской Федерации» определяет, что конституционный (уставный)
суд субъекта рассматривает вопросы своей компетенции в порядке,
установленном региональным законом. В связи с этим не исключено, что в законе
субъекта может быть зафиксировано право конституционного или уставного
суда, вынесшего первоначальное решение, подвергнуть его аутентичному
пересмотру. Так, например, в соответствии со ст. 87 Закона Республики
Башкортостан «О Конституционном Суде Республики Башкортостан» решение
республиканского Конституционного Суда может быть пересмотрено самим
Судом по собственной инициативе в случаях, если: изменилась конституционная
норма, на основании
которой было принято решение; открылись новые
227
существенные обстоятельства, не известные Конституционному Суду в момент
принятия решения
1
.
В плане обеспечения организационной и функциональной автономии
конституционного (уставного) суда не менее важен вопрос о пределах его
компетенции. Из содержания ст. 85 Федерального конституционного закона
«О Конституционном Суде Российской Федерации»
2
следует, что федеральный
Конституционный Суд не вправе рассматривать дела о проверке
конституционности нормативных правовых актов, принятых по вопросам
исключительной компетенции субъектов Федерации. В свою очередь,
конституционные (уставные) суды субъектов не имеют права осуществлять
нормоконтроль в отношении актов, проверка конституционности которых
входит в компетенцию федерального органа конституционного контроля. По
словам В.
«ограничены компетенцией друг друга»
А. Кряжкова и Л.В. Лазарева, органы конституционной юрисдикции
3
. В то же время Конституция России
допускает принятие законов по вопросам совместного ведения. В данном
случае разграничение полномочий органов конституционной юстиции
осуществляется по масштабу правовой оценки: Конституционный Суд РФ
проверяет соответствие указанных законов федеральной Конституции, а
конституционные (уставные) суды субъектов контролируют соответствие
законов, принятых по вопросам совместного ведения, региональной
конституции
или уставу. Дифференциацию судебной власти на два уровня
(федеральный и региональный), предполагающую их взаимодействие, принято
называть «судебным федерализмом»
1
См.: О Конституционном Суде Республики Башкортостан : закон Республики
Башкортостан от 27 октября 1992 г. № ВС-13/7 (в ред. от 13 июля 2009 г.) // Ведомости
Государственного Собрания – Курултая, Президента и Правительства Республики
Башкортостан. 2004. № 3, ст. 91; 2009. № 17, ст. 1089.
2
См.: О Конституционном Суде Российской Федерации : федеральный конституционный
закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 2 июня 2009 г.) // Собр. законодательства Рос.
Федерации. 1994. № 13, ст. 1447; 2009. № 23, ст. 2754.
3
Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М., 1998.
С. 354.
4
Судебная система России. М., 2000. С. 51–69.
4
. Содержание данного термина лишний
228
раз подчеркивает системный характер конституционных принципов разделения
властей и федерализма.
Особый вопрос – к чьей компетенции относится рассмотрение дел о
соответствии конституции или уставу региональных и муниципальных
нормативных правовых актов в тех субъектах, где конституционные (уставные)
суды еще не созданы или вообще не предусмотрены региональным основным
законом. В федеральном законодательстве правила отправления
конституционного правосудия в таких условиях не определены.
Конституционный Суд России, признав в решении от 16 июня 1998 г.
неконституционность подобной практики, также не ответил на вопрос: как
разрешать дела о соответствии региональной конституции или уставу
нормативных правовых актов в тех субъектах, где отсутствуют органы
конституционной юстиции
1
.
Интересен германский опыт решения данной проблемы. Во всех землях
ФРГ, кроме одной (Шлезвиг-Гольштейн), созданы свои конституционные суды
2
Важно отметить, что земля Шлезвиг-Гольштейн передала свои полномочия по
отправлению конституционного правосудия Федеральному Конституционному
Суду. Думается, что и в России в период формирования региональных органов
конституционной юстиции полномочия по реализации конституционного
.
(уставного) нормоконтроля может осуществлять федеральный Конституционный
Суд. Соответствующий порядок реализации нормоконтроля следует отразить в
разделе о переходных положениях
федеральных конституционных законов «О
судебной системе Российской Федерации» и «О Конституционном Суде
Российской Федерации», которые могли бы действовать до момента принятия и
вступления в силу обновленного федерального закона об общих принципах
организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
1
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П по делу о
толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской
Федерации // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 25, ст. 3004.
2
См.: Захаров А.А. Конституционная юстиция в Германии и России: сравнительно-правовой
анализ // Российский юридический журнал. 2002. № 3. С. 129.
229
Главное, чтобы временные горизонты образования региональных
конституционных и уставных судов были обозримыми. В связи с этим
предписание о создании региональных органов конституционной юрисдикции
должно иметь императивный характер.
Следует отметить, что судебный нормоконтроль дифференцируется не
только по способу реализации на конкретный и абстрактный, но и по времени
его осуществления – на предварительный (
превентивный, предупредительный)
и последующий (репрессивный). При предварительном контроле акт
проверяется до его вступления в силу, последующий контроль
распространяется на вступившие в силу акты, юридически действующие
1
.
Традиционным направлением контрольной деятельности
конституционных (уставных) судов является осуществление последующего
нормоконтроля. В то же время в Республике Саха (Якутия) поддержана идея
наделения республиканского Конституционного Суда правом реализации
предварительного нормативного контроля законов о внесении изменений и
дополнений в Конституцию (Основной закон) Республики Саха (Якутия) с точки
зрения соблюдения процедуры их принятия.
В случае выявления закрепленного
в Конституции Республики нарушения законодательного процесса Суд
возвращает соответствующий закон в Государственное Собрание Республики
Саха (Якутия) на повторное рассмотрение (п. 2 ст. 121 Конституционного закона
Республики Саха (Якутия) «О Конституционном Суде Республики Саха (Якутия)
и конституционном судопроизводстве»). Значимость этой процедуры
детерминируется тем обстоятельством, что принятие и изменение конституции
как
основного закона субъекта является результатом компромисса всех ветвей
государственной власти. В связи с этим предварительный нормоконтроль,
осуществляемый с точки зрения соблюдения законодательной процедуры,
представляет собой дополнительную гарантию стабильного функционирования
механизма сдержек и противовесов.
1
См., напр.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и
процесс. М., 1998. С. 27.
230
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]