Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правотворчество в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Правоохранительная деяте
.pdf
екта Российской Федерации могут быть установлены только конституцией (уставом) и законами субъектов Российской Федерации
1
.
Обнародование закона субъекта Российской Федерации является важнейшей стадией регионального законотворческого процесса,
одним из условий легализации принятого закона. Согласно Конституции Российской Федерации законы подлежат официальному
опубликованию; неопубликованные законы не применяются; любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не
опубликованы официально для всеобщего сведения (ст. 15, ч. 3).
Названные конституционные предписания являются одной из гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина, носят императивный характер и в равной мере распространяются на все законы и другие нормативные акты — как федерального уровня, так
и уровня субъектов Российской Федерации
2
.
Среди правоведов идет дискуссия о том, на каком нормативном
уровне (актами какой юридической силы) должен регламентироваться порядок официального опубликования актов разных правотворческих органов. В юридической литературе отстаивается идея
комплексного урегулирования правил опубликования актов разной
юридической силы в одном нормативном правовом акте. В качестве
такого единого акта называется закон
3
.
Идея комплексного урегулирования вопросов опубликования
актов разной юридической силы в одном акте (законе) находит свое
воплощение и в практике большинства субъектов Российской Федерации. Например, Законом Воронежской области «О порядке
опубликования, вступления в силу нормативных правовых актов
органов государственной власти Воронежской области» урегулирован порядок опубликования не только законов, но и других актов,
принятых областной Думой, а также администрацией области
гичный подход воспринят и законодателем Новосибирской области
4
. Анало-
5
.
1
См.: Определение Президиума Верховного Суда РФ от 28 мая 2003 г. ¹ 38пв-03 //
Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2004. ¹ 6.
2
См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 марта
2005 г. ¹ 71-О «По запросу Самарского областного суда о проверке конституционности положений п. 5 ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2005. ¹ 5.
3
Ñì.: Студеникина М.С. Юридическая природа актов Президента Российской
Федерации // Проблемы законотворчества Российской Федерации: Труды
ИЗиСП. Вып. 53. М., 1993. С. 60.
4
Абрамова А.И., Рахманина Т.Н. Опубликование нормативных правовых актов: информационно-правовой аспект // Журнал российского права. 1998. ¹ 10—11. С. 67.
5
Закон Новосибирской области от 25 декабря 2006 г. ¹ 80-ОЗ «О нормативных
правовых актах Новосибирской области» // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 2007. ¹ 1. 5 января.
91
Представляет интерес проблема целесообразности единого печатного органа официального опубликования нормативных правовых актов разных уровней. Предложение о его создании давно вы-
1
двигается учеными — правоведами
. При этом справедливо делается
ссылка на преимущества концентрации всего нормативного материала в одном общедоступном источнике. Это не только позволяет
сокращать расходы на издание, но и облегчает ознакомление с принятыми актами, обеспечивает удобство пользования ими, их учет и
систематизацию и в конечном итоге способствует эффективности
правотворческой и правоприменительной деятельности.
В ряде субъектов Российской Федерации указанный вопрос решен путем четкой регламентации процедуры опубликования региональных законов и иных нормативных правовых актов в соответствующих законах. Так, в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 26 Закона Новосибирской области от 25 декабря 2006 г. ¹ 80-ОЗ «О нормативных
правовых актах Новосибирской области» официальным опубликованием нормативного правового акта считается первая (в хронологическом порядке) публикация его полного текста в газете «Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов» или газете
«Советская Сибирь». При этом нормативный правовой акт публикуется, как правило, в одном номере печатного издания. Если значительный по объему нормативный правовой акт по техническим
причинам не может быть опубликован полностью в одном номере,
то такой нормативный правовой акт публикуется в нескольких номерах печатного издания подряд. В этом случае днем официального
опубликования нормативного правового акта является день выхода
номера, в котором завершена публикация его полного текста.
Поскольку защита прав и свобод человека и гражданина является предметом ведения Российской Федерации, а также совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «в» ст. 71, п. «б»
ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации), установление сроков вступления в силу законов субъекта Российской Федерации по
вопросам, относящимся к этой сфере нормативного регулирования,
является прерогативой (дискрецией) самого законодательного органа субъекта Российской Федерации, если иное не установлено общим или специальным федеральным законом.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, как правило, вступают в силу по истечении определенного времени после дня их официального опубликования
(обычно этот срок составляет 7—10 дней), если этими актами не
предусмотрен иной порядок вступления их в силу. Например, в Ал-
1
См., например: Правотворчество в СССР. М., 1974. С. 227; Опубликование
нормативных актов. М., 1978. С. 163—166.
92
тайском крае законы вступают в силу по истечении 10 дней с мо-
1
мента их официального опубликования
, законы Санкт-Петербурга
и законы Ленинградской области по вопросам защиты прав и свобод
человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней
после их официального опубликования
2
. Вместе с тем, в ряде субъектов существует практика, когда между опубликованием акта и
вступлением его в силу не устанавливается никакого временного
разрыва либо такой разрыв весьма незначителен. Это выражается,
как правило, посредством использования в региональном законодательстве следующих юридических конструкций: вступление акта
в силу «со дня его официального опубликования», «на следующий
день после дня его официального опубликования» и т.п.
Основным недостатком вступления акта в силу во всех перечисленных случаях, по мнению ведущих научных сотрудников Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации А.И. Абрамовой и Т.Н. Рахманиной, является то, что граждане, должностные лица, которым он адресован, лишаются возможности ознакомиться с официально опублико-
3
ванным текстом акта раньше, чем последний начнет действовать
.
Не вызывает сомнений, что, являясь заключительной стадией
правотворческого процесса, опубликование правового акта оказывает непосредственное влияние на механизм его реализации и тем
самым воздействует на правоприменительную практику в целом.
Подводя итог вышесказанному, необходимо констатировать
принципиально важный момент: в отличие от прошлого региональное законодательство не копирует федеральное законодательство,
а вносит немало законодательных новелл, регулирующих многие
специфические общественные отношения, возникающие на местах
по предметам совместного ведения
4
. Тем более что последние составляют значительный объем, о чем свидетельствует содержание
ст. 72 Конституции Российской Федерации.
Таким образом, у субъектов Федерации есть большие возможности для формирования собственной законодательной базы, отражающей региональную специфику. Ведь в субъектах Федерации,
с учетом региональных особенностей, в рамках общей компетенции
1
Законотворческий процесс в субъекте Российской Федерации... С. 36.
2
См.: ч. 2 ст. 33 Устава Санкт-Петербурга от 28 февраля 1998 г. // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1998. ¹ 5—6; п. 5 ст. 33 Устава
Ленинградской области от 27 октября 1994 г. // Вестник Законодательного собрания Ленинградской области. 1995. Вып. 2.
3
Абрамова А.И., Рахманина Т.Н. О практике опубликования правовых актов
субъектов РФ // Журнал российского права, 2001. ¹ 9.
4
Цалиев А.М. Правовые акты субъектов РФ — важная составляющая законодатель-
ной базы Российской Федерации // Журнал российского права. 2001. ¹ 6. С. 67.
93
может быть иное видение содержания, темпов, последовательности
и форм проведения социально-экономических реформ. И это связано с объективно существующими реальностями в различных сферах жизни. Не учитывать это в федеративном государстве, пытаться
воспроизводить возможные ошибки центра в региональном законодательстве, по мнению профессора А.М. Цалиева, было бы не только безответственно, но и глупо. Тем более что есть немало примеров, когда в субъектах Федерации по тем или иным социальным
проблемам принимаются более удачные законы.
Вопросы для повторения
1. Охарактеризуйте соотношение законотворчества и правотворчества.
2. Назовите основные стадии законотворческого процесса.
3. Какими нормативными правовыми актами регламентируется законотворческий процесс в Российской Федерации:
(а) на федеральном уровне;
(б) на уровне субъектов Российской Федерации?
4. Какие мероприятия включает в себя организация работы над
проектом федерального закона?
5. Что должно быть определено разработчиком в концепции законопроекта?
6. Какие субъекты согласно Конституции Российской Федерации
обладают правом законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации?
7. Какие документы и материалы (в соответствии со ст. 105 Регламента
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации) должны быть представлены субъектом права законодательной инициативы при внесении проекта федерального закона?
8. Опишите процедуру подготовки законопроекта к рассмотрению
на пленарном заседании Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации.
9. Каков порядок рассмотрения законопроекта Государственной
Думой Федерального Собрания Российской Федерации:
(а) в первом чтении;
(б) во втором чтении;
(в) в третьем чтении?
10. Какие законы, принятые Государственной Думой Федерального
Собрания Российской Федерации, подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации?
11. Каков порядок рассмотрения закона, поступившего из Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в Совете
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации?
12. Опишите порядок подписания и обнародования федеральных законов Президентом Российской Федерации.
94
13. Какие субъекты, в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», должны в обязательном порядке
обладать правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации?
14. Опишите процедуру рассмотрения и принятия закона субъекта
Российской Федерации, в котором Вы проживаете.
15. Каков порядок официального опубликования законов субъекта
Российской Федерации, в котором Вы проживаете?
16. Опишите порядок вступления закона в силу.
2.2. Непосредственное правотворчество народа
Наряду с правотворческой деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления в Российской Федерации
конституционно закреплен такой вид правотворчества, как принятие нормативных актов путем прямого, непосредственного правотворчества народа (населения) в ходе народного голосования: референдума либо схода граждан (в поселении с численностью граждан,
обладающих активным избирательным правом, не более 100 чело-
1
âåê
). В данном случае волевой акт нормотворческой власти осуществляется непосредственно народом, который самостоятельно принимает правотворческое решение
тия проекта нормативного правового акта, предложенного инициаторами проведения референдума или схода граждан.
Правовые основы и порядок реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на непосредственное правотворчество регулируются Конституцией Российской Федерации,
Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации»
3
, Федеральным законом «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации»
4
, Федеральным законом «Об общих прин-
2
в форме принятия или неприня-
1
См.: ст. 25 Федерального закона от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
2
Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / А.И. Абрамова,
С.А. Боголюбов, А.В. Мицкевич и др.; Под ред. А.С. Пиголкина. М.: Городец,
2003. Ñ. 278.
3
Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. ¹ 5-ФКЗ «О рефе-
рендуме Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. ¹ 27. Ст. 2710.
4
Федеральный закон от 12 июня 2002 г. ¹ 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. ¹ 24. Ст. 2253.
95
ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иными федеральными законами
1
, законами субъектов Российской Федерации, уставами и иными правовыми актами муниципальных образований.
Референдум, являясь высшей формой непосредственной демократии на общегосударственном, региональном или местном уровне, представляет собой одновременно форму выражения общественного мнения и способ принятия принципиально важных норма-
2
тивных правовых актов и политических решений
.
Референдум проводится по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни, а на муниципальном уровне — по
вопросам местного значения.
Непосредственное правотворчество народа характеризуется рядом признаков:
1) оно организуется и проводится по инициативе населения (групп
граждан определенной, установленной законом, численности);
2) в нем участвуют граждане, обладающие активным избирательным правом, чья совокупная воля является прямым и единственным правообразующим источником нормативного правового акта;
3) итоги народного голосования (референдума, схода граждан)
являются окончательными, не подлежат какому-либо утверждению
и обладают наивысшей юридической силой;
4) подготовка и проведение народного голосования (референдума, схода граждан) возлагаются на государственные и муниципаль-
3
ные органы, комиссии референдума
.
Для проведения референдума устанавливается специальная процедура. Она предусматривает порядок возбуждения вопроса о проведении референдума, этапы его проведения, порядок подведения
итогов народного голосования и их обнародования.
Как указывалось ранее, референдум — форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным во-
1
См., например: Закон Российской Федерации от 25 октября 1991 г. ¹ 1807-1
«О языках народов Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР.
1991. ¹ 50. Ст. 1740; Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г.
¹ 1-ФКЗ «О военном положении» // СЗ РФ. 2002. ¹ 5. Ст. 375; Федеральный
закон от 25 июля 2002 г. ¹ 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. ¹ 30. Ст. 3032; Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. ¹ 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав
граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления» // СЗ РФ. 1996. ¹ 49. Ст. 5497 и др.
2
Мешалкина А.В. Участие населения в муниципальном нормотворчестве // Госу-
дарственная власть и местное самоуправление. 2009. ¹ 10. С. 15.
3
См., например: Общая теория государства и права / Под ред. М.Н. Марченко.
Ì., 1998. Ñ. 167.
96
просам государственного и местного значения в целях принятия
решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме.
В российском законодательстве предусмотрены три вида референдума:
1) референдум Российской Федерации;
2) референдум субъекта Российской Федерации;
3) местный референдум.
Референдум Российской Федерации — референдум, проводимый
в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено на территории Российской Федерации, а также
граждан Российской Федерации, проживающих или находящихся за
пределами территории Российской Федерации.
В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 14 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» инициатива
проведения референдума Российской Федерации принадлежит не
менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющим право на участие в референдуме (при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за
пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч из них).
Референдум субъекта Российской Федерации — референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации,
федеральным законодательством, законодательством субъекта Российской Федерации среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых
расположено на территории субъекта Российской Федерации.
В соответствии с п. 1 ст. 37 Федерального закона «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации», инициатива проведения референдума субъекта Российской Федерации должна быть поддержана
гражданами, обладающими активным избирательным правом, зарегистрированными на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (территории проведения референдума), число
которых устанавливается законом субъекта Российской Федерации
и не может превышать 2% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории проведения референдума.
Субъекты Российской Федерации по-разному определяют это
число. В законодательстве большинства из них установлена предельная граница в 2% (например, в городе Москве, Томской и Тю-
97
менской областях, Краснодарском крае и др.)1. Ряд субъектов Российской Федерации снизил указанную границу. Так, например, в
соответствии Законом Новосибирской области от 25 мая 2004 г.
¹ 180-ОЗ «Об областном референдуме Новосибирской области»,
количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку
инициативы проведения референдума, составляет 1% от числа участников областного референдума, зарегистрированных на территории
Новосибирской области
2
. В Республике Северная Осетия — Алания
установлено точное число подписей участников референдума, которое необходимо собрать в поддержку инициативы проведения республиканского референдума — 5000.
Местный референдум — референдум, проводимый в соответствии
с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, законодательством субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства
которых расположено в границах муниципального образования.
Местный референдум проводится в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения. В соответствии
с действующим законодательством под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Перечень таких вопросов определяются
главой 3 Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации».
В соответствии с ч. 4 ст. 22 Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» инициатива проведения местного референдума должна
быть поддержана гражданами, обладающими активным избирательным правом, зарегистрированными на территории соответствующего муниципального образования, число которых устанавливается
законом субъекта Российской Федерации и не может превышать 5%
1
Закон Краснодарского края от 23 июля 2003 г. ¹ 606-КЗ «О референдумах в
Краснодарском крае» // Кубанские новости. 2003. ¹ 132—133. 9 августа; Закон
г. Москвы от 18 апреля 2007 г. ¹ 11 «О референдумах в городе Москве» // Ведомости Московской городской Думы. 2007. ¹ 6. Ст. 63; Закон Тюменской области от 5 ноября 2004 г. ¹ 264 «О референдуме Тюменской области» // Парламентская газета «Тюменские известия». 2004. ¹ 241—242. 13 ноября; Закон
Томской области от 12 января 2007 ¹ 29-ОЗ «О референдуме Томской области
и местном референдуме» // Томские новости, 2007. ¹ 3. 18 января.
2
Закон Новосибирской области от 25 мая 2004 г. ¹ 180-ОЗ «Об областном референдуме Новосибирской области» // Ведомости Новосибирского областного
Совета депутатов. 2004. ¹ 24. 1 июня.
98
от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования.
Анализ регионального законодательства о местном референдуме
показывает, что в большинстве субъектов Российской Федерации
количество подписей в поддержку проведения местного референдума установлено на уровне 5% от количества участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования (например, г. Москва, Приморский край, Новосибирская,
Свердловская, Омская, Саратовская области, Республика Северная
Осетия — Алания). Вместе с тем ряд регионов установил пониженное значение данного показателя. Например, в г. Санкт-Петербург —
2% (но не менее 25 подписей), в Красноярском крае — 1% (но не менее 25 подписей), в Пермском крае — 4% (но не менее 25 подписей).
Общие правила подготовки и проведения референдумов, требования к инициативе проведения референдума, а также к вопросам,
выносимым на референдум, устанавливаются Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Так, в соответствии со ст. 12 указанного Федерального закона:
• вопросы, подлежащие вынесению на референдум Российской
Федерации, а также вопросы, которые не могут быть вынесены на референдум Российской Федерации, определяются федеральным конституционным законом;
• на референдум субъекта Российской Федерации могут быть
вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта
Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если
указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации или федеральным законом;
• на местный референдум могут быть вынесены только вопро-
сы местного значения.
В частности, на референдум субъекта Российской Федерации,
местный референдум не могут быть вынесены вопросы:
(а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных
выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
(б) о персональном составе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления;
(в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении,
о назначении на должность и об освобождении от должности долж-
99
ностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;
(г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета,
исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования;
(д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению
здоровья и безопасности населения.
В соответствии с ч. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» на общероссийский
референдум не могут выноситься вопросы:
(а) об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации, закрепленного Конституцией Российской Федерации;
(б) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий
Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также о проведении
досрочных выборов Президента Российской Федерации, депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации либо о перенесении сроков проведения таких выборов;
(в) об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;
(г) о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
(д) об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении
или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации, либо
должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в
соответствии с международным договором Российской Федерации,
а также о создании таких органов либо назначении на должность
таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором
Российской Федерации;
(е) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению
здоровья и безопасности населения;
(ж) отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти.
Ст. 13 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит исчерпывающий перечень случаев, в
которых назначение и проведение референдума не допускается. По
мнению исследователей
1
, это согласуется с нормой ч. 3 ст. 55 Кон-
1
Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (постатейный). М.: Юстицинформ, 2007. С. 161.
100
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]