Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правотворчество в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Правоохранительная деяте
.pdf
• договоры, затрагивающие основы межгосударственных отно-
шений, обороноспособности, разоружения и контроля над
вооружениями, обеспечения мира и безопасности, мирные
договоры и договоры о коллективной безопасности;
• договоры об участии в международных объединениях, если
предусматривается передача им осуществления части полномочий Российской Федерации или юридическая обязательность решений их органов для Российской Федерации.
Помимо указанных случаев некоторые федеральные законы устанавливают свои виды международных договоров, подлежащих
обязательной ратификации. Так, согласно Федеральному закону от
19 июля 1998 г. ¹ 114-ФЗ «О военно-техническом сотрудничестве
Российской Федерации с иностранными государствами» ратификации подлежат международные договоры Российской Федерации в
области военно-технического сотрудничества. В соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. ¹ 184-ФЗ «О техническом регулировании» ратификации подлежат международные договоры, которыми принимаются технические регламенты.
Чаще всего необходимость ратификации для того или иного
международного договора предусматривается в самом его тексте.
Вместе с тем, в соответствии со ст. 14 Венской конвенции 1969 г.
договор может подлежать ратификации не только в тех случаях, когда она прямо предусмотрена договором. В частности, может быть
иным образом установлено, что участники договора условились о необходимости ратификации; представитель государства может подписать договор под условием ратификации; намерение государства
подписать договор под условием ратификации вытекает из полномочий его представителя или было выражено во время переговоров.
4. Утверждение означает одобрение его правительством или
высшим законодательным органом. Утверждение договора применительно к двусторонним договорам предусматривается в тексте
самого договора, и ему обязательно предшествует подписание. Об
утверждении договора сообщается нотой или письмом (при двустороннем договоре нота или письмо направляются контрагенту, при
многостороннем — депозитарию).
5. Принятие обычно употребляется при заключении многосторонних договоров, а также в случае, если это предусмотрено в самом договоре. При этом принятие в форме федерального закона по
своим правовым последствиям аналогично ратификации.
6. Присоединение применяется для того, чтобы дать возможность стать участником договора государству, не участвовавшему в
переговорах и не являвшемуся участником договора с самого начала. При этом в договоре должна предусматриваться возможность
присоединения и должны быть оговорены условия присоединения.
151
Указанные способы выражения согласия на обязательность международного договора не являются исчерпывающими, поскольку
возможны и другие способы, о которых стороны договора могут договориться.
Регистрация и промульгация международного договора
Международный договор по общему правилу подлежит регистрации и опубликованию. В соответствии со ст. 102 Устава ООН, госу-
дарства, являющиеся членами Организации Объединенных Наций,
обязаны регистрировать свои договоры в Секретариате ООН. Международные договоры, зарегистрированные в Секретариате ООН,
подлежат официальному опубликованию в специализированном издании — периодическом сборнике «United nations Treaty Series».
Кроме Секретариата ООН регистрацией договоров занимаются и другие международные организации, например ИКАО, МАГАТЭ,
МОТ. Даже если договор зарегистрирован в международной организации, он подлежит, как следует из Венских конвенций, обязательной регистрации в Секретариате ООН. Если договор не зарегистрирован, то государства не могут ссылаться на него ни в одном из
органов ООН.
Внутригосударственная публикация именуется промульгацией. Порядок официального опубликования международных договоров Российской Федерации установлен ст. 30 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» и определяется в зависимости от уровня, на котором они были заключены, и формы
принятия решения о согласии на их обязательность. При этом
Федеральный закон особо акцентирует внимание на том, что официальному опубликованию подлежат только вступившие в силу
международные договоры Российской Федерации. Как отмечает
Н.А. Агешкина, факт указания на официальное опубликование
международных договоров Российской Федерации также не является просто формальной ссылкой
Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003
г. ¹ 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных
договоров Российской Федерации»
1
, и это прямо подчеркивается в
2
.
1
Агешкина Н.А. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от
15 июля 1995 г. ¹ 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» (постатейный) // КонсультантПлюс, 2007.
2
Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 г. ¹ 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных
принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. ¹ 12.
152
Вопросы официальной публикации международных договоров
Российской Федерации регулируются также рядом законодательных
и подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации, к которым, в частности, относятся: Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального
Собрания» и Указ Президента Российской Федерации от 11 января
1993 г. ¹ 11 «О порядке опубликования международных договоров
1
Российской Федерации»
. В соответствии с последним межгосударственные и межправительственные международные договоры Российской Федерации, решение о согласии на обязательность которых для России принимается в иных формах, отличных от федерального закона (например, в форме постановлений, распоряжений), как правило, официально опубликовываются по представлению МИДа России в ежемесячном «Бюллетене международных договоров», а в необходимых случаях и в газете «Российские вести». Международные договоры государств — участников СНГ могут доводиться до всеобщего сведения в информационном вестнике Совета
глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество».
Вступление международного договора в силу
В соответствии с Венскими конвенциями порядок и дата вступления договора в силу устанавливаются в самом договоре или согласуются его участниками. Так, договоры могут вступать в силу
с даты подписания, ратификации, обмена ратификационными грамотами или сдачи депозитарию определенного числа ратификационных грамот и т.д.
В международном праве вступление международного договора
в силу регламентируется следующими правилами:
(а) если договор не требует наличия таких способов выражения
согласия на обязательность международного договора, как ратификация, утверждение или одобрение, предусматривается его вступление в силу с даты подписания, с определенной даты либо по истечении определенного срока;
(б) при обмене документами, образующими договор, чаще всего
договор вступает в силу либо в день обмена идентичными нотами или
письмами, либо с даты ответной ноты, если обмен производится в
форме предложения заключить договор и ответа на это предложение;
(в) в случае когда двусторонний договор подлежит ратификации, обычно предусматривается его вступление в силу с даты обме-
1
Указ Президента Российской Федерации от 11 января 1993 г. ¹ 11 «О порядке
опубликования международных договоров Российской Федерации» // Собрание
актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. 18 января.
153
на ратификационными грамотами либо по истечении определенного срока с даты обмена грамотами. Для многосторонних договоров,
подлежащих ратификации, утверждению, принятию, одобрению,
обычно предусматривается вступление в силу с даты сдачи на хранение депозитарию ратификационной грамоты или документа об утверждении, принятии, одобрении. Аналогичным образом происходит
вступление в силу договора, предусматривающего присоединение;
(г) в случае когда имеет место несовпадение процедур, необходимых для вступления в силу определенного международного договора, в текст принято включать следующую формулу: «Настоящий
договор вступает в силу с даты последнего уведомления (либо с даты обмена уведомлениями) о выполнении Сторонами внутригосударственных процедур, необходимых для его вступления в силу».
По общему правилу каждый международный договор имеет территориальную или пространственную сферу действия, не имеет обратной силы и обязателен для каждого участника в отношении всей
его территории, если не оговорено иное.
Еще одной категорией нормативных договоров являются догово-
ры о разграничении полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти
субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения
Российской Федерации и ее субъектов, определенным Конституцией России (ст. 26.7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Заключение таких договоров допускается только в случае,
если это обусловлено экономическими, географическими и иными
особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено
федеральными законами, разграничение полномочий.
Договор о разграничении полномочий должен содержать:
• конкретный перечень полномочий федеральных органов го-
сударственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами
и законами субъекта Федерации;
• условия и порядок осуществления полномочий федеральных
органов государственной власти и органов государственной
власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными
законами и законами субъекта РФ;
• права и обязанности сторон (федеральных органов государст-
венной власти и органов государственной власти субъекта
Российской Федерации);
154
• срок действия договора о разграничении полномочий и поря-
док продления данного срока (не должен превышать 10 лет);
• основания и порядок досрочного расторжения договора о раз-
граничении полномочий.
На федеральном уровне установлены конкретные субъекты, которые определяют порядок подготовки и предварительного согласования проекта договора. Так, порядок подготовки и предварительного согласования проекта договора о разграничении полномочий
федеральными органами государственной власти определяется Президентом России, а порядок подготовки проекта договора исполнительными органами государственной власти субъекта Российской
Федерации до его внесения в федеральные органы государственной
власти — высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации.
Проект договора о разграничении полномочий, подготовленный
и согласованный в установленном порядке, представляется в законодательный орган государственной власти субъекта Российской
Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации для одобрения. Проект договора о разграничении полномочий одобряется или отклоняется постановлением регионального
парламента, принимаемым большинством голосов от установленного числа депутатов. Затем высшее должностное лицо субъекта Федерации сообщает Президенту России о результатах рассмотрения
проекта договора о разграничении полномочий в законодательном
органе государственной власти субъекта Российской Федерации.
В случае внесения изменений и (или) дополнений в одобренный законодательным органом государственной власти субъекта
Российской Федерации проект договора о разграничении полномочий или отклонения его отдельных положений проект договора
о разграничении полномочий подлежит повторному предварительному согласованию и одобрению в том же порядке, который используется и при его первоначальном одобрении. Это позволяет
обеспечить стабильность договоров и учесть мнение заинтересованных субъектов.
Принятый и надлежащим образом согласованный на уровне
субъекта Российской Федерации договор о разграничении полномочий подписывается Президентом России и руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации. После этого Президент России в течение
десяти дней после подписания договора о разграничении полномочий вносит в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона об утверждении
договора о разграничении полномочий. Государственная Дума рассматривает договор как проект федерального закона об утвержде-
155
нии договора о разграничении полномочий, что соответственно означает, что договор проходит все стадии законотворческого процесса.
Договор вступает в силу со дня вступления в силу федерального
закона об утверждении договора о разграничении полномочий (как
правило, по истечении десяти дней после дня их официального
опубликования), если указанным федеральным законом не установлено иное.
Договор имеет силу федерального закона и может быть изменен, его действие может быть приостановлено только путем внесения в него изменений в порядке, установленном для заключения
и вступления в силу договора о разграничении полномочий.
Статьей 26.8 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
предусмотрен еще одна разновидность внутригосударственного
нормативного договора — соглашение между федеральными органами
исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации о передаче друг другу части своих полномочий.
Эти соглашения, как правило, используются для передачи осуществления исполнительно-распорядительных полномочий федеральных
органов исполнительной власти органам исполнительной власти
субъектов Федерации в том случае, если это не может быть сделано
федеральным законом. Такая ситуация допустима, если передача
осуществления полномочий носит индивидуальный характер и сами
полномочия связанны с конкретным объектом, проектом, програм-
1
ìîé è ò.ï.
Порядок заключения и вступления в силу данных соглашений
установлен Правительством Российской Федерации в постановлении от 8 декабря 2008 г. ¹ 924 «О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу
2
осуществления части своих полномочий»
.
В соответствии с указанным постановлением Правительства
Российской Федерации, подготовка проекта соглашения осуществляется федеральным органом исполнительной власти или исполни-
1
Чертков А.Н. Развитие договорного аспекта федеративных отношений в усло-
виях современной России // Конституционное и муниципальное право. 2007.
¹ 23.
2
Постановление Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2008 г.
¹ 924 «О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу
осуществления части своих полномочий» // СЗ РФ. 2008. ¹ 50. Ст. 5953.
156
тельным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, являющимися сторонами соглашения. В нем определяются условия и порядок передачи осуществления части полномочий,
в том числе порядок их финансирования, срок действия соглашения, ответственность сторон соглашения, основания и порядок его
досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением
положений соглашения.
Проект соглашения направляется стороной — инициатором заключения соглашения другой стороне соглашения. Срок согласования указанного проекта составляет 2 недели и может быть продлен
по соглашению сторон на 1 месяц. В случае если проект соглашения не будет согласован сторонами по истечении указанного срока,
сторона — инициатор заключения соглашения может обратиться
в Правительственную комиссию по проведению административной
реформы для рассмотрения разногласий.
Данная комиссия в месячный срок на своем заседании рассматривает вопросы, связанные с заключением соглашения, и принимает согласованное сторонами решение о подписании соглашения либо о прекращении процедуры его заключения. По обращению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации) правительственная комиссия
принимает решение о направлении материалов, связанных с заключением соглашения, для рассмотрения на заседании Правительства
Российской Федерации, которое в месячный срок принимает по
представленным материалам окончательное решение.
Соглашение подписывается руководителем федерального органа
исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта
Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта Российской Федерации),
а затем утверждается распоряжением Правительства Российской
Федерации. Проект распоряжения Правительства Российской Федерации об утверждении соглашения вносится в Правительство
Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, являющимся стороной соглашения, в недельный срок с даты
подписания соглашения.
Соглашение вступает в силу с даты вступления в силу распоряжения Правительства Российской Федерации о его утверждении.
В научной литературе высказывается мнение об обязательности
официального опубликования текстов рассматриваемых соглашений
в установленном порядке
1
.
1
Подробнее см.: Лапина М.А. Реализация исполнительной власти в Российской
Федерации: Научно-практическое пособие. М.: Издательство Института проблем
риска, 2006. С. 119—120.
157
Действующим российским законодательством предусмотрена
также возможность заключения муниципальных нормативных догово-
ðîâ. Как указывалось выше, в соответствии с ч. 4 ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для
решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения. Не вызывает сомнений, что указанные договоры являются правовыми актами, регулирующими вопросы, относящиеся к межмуниципальному сотрудничеству, и являются обязательными для исполнения муниципальными образованиями — сторонами. При этом на основании
заключенных соглашений может возникнуть необходимость в принятии соответствующих муниципальных правовых актов каждой из
сторон (например, решение представительного органа о внесении
изменений в местный бюджет, акты исполнительно-распорядительного органа о порядке исполнения такого соглашения его структурными подразделениями и др.).
Другим примером установления возможности заключения органами местного самоуправления нормативных договоров являются
ст. 23 и 25 Трудового кодекса Российской Федерации
1
. Согласно
указанным статьям органы местного самоуправления являются стороной социального партнерства по территориальным соглашениям,
устанавливающим общие условия труда, гарантии, компенсации
и льготы работникам (не являющимся работниками органов местного самоуправления) на территории соответствующего муниципального образования, и коллективным договорам (в отношении
своих работников). Кроме того, как отмечает Н.П. Алешкова, на
практике нередко, помимо принятия соответствующего закона о
передаче государственных полномочий, заключаются соглашения
между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными осуществлять контроль за реализацией
переданных государственных полномочий, и органами местного самоуправления о порядке осуществления взаимодействия, о мероприятиях (в том числе совместных) по реализации переданных государственных полномочий
2
.
По мнению данного исследователя, указанные соглашения, как
и остальные, являются обязательными для исполнения только сторонами. Однако, учитывая публично-правовой статус органов местного самоуправления и участие их в соглашениях от имени муни-
1
Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. ¹ 197-ФЗ //
Российская газета. 2001. ¹ 256. 31 декабря.
2
Алешкова Н.П. Современное понятие муниципального правотворчества // Ад-
министративное и муниципальное право. 2009. ¹ 5.
158
ципального образования, фактически и являющегося стороной, закрепленные в соглашениях предписания приобретают обязательное
значение не только для самих органов местного самоуправления, но
и для соответствующего муниципального сообщества. При этом на
основании заключенных соглашений может возникнуть необходимость в принятии соответствующих муниципальных правовых актов
каждой из сторон (например, решение представительного органа о
внесении изменений в местный бюджет, акты исполнительнораспорядительного органа о порядке реализации такого соглашения
его структурными подразделениями и др.)
Все это позволяет говорить о том, что муниципальное договорное правотворчество является одним из способов создания правовых норм органами местного самоуправления. При этом следует
учитывать, что согласно ст. 43 Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» указанные соглашения (договоры) не входят в систему
муниципальных правовых актов.
Вопросы для повторения
1. Дайте понятие договорного правотворчества.
2. Какие нормативные договоры относятся к внутригосударственным договорам?
3. Охарактеризуйте основные стадии договорного правотворческого
процесса.
4. Перечислите основные требования к содержанию договора о разграничении полномочий между органом государственной власти
Российской Федерации и органом государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения
Российской Федерации и ее субъектов.
5. В каком порядке осуществляется подготовка, заключение и вступление в силу договора о разграничении полномочий между органом государственной власти Российской Федерации и органом
государственной власти субъекта Российской Федерации?
6. Опишите порядок подготовки и заключения соглашения между
федеральным органом исполнительной власти и органом исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче
друг другу части своих полномочий.
7. Приведите возможные варианты муниципальных нормативных
договоров.
159
Глава 3
Вопросы совершенствования
правотворчества
3.1. Правовой мониторинг
Понятие «мониторинг» в последнее время довольно активно
используется в различных сферах деятельности. Применительно к
правовой сфере мониторинг — это отслеживание динамики развития самого законодательства и всей совокупности нормативных
правовых актов с учетом уровней и форм нормотворчества, разных
видов, тематики актов, их адресатов, исполнения и т.д.
Исследователи констатируют, что в настоящее время в России
на федеральном уровне отсутствует нормативное правовое регулирование организации и проведения правового мониторинга
Следует отметить, что в отечественной науке до сих пор не сложился единый подход к понятию правового мониторинга. Как отмечает Д.Б. Горохов
3
, для обозначения рассматриваемого понятия
используются различные термины — «мониторинг законодательства
и правоприменительной практики», «мониторинг правового пространства», «мониторинг закона»
4
è ò.ï.
1
Бачило И.Л. Парламентские слушания. Мониторинг правового поля и право-
применительной практики. Вып. II. М.: Издание Совета Федерации, 2003.
С. 12.
2
Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и
организация // Журнал российского права. 2007. ¹ 5.
3
Ñì.: Горохов Д.Б. Правовой мониторинг: концепция, направления институализации, состояние законодательства и перспективы // Законодательство и экономика. 2009. ¹ 7.
4
Например, Н.Н. Толмачева определяет «мониторинг закона» как метод осуществления государственного контроля планируемого (прогнозируемого), текущего
и перспективного состояния и практики применения закона и принимаемых во
исполнение этого закона правовых актов, суть которого заключается в системном и постоянном сборе и анализе информации о состоянии наблюдаемого закона с целью использования мер государственного реагирования и принуждения
для предотвращения и устранения нежелательных последствий его применения
(Толмачева Н.Н. О некоторых проблемах обеспечения эффективности законодательного регулирования экономических преобразований // Журнал российского
права. 2006. ¹ 10. С. 83—84).
160
1
2
.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]