Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правотворчество в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Правоохранительная деяте
.pdf
И.А. Нестеренко
Правотворчество
в Российской Федерации
Рекомендовано Учебно-методическим центром
«Профессиональный учебник» в качестве учебного пособия
для студентов вузов, обучающихся по специальностям
030501 «Юриспруденция», 030505 «Правоохранительная деятельность»
Рекомендовано Научно-исследовательским институтом
образования и науки в качестве учебного пособия
для студентов
030501 «Юриспруденция», 030505 «Правоохранительная деятельность»
вузов, обучающихся по специальностям
Москва
7
ÓÄÊ 340.134(470+571)(075.8)
ÁÁÊ 67.022.14ÿ73-1
Í56
доктор юридических наук, профессор À.Ñ. Прудников
Рецензент:
заслуженный юрист РФ,
кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор,
Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили,
лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники
Нестеренко, Игорь Анатольевич.
Í56 Правотворчество в Российской Федерации: учеб. посо-
бие для студентов вузов, обучающихся по специальностям
«Юриспруденция» и «Правоохранительная деятельность» /
И.А. Нестеренко. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право,
7
— 271 ñ.
ISBN 978-5-238-02133-1
Агентство CIP РГБ
Учебное пособие подготовлено в объеме учебной программы по дисциплинам «Конституционное право России», «Теория государства и права», «Муниципальное право» на основе современных положений юридической науки и законодательства Российской Федерации. Рассматриваются вопросы, отражающие специфику деятельности различных субъектов правотворчества в России, а также освещаются отдельные направления совершенствования правотворческого процесса и повышения качества правовых норм.
Для курсантов, слушателей, адъюнктов, преподавателей и научных
работников высших образовательных учреждений профессионального образования МВД России, руководителей групп для подготовки и проведения занятий по правовой и общественно-государственной подготовке, а
также читателей, интересующихся освещаемой проблематикой.
ÁÁÊ 67.022.14ÿ73-1
ISBN 978-5-238-02133-1
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2011
Принадлежит исключительное право на использование и распространение
издания (ФЗ ¹ 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.).
Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в
какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного
разрешения издательства.
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2011
Введение
В настоящее время, когда политические и экономические реформы, проводимые в России, потребовали создания необходимой
правовой основы для обеспечения процессов модернизации российской экономики и общественной жизни, как никогда становится ясно, насколько важен процесс создания нормативного правового акта, выработки его первоначальной концепции, составления
и обсуждения проекта, учет мнений и интересов различных социальных групп, соотнесение с другими нормативными актами. Не
менее важны и способность будущего нормативного правового акта
вписаться в уже существующую правовую систему, готовность правоприменения быстро адаптироваться к новому правовому регулированию, создание антикоррупционных гарантий для общества.
«Право создается государством, которое вместе с тем должно
быть им связано»
с возникновения объективных общественных закономерностей, требующих правового регулирования, проходит через институты общества и государства, реализуется законодательной, исполнительной
и судебной властями в присущих им формах. Но процесс создания
правовых норм не может быть произвольным, субъективным, он
базируется на принятых и конституционно и нормативно закрепленных правилах, которые государство обязано соблюдать. Оно связано собственной национальной правовой системой, и эта зависимость закреплена в Конституции государства. Отступая от принципа
законности либо создавая законы, неспособные прижиться в обществе, противоречащие друг другу и общественной системе в целом,
государственная власть ослабляет свой авторитет, снижает степень
общественного доверия.
Реальность показывает, насколько широк круг вопросов, неурегулированных правом, без которых невозможно реализовать экономические и социальные программы, выдвигаемые жизнью. Речь идет
не только об обновлении, улучшении законодательства, но и о формировании многих принципиально новых правовых институтов, отвечающих новым экономическим условиям, критериям правового
1
. Процесс создания правовых норм начинается
1
Кудрявцев В.Н. О правопонимании и законности // Государство и право, 1994.
¹ 3. Ñ. 4.
3
государства. По оценке исследователей, только с мая 1990 г. по май
1998 г. на федеральном уровне принято около 900 законов (для
примера: за период с 1917 по 1990 г. принято около 300 законов)
1
.
И данный процесс набирает обороты. Так, за период с 1 января 2000
по 1 марта 2010 г. принято уже более 2830 федеральных законов
2
и более 90 000 законов субъектов Российской Федерации
. Ýòî íà-
много превосходит прежние темпы законотворчества.
Вместе с тем столь стремительный темп законотворчества породил ряд серьезных проблем. Не последнее место здесь занимает
и проблема гармонизации законодательства Российской Федерации
и ее субъектов. Как свидетельствует анализ регионального законодательства, в нормотворчестве субъектов Федерации продолжает
существовать тенденция принятия нормативных правовых актов,
вторгающихся в компетенцию Российской Федерации и посвященных гражданско-правовым, финансовым и бюджетным отношениям,
а также введению органами местного самоуправления ответственности физических и юридических лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение норм федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации. Распространены нарушения,
посягающие на экономическую безопасность России; в области лицензирования определенных видов деятельности; регулирования
торговли алкогольной продукцией; управления собственностью,
деятельностью отдельных юридических лиц; ограничения свободы
перемещения товаров (в первую очередь продовольственных); противоправного государственного регулирования цен на продовольственные товары в регионах и др.
Вышесказанное подтверждается судебной практикой, а также
практикой прокурорского надзора за соответствием региональных
нормативных правовых актов федеральному законодательству. Например, в 2004 г. в областном суде Архангельской области было
рассмотрено 18 дел об оспаривании нормативных правовых актов,
в 2005 г. — 19, в 2006 г. — 26, в 2007 г. — 29 дел. При этом рассмотрение большинства из них завершилось признанием акта не-
3
действующим (полностью или в части)
. В 2008 и 2009 годах прокурорами субъектов Российской Федерации в Сибирском федеральном округе было оспорено соответственно 499 и 480 региональных
1
Деркач Т.Н. Особенности формирования отраслевого законодательства субъек-
та Российской Федерации на примере Новосибирской области. Новосибирск,
2004. Ñ. 3.
2
По данным ИПС «Консультант плюс» и «Консультант плюс: сводное регио-
нальное законодательство» (по состоянию на 1 октября 2010 г.).
3
Лапина И.А. Анализ качества законодательства субъектов Российской Федера-
ции (на примере Архангельской области) // Государственная власть и местное
самоуправление, 2008. ¹ 10.
4
нормативных правовых актов как несоответствующих нормам феде-
1
рального законодательства
.
Еще одной проблемой, требующей предельно внимательного
отношения к процессу нормативного регулирования жизни нашего
общества, является проблема вхождения России в мировую цивилизацию, адаптации российского законодательства к нормам международного права. Как отмечает бывший советник Президента Российской Федерации по экономическим вопросам, представитель
России в «Большой восьмерке» А. Илларионов: «Самое главное препятствие заключается в том, что у нас сильно различаются правовые
режимы, весь комплекс законов, который определяет возможность
действий. Если ставить задачу интеграции Евросоюза и России в нечто единое… то надо произвести очень большие изменения в законо-
2
дательстве. Причем большей частью на нашей стороне»
.
Вышеприведенные доводы наглядно свидетельствуют о том, что
тема правотворчества на современном этапе развития нашей страны
весьма актуальна, поскольку перед государством стоит задача укрепления правовой основы данного процесса, создания единого правового пространства на территории России. Недостаточная компетентность, спешка законодателя, несоблюдение научных основ правотворческой работы зачастую негативно влияют на состояние всей
отечественной правовой системы.
Целью учебного пособия является освещение комплекса теоретических и практических исследований и нормативных установлений, посвященных проблеме правотворчества и его отдельных видов. В качестве объекта исследования, результаты которого положены в основу учебного пособия, выступает сложный комплекс организационных и процессуальных мероприятий, осуществляемых
уполномоченными субъектами по подготовке, принятию (иной легализации) и введению в действие норм права. Предметом исследования являются международно-правовые акты, нормативные правовые акты и акты правоприменения Российской Федерации, ее субъектов, муниципальные правовые акты, регламентирующие правотворческий процесс, определяющие статус нормативных правовых
актов различной юридической силы, иных правовых актов, а также
материалы научных исследований по данной проблематике.
В процессе подготовки учебного пособия анализировались международные правовые акты, федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, акты палат Феде-
1
Обзор практики прокурорского надзора за соответствием федеральному законодательству региональных нормативных правовых актов в Сибирском федеральном округе в 2009 году. Новосибирск, 2010.
2
Ñì.: Илларионов А. Мы очень интересны своей бедностью // Новая газета.
2002. 25 сентября. С. 7.
5
рального Собрания Российской Федерации, законодательных органов субъектов Российской Федерации, представительных органов
местного самоуправления, органов исполнительной власти различного уровня, а также практика Конституционного Суда Российской
Федерации, иных федеральных судов.
В ходе освещения проблемы, поставленной в настоящем пособии, использовались как научные труды ведущих исследователей
в области права, таких как Ю.А. Тихомиров, М.В. Баглай, С.В. Поленина, С.А. Авакьян и др., так и материалы периодических изданий, посвященные исследуемой проблематике. Из последних хотелось бы выделить работы А.И. Абрамовой, Т.Н. Рахманиной, М. Шапкина, М.С. Студеникиной, Е.А. Лукьяновой, В.Б. Исакова, А.А. Жученко и др. Большую помощь в процессе работы оказали учебники,
учебно-методические и научно-методические пособия по теории
государства и права, конституционному (государственному) праву
России и зарубежных стран, парламентскому и муниципальному
праву, а также материалы научных конференций, семинаров, парламентских слушаний.
Учебное пособие состоит из введения и трех глав, в которых
последовательно освещаются общетеоретические вопросы правотворчества и правотворческого процесса, а также состояние нормативного регулирования и практической реализации субъектами правотворчества своих полномочий в указанной сфере. В конце работы
приводится список использованных источников и литературы.
6
Глава 1
Понятие и общая характеристика
правотворчества
1.1. Понятие и принципы правотворчества
Среди многообразия правовых явлений, которыми характеризуется государственно-организованная жизнь современного общества,
одно из центральных мест занимает правотворчество как процесс
создания и (или) закрепления норм права. Это обусловлено, прежде
всего, тем фактором, что от того, в какой мере действующие нормы
права выражают потребности и интересы общества, от того, насколько эффективно они воздействуют на поведение людей, зависит и достижение тех целей — непосредственных и отдаленных, на
которые направлены нормы. Именно поэтому нормотворческая
деятельность всегда является начальным этапом процесса правового
регулирования.
Правотворчество — одно из важных направлений деятельности
любого государства. Это специфическая, требующая особых знаний
и умений интеллектуальная деятельность, связанная с изданием,
изменением и отменой юридических норм. По результатам правотворческой работы — законам и иным нормативным правовым актам — судят о государстве в целом, степени его демократичности,
цивилизованности, культурности.
В буквальном смысле слова правотворчество — это процесс создания (творения) правовых норм, получающих закрепление в издаваемых управомоченными на то органами законах и подзаконных
нормативных актах.
Вместе с тем, необходимо отметить, что пристальное внимание
правоведов к проблеме правотворчества породило множество определений этого понятия. По мнению одних авторов, правотворчество
представляет собой юридически оформленную особую форму или
вид деятельности по установлению и закреплению воли господ-
1
1
Проблемы теории государства и права: Учебное пособие / Под ред. М.Н. Мар-
ченко. М.: Юристъ, 2001. С. 566.
7
ствующего класса (или всего народа) в нормативных правовых ак-
1
тах, а также по изменению и отмене правовых актов
. Другая точка
зрения трактует правотворчество намного шире. Так, например,
С.В. Поленина дает следующее определение правотворчества: это
«…направленная на достижение целей развития общества организационно оформленная деятельность государства по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных
отношений и созданию в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене и отмене действующих»
2
.
Как представляется, основное различие между приведенными
определениями состоит в том, что в первом случае понятие правотворчества связывается в первую очередь с процедурно-процессуальной деятельностью различных уполномоченных органов. В основу
второго определения положена социально-юридическая трактовка
правотворчества, которая охватывает весь процесс создания нормы
права, начиная с возникновения идеи о необходимости приведения
нормативного регулирования в соответствие со сложившимися в
обществе отношениями и заканчивая принятием соответствующей
нормы права и ее введением в действие.
Приведенные точки зрения на определение правотворчества
в тех или иных вариантах сохраняются и в настоящее время. В научных трудах последнего времени, посвященных в большинстве
своем проблемам законотворчества как формы правотворчества, авторы, как правило, охватывают весь процесс создания нормы права.
Суммируя вышесказанное, можно согласиться с дефиницией,
которую приводит профессор В.Н. Карташов: «Правотворчество
есть процесс познания и оценки правовых потребностей общества
и государства, формирования и принятия правовых актов уполно-
3
моченными субъектами в рамках соответствующих процедур»
.
Исходя из данного определения можно выделить несколько
элементов правотворчества:
1) познание, изучение и анализ явлений и процессов, допус-
кающих или требующих правовой регламентации;
2) определение органа или иного субъекта (например, организации, должностного лица и пр.), управомоченого принять тот или
иной правовой акт;
1
См., например: Правотворчество в СССР / Под ред. А.В. Мицкевича. М., 1974;
Ковачев Д.А. Механизм правотворчества в социалистическом государстве. М.,
1977 и др.
2
Ñì.: Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996.
3
Карташов В.Н. Правотворчество // Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах / Под ред. проф. М.Н. Марченко. Т. 2. Теория права.
М.: Зерцало, 2000. С. 157.
8
3) выбор формы закрепления создаваемой нормы правы и фор-
мы самого акта, в котором эта норма будет закреплена;
4) подготовка, принятие или изменение нормативного акта
в рамках соответствующих установленных процедур.
Естественно, что все вышеупомянутые элементы находятся между собой в органическом единстве, а, следовательно, выделение роли какого-либо из этих элементов, или его отсутствие делает дефектным правотворчество в целом.
Государство ведет свою законодательную политику на основе
изучения потребностей общества и общественного развития. Основным импульсом к созданию закона или иного нормативного
правового акта служат:
1) общественно значимая проблема;
2) острая социальная ситуация;
3) нерешенный вопрос, имеющий значение для большого числа
людей, для государства в целом.
Помимо этого на проблему необходимости создания новой или
изменения (отмены) старой нормы существенно влияют и иные
факторы, о которых будет сказано ниже.
Искусство законодателя состоит в том, чтобы вовремя, точно и
адекватными правовыми средствами отреагировать на общественный «вызов», тем самым снять остроту ситуации.
Субъектами правотворчества могут выступать:
1) органы государственной власти, иные государственные орга-
ны, должностные лица этих органов;
2) депутаты и их объединения (например, фракции в законода-
тельном (представительном) органе);
3) негосударственные структуры (органы местного самоуправления, профсоюзы, общественные объединения и др.), наделенные
соответствующими полномочиями;
4) народ при вынесении наиболее важных вопросов общественной жизни на референдумы;
5) иные субъекты, наделенные соответствующими полномочиями.
Правотворческая деятельность осуществляется в рамках установленных процессуальных форм (процедур), содержащихся в конституциях, уставах, регламентах и т.п. и заключается в принятии
новых норм права, отмене либо изменении действующих.
Правоведами выделяются следующие характерные черты право-
творчества, отличающие его от других форм творчества
1
:
1) правотворчество — это активная, творческая, государственная
деятельность;
1
Ñì.: Комаров С.А., Малько А.В. Теория государства и права: Учебно-методичес-
кое пособие. М.: НОРМА: ИНФРА-М, 1999. С. 319.
9
2) результат правотворчества — юридические нормы, воплощенные главным образом в нормативных правовых актах (кроме
этого — в нормативных договорах, юридических прецедентах);
3) правотворчество — это важное средство управления обществом
(с его помощью формируются стратегия развития общества, принимаются существенные правила поведения людей и их общностей);
4) уровень, культура и качество правотворчества — это показатель цивилизованности и демократичности общества.
Возвращаясь к проблеме влияния различных социальных фак-
торов на правотворчество, необходимо отметить следующее.
Ïîä социальным фактором правотворческой деятельности следует
понимать «…явление общественной жизни, воздействующее в той
или иной форме на выявление потребности в правовом регулировании, на разработку, принятие, изменение или отмену закона и в
конечном счете на его содержание»
1
.
Все социальные факторы, оказывающие влияние на правотворчество, можно разделить на две большие группы:
à) основные (правообразующие) — факторы, которые обусловли-
вают возникновение проблемной ситуации, требующей правового
регулирования, и влияют на характер ее разрешения;
á) обеспечивающие, вспомогательные (процессуальные) — факторы,
обеспечивающие надлежащее разрешение проблемной ситуации,
возникающей под влиянием основных факторов, путем принятия
акта правотворчества.
По мнению С.В. Полениной, к числу правообразующих относятся следующие факторы.
1. Экономический фактор, отражающий условия и требования
реформирования хозяйства страны, потребности и возможности
экономики государства в целом и его составных частей, развитие
социально-хозяйственной жизни общества.
2. Экологический фактор отражает состояние и уровень охраны
окружающей природной среды в государстве, а также степень рационального использования природных ресурсов. Сюда же можно
отнести и экологические проблемы глобального масштаба.
3. Демографический фактор связан с требованиями, вытекающи-
ми из половозрастной структуры населения, необходимости его
воспроизводства, а также с процессами миграции населения, урбанизации и т.п.
4. Национальный фактор, охватывающий национальную и мест-
ную бытовую специфику, обычаи и традиции населения, языковые
и религиозные особенности граждан, проживающих в определенных местностях и др.
1
См.: Законотворчество в Российской Федерации (научно-практическое и учеб-
ное пособие) / Под ред. А.С. Пиголкина. М.: Формула права, 2000. С. 27.
10
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]