Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правотворчество в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Правоохранительная деяте
.pdf
3) предмет регулирования и его соответствие сфере ведения
субъекта Российской Федерации, совместного ведения Российской
Федерации и субъекта Российской Федерации или ведения Российской Федерации, установленной Конституцией Российской Федерации (с указанием конкретных статей и пунктов);
4) состояние нормативного регулирования в данной сфере (перечень актов федерального законодательства, на соответствие которым рассматривался акт), необходимость и достаточность акта для
урегулирования общественных отношений;
5) оценка компетенции принявшего акт органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
6) соответствие содержания акта Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
7) соответствие формы и текста акта правилам юридической
техники.
В заключение кроме отмеченных выше обязательных требований должны включаться все выявленные в процессе исследования
замечания (недостатки), с тем чтобы их можно было бы учесть
к следующему чтению в процессе работы над законопроектом, до
принятия закона.
Особые требования предъявляются к проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них и последующего
устранения коррупциогенных факторов, под которыми понимаются
положения нормативных правовых актов (проектов нормативных
правовых актов):
(а) устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил;
(б) положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организа-
1
циям и тем самым создающие условия для проявления коррупции
.
Перечень таких факторов установлен Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением
2
Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. ¹ 96
.
В соответствии с указанной Методикой, коррупциогенными
факторами, устанавливающими для правоприменителя необосно-
1
Часть 2 ст. 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. ¹ 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных
правовых актов» // СЗ РФ. 2009. ¹ 29. Ст. 3609.
2
Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г.
¹ 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. 2010. ¹ 10. Ст. 1084.
221
ванно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:
(а) широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения,
наличие дублирующих полномочий органов государственной власти
или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
(б) определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
(в) выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти
или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
(г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества — наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего
первоначальный нормативный правовой акт;
(д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции — нарушение компетенции органов государственной власти
или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при
принятии нормативных правовых актов;
(е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий — установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;
(ж) отсутствие или неполнота административных процедур —
отсутствие порядка совершения органами государственной власти
или органами местного самоуправления (их должностными лицами)
определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
(з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур — закрепление
административного порядка предоставления права (блага).
Коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные,
трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются:
(а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для
реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
(б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) — отсутствие четкой регламентации прав граждан
и организаций;
222
(в) юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
Основными принципами организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) являются:
1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы
проектов нормативных правовых актов;
2) оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с дру-
гими нормативными правовыми актами;
3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);
4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);
5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти,
иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного
самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
Целями анализа коррупциогенности нормативного правового
акта (проекта) являются:
• выявление в нормативном правовом акте или проекте кор-
рупциогенных факторов и норм (дефектов норм), создающих
возможности совершения коррупционных действий и (или)
решений;
• выработка рекомендаций по устранению коррупциогенных
факторов и устранению (коррекции) коррупциогенных норм
(общий вывод о необходимости внесения изменений в нормативный правовой акт (проект), необходимости отмены
нормативного правового акта, отклонения или доработки
проекта нормативного правового акта);
• выработка рекомендаций по включению в текст превентив-
ных антикоррупционных норм.
Для достижения перечисленных целей используются следующие
инструменты:
• выделение и классификация наиболее типичных проявлений
коррупциогенности нормативных правовых актов (типология
коррупциогенных факторов), которые потенциально способны послужить основой коррупциогенности локальных актов,
решений и действий (бездействия) правоприменителей;
223
• описание коррупциогенных факторов, позволяющее их обна-
ружить в тексте нормативного правового акта или проекта;
• казание на возможные коррупционные действия и послед-
ствия.
Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»
установлен перечень субъектов, уполномоченных проводить антикоррупционную экспертизу. К их числу относятся:
1) прокуратура Российской Федерации — по вопросам, касающимся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; государственной и муниципальной собственности, государственной и
муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного,
лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также
законодательства, регулирующего деятельность государственных
корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской
Федерацией на основании федерального закона; социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы;
2) Минюст России — в отношении проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными
государственными органами и организациями, проектов концепций
и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов (при проведении их правовой экспертизы); нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной
власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и
муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы
муниципальных образований (при их государственной регистрации); нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (при мониторинге их применения);
3) федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы и организации, органы государственной власти
субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также их должностные лица — в отношении принятых ими
нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их
применения.
224
Кроме того, в соответствии со ст. 5 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» институты гражданского общества и граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными
правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных
средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
Одним из главных требований, предъявляемых к таким экспертам (юридическим и физическим лицам), является их аккредитация
Министерством юстиции Российской Федерации в качестве независимых экспертов. Порядок такой аккредитации установлен Положением об аккредитации юридических и физических лиц в качестве
независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на
коррупциогенность, утвержденным приказом Минюста России от
31 марта 2009 г. ¹ 92
1
. По состоянию на 20 августа 2010 г. Минюс-
том России было аккредитовано в качестве независимых антикор-
2
рупционных экспертов 773 гражданина и 144 юридических лица
.
В целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и
обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой
статус организаций или имеющих межведомственный характер, федеральные органы исполнительной власти, иные государственные
органы и организации — разработчики проектов нормативных правовых актов в течение рабочего дня, соответствующего дню направления указанных проектов на рассмотрение в юридическую службу
федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, размещают эти проекты на своих официальных сайтах в сети Интернет с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.
Выявленные в ходе проведения антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенные факторы отражаются либо в требовании
прокурора об изменении нормативного правового акта (если анти-
1
Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 31 марта 2009 г.
¹ 92 «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых
экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных
правовых актов и иных документов на коррупциогенность» // Российская газета.
2009. ¹ 73. 24 апреля.
2
По данным официального сайта Минюста России: www.minjust.ru/ru/activity/
corruption/anticorrekspert/.
225
коррупционная экспертиза проводилась прокуратурой), либо в заключении по результатам антикоррупционной экспертизы (в остальных случаях).
В требовании прокурора об изменении нормативного правового
акта и в заключении должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения.
Вопросы для повторения
1. Дайте понятие и назовите основные принципы проведения экспертизы нормативного правового акта.
2. Какие виды экспертизы применяются в правотворчестве? Дайте
им краткую характеристику.
3. Какие сведения должны содержаться в экспертном заключении
по результатам экспертизы нормативного правового акта или его
проекта?
4. Назовите акты законодательства, устанавливающие правовые основы и порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
5. Перечислите основные принципы организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
6. Какие субъекты уполномочены проводить антикоррупционную
экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных
правовых актов)?
7. Что в соответствии с Постановлением Правительства Российской
Федерации от 26 февраля 2010 г. ¹ 96 «Об антикоррупционной
экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» относится к коррупциогенным факторам:
(а) устанавливающим для правоприменителя необоснованно ши-
рокие пределы усмотрения или возможность необоснованного
применения исключений из общих правил;
(б) содержащим неопределенные, трудновыполнимые и (или) об-
ременительные требования к гражданам и организациям?
3.5. Планирование правотворчества
Планирование правотворческой деятельности как неотъемлемый
элемент процесса подготовки и принятия нормативных правовых актов приобретает все более важную роль в обеспечении эффективного
и своевременного правового регулирования общественной жизни
1
Канчукоева А.В. Планирование как условие эффективности подготовки и принятия нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2006. ¹ 8.
226
1
.
Под планированием правотворческой деятельности принято понимать деятельность по формированию программы внесения, рассмотрения, принятия и одобрения проектов законов. Планирование
есть одна из функций управления, одна из форм внедрения научных основ в правотворческую деятельность, способствующая по-
1
вышению эффективности законодательства
.
Целями планирования правотворчества являются:
• создание научно обоснованной системы нормативных право-
âûõ актов;
• обеспечение гласности â нормотворческой деятельности;
• обеспечение комплексного è последовательного решения нор-
мотворческих задач;
• совершенствование организации работ по подготовке проектов
нормативных правовых актов;
• усиление контроля за сроками подготовки проектов норматив-
ных правовых актов.
Как отмечается в научной литературе
2
, планирование правотворческой деятельности позволяет решить ряд задач, среди которых выделяются:
• оптимизация деятельности правотворческих органов;
• своевременная концентрация усилий правотворческих и пра-
воприменительных органов, научных и экспертных организаций, институтов гражданского общества на подготовке проектов правотворческих решений;
• обеспечение своевременности и улучшение качества прини-
маемых нормативных правовых актов.
Планирование правотворческой деятельности осуществляется
уполномоченными на принятие правотворческих решений органами на всех уровнях власти: федеральном, региональном и муниципальном.
Планирование правотворческой деятельности работы Государственной Думы осуществляется в соответствии со ст. 50 Регламента
Государственной Думы на различные периоды: на сессию, на месяц, на очередное заседание. Планы разрабатываются Советом Го-
1
Поленина С.В., Колдаева Н.П. О долгосрочном планировании развития законо-
дательства // Советское государство и право. 1979. ¹ 5.
2
См., например: Пиголкин А.С., Николаева М.Н. Планирование законопроектной
деятельности // Советское государство и право, 1972. ¹ 11; Хабриева Т.Я. Концепция развития законодательного процесса // Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2004. С. 77—114; Шувалов И.И. Правотворчество в механизме управ-
ления обществом. М., 2005; Платонов В.М. Законодательный процесс в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1999; Технология законотворчества (опыт Санкт-Петербурга) / Под ред. И.П. Михайлова. СПб.: ИПЦ
СПГУТД, 2006; и др.
227
сударственной Думы и утверждаются Государственной Думой в начале каждого периода.
Принципиальное значение имеют примерные программы законодательной деятельности Государственной Думы на текущую либо
на очередную сессию, принимаемые дважды в год: на весеннюю
сессию в январе и на осеннюю в сентябре.
Календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой на
текущий месяц составляется Советом Государственной Думы по
предложениям фракций, комитетов и комиссий Государственной
Думы, основан на примерной программе законопроектной работы
Государственной Думы на текущую сессию и включает в себя перечень законопроектов, а также планируемые «правительственные часы» на месяц работы. Законопроекты расположены в календаре по
дням пленарных заседаний, а в рамках одного дня — по стадиям:
сначала законопроекты, подготовленные к рассмотрению в третьем
чтении, затем — во втором и первом. Законопроекты, которые будут рассматриваться палатой в первом чтении, распределены по
блокам, аналогичным блокам из программы рассмотрения первоочередных законопроектов, и проекты законов «вне тематического
блока». Проекты федеральных законов распределяются в календаре,
как правило, исходя из последовательности их поступления в Государственную Думу.
На основании календаря рассмотрения законопроектов формируется порядок работы на очередное пленарное заседание Государственной Думы. Он утверждается в начале заседания и включает
перечень законопроектов, подготовленных комитетами и комиссиями к рассмотрению на текущем пленарном заседании, и устанавливает время их рассмотрения. Так же как и в календаре, в повестке дня сначала расположены законопроекты, рассматриваемые
в третьем чтении, затем законопроекты, рассматриваемые во втором
чтении, и потом законопроекты, рассматриваемые в первом чтении.
Кроме того, ратификация международных договоров, как правило,
является вопросом фиксированного времени и рассматривается после обсуждения законопроектов, рассматриваемых в третьем чтении.
Внеочередному рассмотрению на заседании Государственной Думы, согласно ст. 51 Регламента Государственной Думы, подлежат:
(а) послания и обращения Президента Российской Федерации;
(б) законопроекты, внесенные в качестве срочных Президентом
Российской Федерации или Правительством Российской Федерации;
(в) проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период;
(г) федеральные конституционные законы и федеральные законы, возвращенные в Государственную Думу на повторное рассмотрение;
228
(д) нормативные правовые акты Парламентского Собрания Союза Беларуси и России, имеющие статус законодательной рекомендации Союза;
(е) проекты федеральных законов о ратификации международных договоров Российской Федерации;
(ж) проекты постановлений о направлении представителей Государственной Думы в Конституционный Суд Российской Федерации;
(з) проекты постановлений Государственной Думы по вопросам,
отнесенным Конституцией Российской Федерации к ведению Государственной Думы;
(и) проекты Регламента Государственной Думы и постановлений Государственной Думы о внесении в него изменений.
Иные законопроекты и вопросы могут рассматриваться во внеочередном порядке только по решению Государственной Думы,
принятому большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
Однако, как отмечают исследователи, в самом Регламенте Государственной Думы содержится указание еще на ряд вопросов, выносимых на обсуждение депутатов во внеочередном порядке
1
. Так,
рассмотрение Государственной Думой представленной Президентом
Российской Федерации кандидатуры Председателя Правительства
Российской Федерации должно произойти в течение недели со дня
внесения предложения о кандидатуре (ст. 144 Регламента Государственной Думы). В соответствии со ст. 149 Регламента вопрос о выражении недоверия Правительству Российской Федерации рассматривается в недельный срок после его внесения в установленном порядке. Вопрос о доверии Правительству Российской Федерации
также рассматривается во внеочередном порядке (ст. 153 Регламента Государственной Думы). Представление Генерального прокурора
Российской Федерации о даче согласия на личный досмотр, задержание, арест и допрос депутата Государственной Думы, проведение
в отношении его обыска, а также на привлечение депутата Государственной Думы к административной или уголовной ответственности
в связи с направлением уголовного дела или дела об административном правонарушении в суд, а также о даче согласия на возбуждение в отношении депутата Государственной Думы уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия или начало
производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую
в судебном порядке, за публичные оскорбления, клевету или иные
1
См., например: Авакьян С.А. Федеральное Собрание — парламент России. М.,
1999. Ñ. 249; Конкина И.И. Проблемы планирования законодательной деятельности в Российской Федерации на современном этапе // Конституционное и муниципальное право. 2006. ¹ 1.
229
нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом и которые совершены в связи с действиями, соответствующими статусу депутата Государственной Думы, должно быть
рассмотрено в течение недели со дня внесения соответствующего
представления (ст. 185.2 Регламента Государственной Думы).
В субъектах Российской Федерации разработка и рассмотрение
проектов региональных законов также осуществляется на плановой
основе. При этом в практике субъектов Федерации планирование
правотворческой деятельности осуществляется на различные периоды: на квартал, на полугодие, на год (краткосрочные планы), на 2—
3 года (среднесрочные планы), 5—7 лет (долгосрочные планы)
1
.
Например, в соответствии со ст. 7 Областного закона Новгородской области от 6 января 1995 г. ¹ 9-ОЗ «О нормативных правовых
актах законодательного (представительного) и исполнительных ор-
2
ганов государственной власти Новгородской области»
программы
законопроектной работы и планы работы Новгородской областной
Думы формируются на основании предложений депутатов и комитетов Новгородской областной Думы, губернатора Новгородской
области, представительных органов местного самоуправления, прокурора Новгородской области, председателя Новгородского областного суда, председателя арбитражного суда Новгородской области,
избирательной комиссии Новгородской области (по вопросам
подготовки и проведения выборов и референдумов). При этом,
в рамках целевых комплексных программ выделяются разделы
о подготовке и принятии нормативных правовых актов Новгородской области.
Согласно ст. 9 Закона Тверской области от 16 марта 2004 г.
3
¹ 13-ЗО «О нормативных правовых актах Тверской области»
, в целях создания единой системы нормативных правовых актов Тверской области, обеспечения гласности в нормотворческой деятельности подготовка нормативных правовых актов Тверской области
осуществляется на плановой основе. При этом, планы подготовки
проектов нормативных правовых актов Тверской области, принятие
которых отнесено к компетенции Законодательного Собрания Тверской области, разрабатываются с учетом предложений субъектов
1
См., например: Закон Краснодарского края от 6 июня 1995 г. ¹ 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» // Кубанские
новости. 1995. ¹ 98. 21 июня.
2
Областной закон Новгородской области от 6 января 1995 г. ¹ 9-ОЗ «О нормативных правовых актах законодательного (представительного) и исполнительных
органов государственной власти Новгородской области» // Новгородские ведомости. 2002. ¹ 38. 18 сентября.
3
Закон Тверской области от 16 марта 2004 г. ¹ 13-ЗО «О нормативных правовых актах Тверской области» // Тверские ведомости. 2004. ¹ 12. 19—25 марта.
230
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]