Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правотворчество в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Правоохранительная деяте
.pdf
бо незакрепления) в нормативном правовом акте тех или иных социально значимых интересов, а в ряде случаев и придания нормативному правовому акту эффективности со знаком «минус», для того чтобы вызвать возмущения в социально-правовой среде.
В социально-правовом смысле правотворческие технологии есть
писаные и неписаные правила, приемы, средства, применение которых обеспечивает подготовку и принятие необходимого определенным социальным группам или всему обществу нормативного
правового акта. Это также методы давления применительно к субъектам правотворчества или в отношении общественного мнения,
направленные на достижение тех же целей.
Правотворческие технологии достаточно разнообразны и характеризуются, например, содержанием технологии согласования интересов их лоббирования, технологии продвижения законодательных инициатив, технологии блокирования законопроектов и др.
Правотворческие технологии охватывают все стадии правотворческой деятельности, их применение не сводится исключительно к
стадиям законодательного процесса, как это характерно для использования правотворческой техники, и применимы на разных
стадиях правотворческой деятельности:
а) в процессе выявления правотворческой потребности;
б) в процессе разработки концепции будущего закона;
в) в процессе подготовки законопроекта и внесения его в Государственную Думу Российской Федерации;
г) в процессе обсуждения законопроекта на всех последующих
стадиях законодательного процесса.
Более того, по мнению Г.И. Иванца, их применение имеет место и
в постзаконодательной деятельности (например, для привлечения возможностей конституционного либо прокурорского контроля)
В заключение отметим, что если субъектом применения правил
правотворческой техники является преимущественно орган или
должностное лицо, уполномоченные на принятие нормативного
правового акта, а также их вспомогательные структуры (аппарат),
то правотворческие (законодательные) технологии используются
множеством субъектов, так или иначе вовлеченных в сферу правотворчества (политические партии, различные группы влияния, общественные организации и движения и т.п.).
1
.
Вопросы для повторения
1. Дайте понятие правотворческой техники.
2. Что является объектом правотворческой техники?
1
Иванец Г.И. Указ. соч. С. 46.
211
3. Назовите элементы, характеризующие правотворческую технику.
4. Что представляют собой юридические конструкции?
5. Дайте характеристику языка закона как элемента правотворческой техники.
6. В каком порядке согласно Методическим рекомендациям по юридико-техническому оформлению законопроектов должны употребляться ссылки в тексте законопроекта?
7. В каком порядке в тексте законопроекта осуществляется указание официальных источников опубликования нормативных правовых актов?
8. Что считается внесением изменений в нормативный правовой акт?
9. Опишите основные направления комплексного применения правотворческой техники.
10. Охарактеризуйте понятие «правотворческие технологии».
11. Чем правотворческие технологии отличаются от правотворческой
техники?
3.4. Экспертиза нормативного правового акта
Слово «экспертиза» происходит от французского «expertise» и означает исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области
науки, техники, искусства и т.д.
ется рассмотрение какого-нибудь вопроса экспертами для дачи за-
2
ключения
. Некоторые авторы под экспертизой понимают изучение
специалистом (экспертом или группой специалистов) вопросов,
правильное решение которых требует профессиональных исследований и специальных знаний в той или иной сфере. Практическим и документальным результатом экспертизы является заключение эксперта или группы экспертов
Исходным элементом экспертизы является исследование какого-либо конкретного предмета специалистом в определенной области знаний. Еще одним существенным элементом является заключение, составленное по результатам проведенного исследования, содержащее ответы на стоящие перед экспертом вопросы и оформленное в виде официального документа, подтверждающего проведение исследования.
Отмеченные элементы в своей совокупности выражают сущность экспертизы и непременно должны учитываться при определении ее понятия. Поэтому нельзя не согласиться с определением
1
Иногда под экспертизой понима-
3
.
1
Большой энциклопедический словарь. 2-е изд. М., 2000. С. 1394.
2
Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд. М.,
1997. Ñ. 908.
3
Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. 3-е изд. М, 1995. С. 330.
212
экспертизы, предложенным Н.В. Ралдугиным: «Под экспертизой
следовало бы понимать проведение специалистом (группой специалистов или специализированным учреждением) исследования конкретного предмета с использованием профессиональных знаний в
соответствующей области и завершающееся оформлением заключения, содержащего результаты такого исследования и ответы на по-
1
ставленные вопросы»
. Юридическая экспертиза нормативного
правового акта заключается в правовой оценке формы акта, его
целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции
органа, принявшего акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования), на предмет соответствия
требованиям Конституции Российской Федерации и федерального
законодательства, а также соответствия акта требованиям юриди-
2
ческой техники
.
Принципы проведения экспертизы нормативного правового акта —
это главные, принципиальные положения, на которых основывается проведение экспертизы нормативных правовых актов и их
проектов и которые сформулированы учеными-юристами применительно к научной экспертизе
3
. К ним относятся:
• законность проведения экспертизы и деятельности экспертов,
поскольку лишь при соблюдении Конституции Российской
Федерации, действующего законодательства Российской Федерации выводы экспертов будут действительно обоснованными;
• профессионализм лиц, осуществляющих экспертизу. В качест-
ве экспертов оправданно привлечение лишь специалистов,
обладающих специальными глубокими знаниями в той
или иной области, в зависимости от содержания правового
акта или его проекта, что и обеспечивает главным образом
профессиональную оценку его содержания;
• независимость экспертов от других субъектов экспертизы при
изложении своей позиции в соответствии с их специальными, профессиональными знаниями в пределах предоставленных им полномочий;
• объективность экспертного исследования, что достигается от-
сутствием у эксперта, привлекаемого к проведению экспер-
1
Ралдугин Н.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. 2-е изд.,
äîï. Ì.: Èçä-âî ÌÃÓ, 2001. Ñ. 6.
2
Приказ Минюста РФ от 29 октября 2003 г. ¹ 278 «Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации» // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2003. ¹ 11.
3
См., например: Пиголкин А.С, Рахманина Т.Н., Абрамова A.M. Законопроекты
должны проходить проверку на зрелость // Журнал российского права. 1997.
¹ 10. С. 17—18.
213
тизы, личной заинтересованности в конкретных результатах
1
проведенной им экспертизы
• самостоятельность эксперта в изложении своей позиции и вы-
;
водов по экспертизе, поскольку он в своих выводах опирается
на собственные специальные познания в сфере юриспруденции или в какой-либо иной области знаний, несет личную
ответственность за полноту проведенного исследования, достоверность и обоснованность заключения по результатам
2
экспертизы
. Это означает, что эксперт, привлекаемый к
проведению экспертизы, не должен находиться в прямой
или косвенной зависимости от лица или органа, принявших
решение о проведении экспертизы или направивших правовой акт на экспертизу;
• ответственность экспертов за полноту анализа и обоснован-
ность заключения как результат экспертизы.
Виды экспертиз
Применительно к правотворчеству, экспертизы классифициру-
ются по следующим основаниям:
1) в зависимости от области (отрасли, подотрасли, института)
знаний, науки, техники или искусства, к которой относятся исследуемый нормативный правовой акт (проект), можно выделить:
• финансовую экспертизу (проводится в отношении проектов
федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых
актов, международных договоров, долгосрочных, ведомственных и межведомственных программ и других документов, затрагивающих вопросы бюджета (федерального, субъекта Российской Федерации, местного) и финансов, в том числе предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета,
или влияющих на формирование и исполнение государственного (местного) бюджета и бюджетов внебюджетных фондов,
в области банковского дела и т.п.);
• экономическую экспертизу (проводится по актам (проектам),
касающимся бюджета, бюджетного, валютного, финансового,
налогового, таможенного регулирования, регулирования деятельности банковской и денежно-кредитной системы, формирования основных направлений социально-экономичес-
1
См., например: ч. 3 ст. 14 Федерального закона от 23 августа 1996 г. ¹ 127-ФЗ
«О науке и государственной научно-технической политике» // СЗ РФ. 1996.
¹ 35. Ст. 4137.
2
Сидельников Ю.В. Экспертиза: состояние и тенденции развития // Мировая
экономика и международные отношения. 1997. ¹ 2. С. 126.
214
кой политики государства и внешнеэкономической деятельности Российской Федерации
1
, ее отдельных субъектов);
• научную экспертизу (проводится в отношении научных, на-
учно-технических программ и проектов, финансируемых за
счет средств соответствующего бюджета);
• социально-психологическую экспертизу (проводится по актам
(проектам), касающимся порядка осуществления прав и
свобод граждан, их обязанностей, взаимоотношений с государственными органами, с учреждениями и организациями,
другими участниками правоотношений и т.п.);
• криминологическую экспертизу (проводится по проектам
новых уголовных законов и законов, касающихся предупреждения преступлений, их профилактики, исполнения
уголовного наказания, проектов постановлений Государственной Думы об объявлении амнистии и т.п.);
• правовую экспертизу (проводится по всем без исключения
законопроектам, а также иным правовым актам в целях выработки федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам)
2
;
• антикоррупционную экспертизу, проводимую в отношении
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и направленную на выявление и устранение в них
коррупциогенных факторов;
• лингвистическую экспертизу, которая заключается в оценке
соответствия представленного текста нормативного акта
(проекта) нормам современного русского литературного
языка с учетом функционально-стилистических особенностей текстов нормативных правовых актов;
• экологическую экспертизу (проводится в отношении проек-
тов правовых актов Российской Федерации нормативного и
ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природ-
3
ную среду
) è äð.;
1
См., например: ст. 206 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля
1998 г. ¹ 145-ФЗ // Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации.
1998. ¹ 25. Ñò. 1483.
2
См.: Постановление Правительства РФ от 3 июня 1995 г. ¹ 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации» // Российская газета. 1995. 9 июня.
3
Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. ¹ 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» //
Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. ¹ 33. Ст. 1521.
215
2) в зависимости сложности нормативного правового акта (проекта):
• комплексная экспертиза проводится в случае, если акт касается
нескольких сфер правового регулирования;
• специализированная экспертиза проводится в случае, если акт
касается какой-либо одной области (сферы) правового регулирования;
3) в зависимости от степени подготовленности нормативного
правового акта (проекта):
• предварительная экспертиза;
• повторная экспертиза (без ограничения числа);
• дополнительная экспертиза;
4) в зависимости от субъекта, осуществляющего экспертизу
нормативного правового акта (проекта):
• государственная экспертиза — экспертиза, проводимая по
решению государственного органа или учреждения (государственной организации);
• общественная экспертиза — экспертиза, осуществляемая
общественной организацией, вне зависимости от того, кем
принято решение о проведении экспертизы: государственным органом, либо учреждением, либо общественной организацией;
• международная экспертиза — экспертиза, проводимая на ос-
новании обращения уполномоченного органа исследовательскими учреждениями иностранных государств или международных организаций;
• независимая антикоррупционная экспертиза — экспертиза,
проводимая юридическими лицами и физическими лицами,
аккредитованными Министерством юстиции Российской Федерации в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов
1
.
В литературе существуют и другие подходы к классификации
экспертиз
2
.
Субъектами экспертной деятельности в процессе проведения
экспертизы нормативных правовых актов выступают эксперты (фи-
1
См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г.
¹ 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. 2010. ¹ 10. Ст. 1084; Приказ
Минюста России от 31 марта 2009 г. ¹ 92 «Об аккредитации юридических и
физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на
коррупциогенность» // Российская газета. 2009. ¹ 73. 24 апреля.
2
См., например: Ралдугин Н.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. 2-е изд., доп. М.: Изд-во МГУ, 2001; Паленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993.
216
зические лица) и экспертные организации (юридические лица, об-
1
щественные организации)
.
Экспертом признается лицо, обладающее специальными познаниями и привлекаемое органами расследования, суда и иными
государственными и общественными органами (организациями)
2
для проведения экспертизы
. В ряде случаев, особенно при прове-
дении комплексных экспертиз, создаются группы экспертов.
В качестве экспертных организаций могут привлекаться к проведению экспертизы как специализированные экспертные учреждения и подразделения органов государственной власти (правовые
управления аппаратов Государственной Думы и Совета Федерации,
правовые управления законодательных и исполнительных органов
субъектов Российской Федерации и др.), так и иные организации
(научные организации, высшие учебные заведения и т.д.).
Например, Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2009 г. ¹ 389 «О мерах по совершенствованию
законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» с 10 марта 2010 г. на Министерство юстиции Российской Федерации и Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации возложена обязанность по проведению правовой экспертизы законопроектов, вносимых разработчиками в Правительство Российской Федерации
3
.
Министерство юстиции Российской Федерации при проведении
правовой экспертизы также проводит антикоррупционную экспертизу законопроекта, по результатам которых дает соответствующие
заключения. Так, согласно п. 29 и 29.1 Положения о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, утвержденного указанным постановлением Правительства Российской
Федерации, заключение Минюста России по результатам антикоррупционной экспертизы должно содержать сведения о наличии в
законопроекте коррупциогенных факторов и предложения о способах их устранения либо сведения об отсутствии в законопроекте
1
См., например: ч. 2 ст. 14 Федерального закона от 23 августа 1996 г. ¹ 127-ФЗ
«О науке и государственной научно-технической политике» // СЗ РФ. 1996.
¹ 35. Ст. 4137; ст. 13 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. ¹ 174-ФЗ
«Об экологической экспертизе» // СЗ РФ. 1995. ¹ 48. Ст. 4556; ст. 2 Федерального закона от 11 января 1995 г. ¹ 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. ¹ 3. Ст. 167; ч. 1 ст. 79 Гражданского процессуального
кодекса Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. ¹ 138-ФЗ // СЗ РФ. 2002.
¹ 46. Ст. 4532.
2
Словарь русского языка. 3-е изд. Т. 4. М., 1988. С. 751.
3
Постановление Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2009 г.
¹ 389 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. ¹ 19. Ст. 2346.
217
коррупциогенных факторов, а заключение по результатам правовой
экспертизы — следующие сведения:
(а) предмет регулирования и его соответствие предметам ведения Российской Федерации или совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации, установленным
Конституцией Российской Федерации (с указанием статей);
(б) состояние нормативного регулирования в данной сфере, необходимость и достаточность указанного законопроекта и перечня
нормативных правовых актов, необходимых для реализации соответствующего федерального закона, для урегулирования затрагиваемых общественных отношений с учетом компетенции Президента Российской Федерации, Правительства и федеральных органов
исполнительной власти;
(в) оценка формы законопроекта (новый федеральный закон, внесение изменений в действующий федеральный закон и т.д.) и соответствия его текста правилам юридической техники;
(г) соответствие содержания законопроекта нормам Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской
Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а также юридической практике;
(д) иные юридические особенности законопроекта.
Кроме того, Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 г. ¹ 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации» на Министерство юстиции Российской Федерации возложено и проведение правовой
экспертизы правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и функции генерального заказчика межгосударственной системы правовой информати-
1
зации в Российской Федерации
.
Реализуя вышеуказанные функции, Министерство юстиции
Российской Федерации приказом от 29 ноября 2003 г. ¹ 278 «Об
утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федера-
2
определило перечень экспертных организаций в системе
öèè»
1
Постановление Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 г. ¹ 550
«О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации»
(в ред. Постановлений Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 г.
¹ 904, от 20 февраля 2010 г. ¹ 72) // Российская газета. 1995. 9 июня; 2010.
¹ 42. 2 марта.
2
Приказ Минюста России от 29 октября 2003 г. ¹ 278 «Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» // Бюллетень Минюста России». 2003. ¹ 11.
218
Минюста России, уполномоченных проводить юридическую экспертизу нормативных правовых актов (проектов). К их числу, в частности, отнесены:
• территориальные органы Минюста России:
• управления Министерства юстиции Российской Федерации
по субъектам Российской Федерации;
• управления Министерства юстиции Российской Федерации
по федеральным округам;
• Департамент законопроектной деятельности и регистрации
ведомственных нормативных актов Минюста России;
• другие подразделения центрального аппарата Минюста Рос-
сии, учреждения Минюста России — могут быть привлечены
при необходимости;
• научные и иные организации — могут привлекаться в отдель-
ных наиболее сложных случаях.
Другой пример. В соответствии с п. 6.8 Положения об Аппарате
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного распоряжением Председателя Государственной Думы ФС РФ от 23 марта 1996 г. ¹ 112/1р-1, Правовое управление осуществляет правовую и лингвистическую экспертизу законопроектов, проектов постановлений Государственной Думы, учет
и систематизацию законодательства Российской Федерации. В частности, для проведения лингвистической экспертизы в правовом
управлении Аппарата ГД создано специальное подразделение —
1
Департамент лингвистической экспертизы законопроектов
.
Содержание экспертизы нормативного правового акта
Правовая экспертиза проводится по каждому отдельно взятому
нормативному правовому акту (проекту). Она считается проведенной, если исследование текста нормативного правового акта (проекта) проведено полностью и выявлены все его недостатки либо если исследование показало, что каких-либо замечаний нет и соответствующие результаты исследования официально зафиксированы в заключении по данному нормативному правовому акту (проекту), направленному субъекту, назначившему соответствующую экспертизу
(например, ответственному комитету Государственной Думы).
Рассмотрим краткое содержание правовой экспертизы на примере
экспертизы проектов законов в Государственной Думе2.
Анализу законопроекта должна предшествовать проверка соблюдения положений Конституции Российской Федерации и Регламента
1
Ñì.: Калинина Н.А. Лингвистическая экспертиза законопроектов: опыт, про-
блемы и перспективы. Научно-практическое пособие. М.: Известия, 1997. С. 9.
2
Ралдугин Н.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 30—65.
219
Государственной Думы о правосубъектности органа или лица, выступающего с инициативой внесения данного законопроекта, а также
установленных требований, касающихся порядка оформления и внесения законопроекта. В частности, по законопроектам о введении
или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и другим, предусматривающим расходы, покрываемые за
счет федерального бюджета, обязательно выясняется, имеется ли
заключение Правительства Российской Федерации по данному законопроекту.
Исследование каждого законопроекта начинается с анализа его
названия. Это предполагает, прежде всего, определение того, являются ли категории, используемые в названии проекта, предметом законодательного регулирования и насколько точно дается
формулировка предмета предлагаемого законопроекта.
Полнота экспертного исследования законопроекта предполагает
анализ всех последующих положений, всех статей, определение соотношения каждой статьи с ее названием (если оно имеется), комплексное всеохватывающее изучение соотношения различных статей проекта, проверку логичности (включая обнаружение внутренних противоречий) и последовательности расположения всех структурных элементов, а также проектируемых положений и норм, определение правильности использования терминов и других атрибутов документов рассматриваемого вида.
Непременным компонентом содержания правовой экспертизы
любого проекта федерального закона является определение его соотношения с положениями, разработанными юридической наукой.
Результаты экспертизы нормативного правового акта оформляются экспертным заключением. В экспертном заключении отражаются следующие сведения:
1) реквизиты акта, проходящего юридическую экспертизу (в
случае если проводится юридическая экспертиза акта с изменениями и дополнениями, то указываются реквизиты всех актов, вносящих изменения и дополнения, по которым осуществлялась юридическая экспертиза);
2) повод (поводы) рассмотрения акта (принятие нового акта, внесение в него изменений (дополнений), принятие нового федерального
закона, поручение Минюста России или федерального управления,
обращение полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, прокурора, иных органов, а также если есть
основания полагать, что в экспертном заключении содержится ошибочное положение, отсутствует указание на имеющееся в акте противоречие федеральному законодательству, и др.);
220
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]