Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правотворчество в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Правоохранительная деяте
.pdf
рассмотрения. Если речь идет о законодательной инициативе, парламент обязан рассмотреть ее с соблюдением всех привил законодательного процесса, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации и Регламентами палат Федерального Собрания.
Конституционная норма, содержащаяся в ч. 2 ст. 104 Конституции Российской Федерации, устанавливает, что законопроекты
вносятся только в Государственную Думу, т.е. Конституция отнесла
процесс принятия законов к ведению Государственной Думы, предоставив другой палате — Совету Федерации право одобрить или
отклонить принятый Государственной Думой закон. При этом положение, содержащееся в ч. 2 ст. 104 Конституции РФ, не следует
понимать в том смысле, что законодательная инициатива ограничена только такой формой, как внесение законопроекта. В соответствии с Регламентом Государственной Думы (ст. 104) право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:
• проектов федеральных конституционных законов и федераль-
ных законов;
• законопроектов о внесении изменений в действующие зако-
ны Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные
конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;
• поправок к законопроектам.
Вместе с тем на практике главной формой реализации права законодательной инициативы остается внесение законопроекта.
Регламент Государственной Думы устанавливает ряд необходимых условий для внесения законопроекта субъектом законодательной инициативы.
В соответствии со ст. 105 указанного Регламента при внесении законопроекта должны быть представлены следующие материалы:
• пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет
законодательного регулирования и изложения концепции
предлагаемого законопроекта;
• текст законопроекта с указанием на титульном листе (субъек-
тов) права законодательной инициативы, внесшего (внесших)
законопроект;
• перечень актов федерального законодательства, подлежащих
признанию утратившими силу, приостановлению, изменению
или принятию в связи с принятием данного федерального
конституционного закона федерального закона;
• финансово-экономическое обоснование (в случае внесения
законопроекта, реализация которого потребует материальных
затрат).
61
При внесении законопроектов субъектом права законодательной инициативы — коллегиальным органом — должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы
в Государственной Думе по данному законопроекту.
Кроме того, по отдельным видам проектов федеральных законов
требуется представление дополнительных документов и материалов:
(а) по законопроектам, предусмотренным ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации — заключение Правительства Российской Федерации. К числу таких законопроектов относятся:
• о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты;
• о выпуске государственных займов;
• об изменении финансовых обязательств Российской Федерации;
• иные законопроекты, предусматривающие расходы, покры-
ваемые за счет федерального бюджета;
(б) по проекту федерального закона о федеральном бюджете на
очередной финансовый год и плановый период — документы и материалы, предусмотренные ст. 192 Бюджетного кодекса Российской
Федерации, а именно с:
• основными направлениями бюджетной и налоговой политики
на очередной финансовый год и плановый период;
• предварительными итогами социально-экономического раз-
вития Российской Федерации за истекший период текущего
финансового года и ожидаемыми итогами социально-экономического развития Российской Федерации за текущий финансовый год;
• прогнозом социально-экономического развития Российской
Федерации на очередной финансовый год и плановый период;
• оценкой ожидаемого исполнения федерального бюджета за
текущий финансовый год;
• прогнозом основных параметров бюджетной системы Россий-
ской Федерации, в том числе консолидированного бюджета
Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период;
• пояснительной запиской к проекту федерального закона о фе-
деральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период;
• расчетами по статьям классификации доходов федерального
бюджета и источников финансирования дефицита федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый
период;
• реестром расходных обязательств, подлежащих исполнению
за счет средств федерального бюджета, в том числе за счет
субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации;
62
• перечнем публичных нормативных обязательств, подлежащих
исполнению за счет средств федерального бюджета, и расчетами
по ним на очередной финансовый год и плановый период;
• методиками (проектами методик) и расчетами распределения
межбюджетных трансфертов между субъектами Российской Федерации в очередном финансовом году и плановом периоде;
• основными показателями государственного оборонного заказа;
• отчетами о реализации долгосрочных целевых программ;
• федеральной адресной инвестиционной программой;
• верхним пределом государственного внешнего долга Россий-
ской Федерации по состоянию на конец очередного финансового года и каждого года планового периода по видам долговых обязательств и с разбивкой по отдельным государствам;
• верхним пределом и проектом структуры государственного
внутреннего долга Российской Федерации по состоянию на
конец очередного финансового года и каждого года планового периода;
• проектом программы предоставления государственных фи-
нансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период;
• проектами программ государственных внутренних и внешних
заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период;
• проектом программы государственных гарантий Российской
Федерации в иностранной валюте и проектом программы государственных гарантий Российской Федерации в валюте
Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период;
• предложениями по минимальному размеру оплаты труда,
размеру стипендий, а также предложениями о порядке индексации заработной платы работников федеральных бюджетных
учреждений, денежного содержания (денежного довольствия)
федеральных государственных служащих в очередном финансовом году и плановом периоде;
• расчетами прогнозируемого использования нефтегазовых до-
ходов федерального бюджета, средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, прогнозируемого объема
средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния на начало и конец очередного финансового года и каждого года планового периода;
(в) по проекту федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый
63
год и плановый период — документы и материалы, предусмотренные ст. 212 Бюджетного кодекса Российской Федерации:
• ожидаемые итоги социально-экономического развития в те-
кущем финансовом году и уточненный прогноз социальноэкономического развития в плановом периоде;
• сведения об исполнении федерального бюджета за истекший
отчетный период текущего финансового года;
• оценка ожидаемого исполнения федерального бюджета в те-
кущем финансовом году;
(г) по проекту федерального закона об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год — документы и материалы, предусмотренные ст. 264.10 Бюджетного кодекса Российской
Федерации:
• баланс исполнения федерального бюджета;
• отчет о финансовых результатах деятельности;
• отчет о движении денежных средств;
• отчеты об использовании ассигнований резервных фондов,
о предоставлении и погашении бюджетных кредитов (ссуд),
балансовый учет которых осуществляется Министерством
финансов Российской Федерации, о состоянии государственного внешнего и внутреннего долга Российской Федерации
на начало и конец отчетного финансового года, об исполнении приложений к федеральному закону о федеральном бюджете за отчетный финансовый год;
• отчетность об исполнении консолидированного бюджета Рос-
сийской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов за отчетный финансовый год;
• иная отчетность, предусмотренная бюджетным законодатель-
ством Российской Федерации;
(д) по законопроекту о ратификации, прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации — документы, предусмотренные п. 4 ст. 16 Федерального закона от 15 июля 1995 г. ¹ 101-ФЗ «О международных договорах
Российской Федерации»:
• заверенная копия официального текста международного до-
говора;
• обоснование целесообразности его ратификации;
• определение соответствия договора законодательству Россий-
ской Федерации, а также оценку возможных финансовоэкономических и иных последствий ратификации договора
(включая при необходимости предусмотренное ст. 104 Конституции Российской Федерации заключение Правительства
Российской Федерации);
64
(е) по законопроекту о внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации — официальные отзывы Правительства
Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации;
(ж) по законопроекту о техническом регламенте — документы,
предусмотренные п. 7 ст. 9 Федерального закона от 27 декабря 2002 г.
¹ 184-ФЗ «О техническом регулировании»:
• обоснование необходимости принятия федерального закона
о техническом регламенте с указанием тех требований, которые отличаются от положений соответствующих международных стандартов или обязательных требований, действующих
на территории Российской Федерации в момент разработки
проекта технического регламента;
• документы, подтверждающие опубликование уведомления о раз-
работке проекта технического регламента;
• документы, подтверждающие опубликование уведомления
о завершении публичного обсуждения проекта технического
регламента;
• перечень полученных в письменной форме замечаний заин-
тересованных лиц;
(з) по законопроекту о соглашении о разделе продукции и по
законопроекту о внесении изменений в соответствующий федеральный закон о соглашении о разделе продукции — заключение
Правительства Российской Федерации и решение законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположены соответствующие участки недр;
(и) по законопроекту о передаче культурной ценности, перемещенной в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящейся на территории Российской Федерации, — документ, подтверждающий согласование законопроекта о передаче перемещенной культурной ценности с органом государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится региональное учреждение культуры, осуществляющее оперативное
управление объектом культуры, представляющим собой культурную
ценность;
(к) по законопроекту по вопросу определения общего числа мировых судей и количества судебных участков субъекта Российской
Федерации — документ, подтверждающий согласование законопроекта по вопросу определения общего числа мировых судей и количества судебных участков субъекта Российской Федерации соответственно с Верховным Судом Российской Федерации и субъектом
Российской Федерации.
Регламентом Государственной Думы также установлены требования, предъявляемые непосредственно к тексту подготовленного
65
к внесению законопроекта (ст. 106). В этот текст должны быть
включены следующие положения:
• о сроке и порядке вступления в силу закона Российской Фе-
дерации о поправке к Конституции Российской Федерации,
федерального конституционного закона, федерального закона
или отдельных их положений;
• о признании утратившими силу и о приостановлении дейст-
вия ранее принятых законов и других нормативных актов или
отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона.
Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект и необходимые материалы к нему, предусмотренные Регламентом, направляются субъектом права законодательной инициативы на имя Председателя Государственной Думы. Поступивший законопроект регистрируется в Управлении документационного и информационного обеспечения Аппарата Государственной Думы в
Системе автоматизированного делопроизводства и документооборота Государственной Думы. Ему присваивается регистрационный
номер, который указывается вместе с наименованием законопроекта в течение всего периода прохождения законопроекта в Государственной Думе. Одновременно в Автоматизированной системе
обеспечения законодательной деятельности на законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются
дата и время поступления законопроекта в Государственную Думу,
сведения о законопроекте, о его прохождении в Государственной
Думе, об одобрении Государственной Думой федерального конституционного закона или о принятии федерального закона и о рассмотрении соответствующего закона Советом Федерации и Президентом Российской Федерации. Законопроект считается внесенным
в Государственную Думу с момента его регистрации.
Председатель Государственной Думы направляет поступивший законопроект и материалы к нему в депутатские объединения и комитет
Государственной Думы в соответствии с вопросами его ведения, который определяет (в случае необходимости совместно с Правовым
управлением Аппарата Государственной Думы) соответствие законопроекта требованиям ст. 104 Конституции Российской Федерации и
ст. 105 Регламента Государственной Думы и представляет законопроект в течение 14 дней на рассмотрение Совета Государственной Думы.
Если внесенный в Государственную Думу законопроект не соответствует требованиям ст. 104 Конституции Российской Федерации и ст. 105 Регламента Государственной Думы, Совет Государственной Думы может принять решение о возвращении законопроекта инициатору для выполнения указанных требований.
После выполнения этих требований субъект права законодательной инициативы вправе вновь внести законопроект в Государ-
66
ственную Думу. Таково содержание стадии предварительного рассмотрения законопроекта.
Законодательная практика показала, что субъекты, указанные
в ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации, по-разному
пользуются правом законодательной инициативы.
Статистические данные о работе Государственной Думы четвертого созыва за период с 2004 по 2007 г., опубликованные Аппаратом
Государственной Думы, позволяют сделать вывод, что несомненным
лидером в области законотворчества в этот период являлись депутаты Государственной Думы, и законодательные (представительные)
органы государственной власти субъектов Российской Федерации
(в среднем — по 42% от числа всех внесенных законодательных
инициатив). На втором месте — Правительство Российской Федерации (около 8,5%), на третьем — Совет Федерации и члены Совета Федерации (чуть больше 6%), на четвертом — Президент Российской Федерации (около 2%). Законодательные инициативы
высших судебных органов в сумме составляют менее одного про-
1
цента
. При этом Конституционный Суд Российской Федерации за
весь указанный период не воспользовался своим конституционным
правом законодательной инициативы.
По мнению аналитиков уже на протяжении последних десяти лет
отчетливо прослеживается тенденция к снижению законотворческой
активности большинства субъектов права законодательной инициативы,
особенно резко выраженная у Президента Российской Федерации
2
.
Активность субъектов законодательной инициативы в 2004—2007 гг.
Субъекты права законодательной
инициативы
Президент Российской Федерации 125 133 135
Правительство Российской Федерации 402 446 383
Депутаты Государственной Думы ФС РФ 2002 904 708
Совет Федерации ФС РФ 38 17 6
Члены Совета Федерации ФС РФ 285 119 50
Конституционный Суд Российской Федерации
Верховный Суд Российской Федерации 21 25 12
Высший Арбитражный Суд Российской
Федерации
Законодательные (представительные) органы
власти субъектов Российской Федерации
Всего 4788 2963 1076
Внесено
2061 1063 142
Рассмот-
ðåíî
0 0 0
9 3 2
Подпи-
ñàíî
1
Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Основные итоги деятельности. 2004—2007 годы. Справочник / Под общей ред.
Б.В. Грызлова. М.: Издание Государственной Думы. 2008. С. 198—201.
2
См., например: Исаков В.Б. Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития // Журнал российского права. 1999. ¹ 10. С. 72.
67
В последние годы в законотворческую практику начал внедрятся новый подход к реализации права законодательной инициативы,
а именно консолидированное внесение в Государственную Думу
проектов федеральных законов различными субъектами. Прежде
всего данный подход реализуется Советом Федерации совместно
с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, по информации
Первого заместителя Председателя Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации, по состоянию на апрель 2010 г.
в Совете Федерации на разных стадиях подготовки находятся 13 совместных законопроектов, два из которых выходят на стадию консолидированной реализации права законодательной инициативы. Всего же за период 2009—2010 гг. в Совет Федерации от законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов
Российской Федерации поступил 31 законопроект, по 17 из которых приняты решения о нецелесообразности подготовки консоли-
1
дированных законодательных инициатив
.
Как уже отмечалось выше, в соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных
займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие
законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет
федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации (ст. 105 Регламента Государственной Думы). Законопроекты, внесенные в Государственную Думу без заключения Правительства РФ, могут направляться Советом Государственной Думы
вместе с финансово-экономическим обоснованием на заключение
в Правительство Российской Федерации, которое в месячный срок
подготавливает письменное заключение и направляет его в Совет
Государственной Думы (ч. 4 ст. 105 Регламента Государственной Думы).
Усложненный порядок внесения так называемых финансовых
законопроектов, предусмотренный Конституцией Российской Федерации, соответствует практике большинства стран, связанной с
необходимостью воздерживаться от принятия законов, реализация
которых ведет к увеличению предусмотренных бюджетом расходов
или к сокращению доходов. Это значимое положение неоднократно
нарушалось на практике. Видимо, поэтому в Регламент Совета Федерации было внесено положение, установившее, что если посту-
1
Письмо Первого заместителя Председателя Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации от 26 апреля 2010 г. ¹ 5.7-08/895 // Архив
Новосибирского областного Совета депутатов. 2010.
68
пившие из Государственной Думы принятые ею федеральные законы не сопровождаются в определенных случаях заключением Правительства Российской Федерации, то это обстоятельство может
служить основанием для отклонения таких федеральных законов
(ст. 102 Регламента Совета Федерации).
Регламент Государственной Думы говорит и о праве субъекта
законодательной инициативы отозвать внесенный законопроект до
принятия его в первом чтении на основании письменного заявления (ст. 112). Правда, закреплению этого права субъекта в Регламенте предшествует иное право, а именно: по предложению ответственного комитета изменить текст законопроекта.
Рассмотрение законопроектов и принятие федеральных законов
Государственной Думой
Законопроект, подлежащий рассмотрению Государственной Думой, направляется Советом Государственной Думы в соответствующий (профильный) комитет палаты, который назначается ответственным по данному законопроекту. Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ, а
также в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший
Арбитражный Суд РФ — по вопросам их ведения для подготовки и
представления отзывов, предложений и замечаний. Законопроекты
по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, установленного ст. 72 Конституции Российской Федерации, Совет Государственной Думы не позднее чем за 45 дней до их рассмотрения
на заседании Государственной Думы направляет в законодательные
(представительные) органы субъектов РФ для подготовки предложений и замечаний.
Порядок подготовки законопроекта к рассмотрению определяется комитетом самостоятельно на основе действующего законодательства, Регламента и в соответствии с примерной программой законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию.
Для работы над законопроектом комитеты могут создавать рабочие
группы, куда включаются помимо депутатов представители соответствующего субъекта права законодательной инициативы, а также
представители органов государственной власти, других организаций, эксперты и специалисты.
Законопроект по решению ответственного комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы,
другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также на научную экспертизу. Обсуждение законопроекта
в комитетах должно происходить открыто, может освещаться средствами массовой информации.
69
Законопроект по предложению ответственного комитета может
быть направлен в Общественную палату Российской Федерации для
проведения экспертизы. В этом случае ответственный комитет вносит в Совет Государственной Думы проект обращения Государственной Думы к Общественной палате Российской Федерации о проведении экспертизы законопроекта и проект постановления Государственной Думы о принятии указанного обращения.
Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета
осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие
Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам.
По результатам правовой экспертизы Правовое управление Аппарата
Государственной Думы готовит соответствующее заключение (ст. 112
Регламента Государственной Думы). Ответственный комитет может
поручить Правовому управлению провести лингвистическую экспертизу законопроекта.
Законопроект подготовленный к рассмотрению Государственной Думой, и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение Государственной Думы на ее пленарном заседании.
Рассмотрение законопроектов на пленарном заседании Государственной Думы осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено действующим законодательством или Регламентом Государственной Думы.
Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении,
направляется Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство
РФ, субъекту права законодательной инициативы и депутатам Государственной Думы не позднее, чем за три дня до рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы. Необходимо обратить внимание на важность соблюдения этого срока, так как депутаты должны заблаговременно ознакомиться с проектом закона, получить консультацию у специалистов в соответствующей области, выработать собственную позицию по законопроекту и выяснить отношение его фракции или депутатской группы к этому вопросу.
В ходе первого чтения обсуждаются общая концепция законопроекта, его основные положения, решается вопрос о необходимости его принятия.
Первым докладывает инициатор проекта, затем с содокладом
выступает представитель ответственного комитета палаты. После
этого проводятся прения, в которых могут принять участие фракции, депутатские группы, депутаты, полномочные представители
Президента и Правительства, представители субъектов Российской
Федерации, иные лица, приглашенные для участия в обсуждении.
В ходе прений высказываются предложения и замечания.
70
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]