Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правотворчество в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Правоохранительная деяте
.pdf
Вместе с тем представляется, что именно понятие «правовой мо-
ниторинг» наиболее точно отражает сущность этого нового специфического вида юридической деятельности. Под ним понимается
система информационных наблюдений, дающая возможность анализировать и оценивать результаты нормотворческой деятельности,
прежде всего законопроектной; качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставленной ему правотворческой компетенцией; эффективность их практического действия
1
.
Ю.А. Тихомиров, характеризуя правовой мониторинг как «динамичный организационный и правовой институт информационнооценочного характера, движущийся по всем стадиям функционирования управления, хозяйствования и т.п., проявляющийся на всех
этапах возникновения и действия права», отмечает, что формирование и функционирование правового мониторинга должно включать:
• деятельность его субъектов;
• наличие регламентных норм;
• введение специальных процедур;
• использование информационного блока, включая социальную
информацию;
• введение аналитико-оценочного блока.
Такое понимание правового мониторинга позволяет широко
трактовать его объекты — динамику правовой сферы, законодательства и иных правовых актов, государственных и общественных институтов, юридических коллизий, правомерного и неправомерного
поведения граждан. Сюда же, по мнению Ю.А. Тихомирова, можно
отнести и объективные процессы, в ход и содержание которых
«встроены» институты и правовые нормы (например, мониторинг
состояния окружающей среды, в том числе почв, водоемов)
2
.
Целью данной деятельности является создание эффективного
механизма правового регулирования, обеспечения обратной связи
законодателя и общества
3
.
В качестве задач правового мониторинга выделяются следующие:
(а) предоставление объективной информации о тенденциях и по-
требностях правового регулирования определенных общественных
отношений;
(б) создание постоянно действующей связи между органами го-
сударственной власти, органами местного самоуправления и правоприменителями;
1
Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция
и организация // Журнал российского права. 2007. ¹ 5. С. 30.
2
Тихомиров Ю.А. Организация и проведение правового мониторинга // Право
и экономика. 2006. ¹ 10. С. 13.
3
Черногор Н.Н. Юридическая техника правового мониторинга: постановка проблемы
и подходы к исследованию // Законодательство и экономика. 2010. ¹ 1. С. 15.
161
(в) выявление противоречий, коллизий, дублирования в право-
вом регулировании, определение эффективности действия правовых
норм с целью совершенствования и систематизации действующего
законодательства;
(г) отслеживание эффективности нормативных правовых актов
и практики их реализации в процессе организации взаимодействия
органов государственной власти области, органов местного самоуправления, организаций и граждан;
(д) определение степени урегулированности вопросов, отнесен-
ных к предметам ведения субъектов Российской Федерации и
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации, формирование перспективных направлений правотворческой деятельности и др.
Как уже отмечалось выше, правовой мониторинг представляет
собой систему информационных наблюдений, дающую возможность анализировать и оценивать:
• результаты нормотворческой деятельности, прежде всего за-
конопроектной (правотворческий процесс);
• качество нормативных правовых актов, принятых тем или
иным правотворческим органом в соответствии с предоставленной ему правотворческой компетенцией;
• эффективность их практического действия, реализации (пра-
воприменительный процесс).
Как всякая иная социальная деятельность, правовой монито-
ринг основан на определенных принципах, среди которых исследователями выделяются
1
:
1) принцип легитимности и объективности означающий, что сбор,
анализ и оценка информации о результатах нормотворческой деятельности и реализации нормативных правовых актов должны осуществляться на основе принятых субъектами правового мониторинга нормативных документов (положений), определяющих порядок
организации, способы осуществления мониторинга в установленной сфере деятельности и использования полученных данных. При
этом субъекты правового мониторинга несут ответственность за
объективность и достоверность мониторинговой информации;
2) принцип обязательности: мониторинг обязателен в отношении
реализации всех действующих нормативных правовых актов, а также результатов нормотворчества на период его проведения;
3) принцип информационной всеохватности: собирание, анализ и
оценка информации о результатах нормотворческой деятельности и
реализации нормативных правовых актов, исходящей от органов
1
Горохов Д.Б. Óêàç. ñî÷.
162
государственной власти всех уровней, органов государственной власти субъектов Федерации, правоохранительных и судебных органов,
органов местного самоуправления, общественных учреждений и организаций, средств массовой информации, от граждан;
4) принцип информационной открытости, выдвигающий требова-
ние об обязательности полного и оперативного опубликования данных правового мониторинга в средствах массовой информации;
5) принцип программно-целевого и планового обеспечения, согласно
которому правовой мониторинг должен осуществляться в соответствии с программно-целевыми установками, на плановой основе;
6) принцип финансовой обеспеченности: финансирование правово-
го мониторинга осуществляется за счет средств, предусматриваемых
на эти цели в федеральном бюджете, бюджетах субъектов Российской Федерации, в местных бюджетах, а также за счет иных
средств.
В законодательстве и научной литературе встречаются различ-
ные формы проведения мониторинга. В этой связи необходимо отметить Закон Липецкой области от 5 декабря 2008 г. ¹ 213-ОЗ
«О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой обла-
1
, в котором определены три возможных формы правового
сти»
мониторинга:
1) мониторинг нормативных правовых актов;
2) мониторинг реализации нормативных правовых актов;
3) мониторинг нормотворческой деятельности органов государ-
ственной власти области.
Деятельность по проведению правового мониторинга можно
разбить на ряд стадий, каждая из которых предполагает проведение
целого комплекса мероприятий и непосредственно исследований:
1. Планирование мониторинговой деятельности. На данной ста-
дии формируется соответствующий план, который должен содержать цель и объект мониторинга, перечень его субъектов, требования к форме собираемой информации, ее содержанию, объему и
показателям, сроки проведения мониторинга и др.
2. Проведение правового мониторинга. Данную стадию можно
условно разделить на несколько этапов:
(а) сбор, обработка, систематизация информации:
• о нормотворческой деятельности (по планам законопроект-
ной деятельности, собственной нормотворческой работы органов власти);
• о законодательстве;
1
Закон Липецкой области от 5 декабря 2008 г. ¹ 213-ОЗ «О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области» // Липецкая газета. 2008. ¹ 241.
16 декабря.
163
• о правоприменительной практике;
• о статистических и социологических данных;
(б) анализ и оценка информации, включая проведение юридической и антикоррупционной экспертиз законопроектов и действующих нормативных правовых актов;
(в) подготовка информации (итогового документа), содержащей
предложения о необходимости изменения действующего законодательства, либо корректировки правотворческих процедур, правоприменительной практики, системы и структуры государственного
управления.
3. Представление итогового документа по результатам правового
мониторинга в органы власти субъектами, проводившими правовой
мониторинг, опубликование данных и результатов правового мониторинга, ознакомление с ними общественности иными способами.
Наиболее ярким примером результатов правового мониторинга
является ежегодный доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О состоянии законодательства в
Российской Федерации», который готовится комитетами и комиссиями Совета Федерации, членами Совета Федерации, Центром
мониторинга законодательства и правоприменительной практики
при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, структурными подразделениями Аппарата Совета Федерации
при широком участии Администрации и полномочных представителей Президента Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, органов местного самоуправления, научной
общественности.
Так, например, в докладе 2008 г. проанализированы особенности социально-экономического и политико-правового развития
страны в условиях глобального экономического кризиса. Основной
акцент в нем сделан на оценке закона как высшей формы государственного решения и базового критерия воздействия власти на качество жизни населения. Доклад Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации «О состоянии законодательства
в Российской Федерации» за 2008 г. состоит из 6 разделов, каждый
из которых подразделяется на части, которые, в свою очередь, делятся на 33 главы.
Вопросы для повторения
1. Дайте понятие и перечислите основные задачи правового мониторинга.
2. Назовите принципы правового мониторинга.
3. В каких формах может проводиться правовой мониторинг?
4. Охарактеризуйте стадии проведения правового мониторинга.
164
3.2. Правотворческие ошибки
Правотворческая ошибка — это результат несоблюдения субъектом правотворчества общепринятых правил, стандартов и требований в области разработки и принятия нормативного правового акта
(нормативного договора).
Данные ошибки связаны с недостатками и упущениями, возникшими на стадии проектирования норм права, переводом имеющихся представлений о социальных и юридических закономерностях в систему нормативно-правовых установлений. Хотя проектирование любого нормативного акта и является творческим процессом, его результаты должны соответствовать определенным, достаточно формализованным критериям, в первую очередь — положениям Конституции РФ, федеральным законам и общепризнанным
нормам международного права, а также правилам законодательной
техники, формальной логики и современного русского литературного языка
Результатом правотворческой ошибки являются отрицательные
последствия в юридической, социальной и иных сферах.
Типы правотворческих ошибок
Познавательные ошибки. Такие ошибки порождаются неверной
оценкой предмета будущего правового регулирования. Суть их заключается в том, что правотворческий орган неверно оценивает те
общественные отношения, которые стремиться урегулировать с помощью создаваемых им правовых норм. Такие ошибки допускаются
и законодательными органами, когда депутаты принимают законы
по вопросам, входящим в компетенцию правительства или иных
органов исполнительной власти. Однако чаще всего познавательные
ошибки допускаются органами власти субъектов Российской Федерации, когда они вторгаются в федеральную компетенцию. Так,
п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации относит судоустройство к исключительному ведению России, а п. «л» ст. 72 — кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатуры, нотариата
к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Однако в Конституции Республики Татарстан содержалось следующее
положение: «Никто, кроме предусмотренных Конституцией Республики Татарстан судебных органов, не вправе брать на себя функции
и полномочия судов». Таким образом, указанное положение прямо
противоречит Конституции Российской Федерации тем, что вторгается в исключительную компетенцию Федерации. Тем самым зако-
1
.
2
.
1
Ñì.: Надеев Р.А. Законотворческие ошибки // Российская юстиция. 2001. ¹ 5.
2
Автор выражает благодарность Л.И. Обердерфер за предоставленное разреше-
ние на использование авторского материала.
165
нодатель Татарстана неверно оценил те общественные отношения,
которые урегулированы в Конституции Республики и допустил познавательную правотворческую ошибку.
Информационные ошибки. Такие ошибки означают неверный выбор формы акта, а также слабое обоснование проекта. В качестве
примера можно привести принятие кодексов на уровне субъектов
Российской Федерации. Конституция РФ не регламентирует формы
законодательных актов, которые принимает субъект Федерации по
вопросам, отнесенным к его ведению. На сам субъект правотворчества возложен выбор уровня законодательного акта с учетом степени обобщенности его норм. Многие субъекты РФ используют такую довольно распространенную форму, как кодекс. Например,
Лесной кодекс имеют Саратовская и Иркутская области, последняя
приняла и кодекс областных государственных должностей. Воронежская область издала Избирательный кодекс, Ставропольский
край — Иммиграционный кодекс. Большинство кодексов принято
в республиках. В Башкортостане, например, есть Экологический,
Водный кодексы, Кодексы о недрах, о выборах, о градостроительстве, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населенияи т.д. Однако в данном вопросе следует согласиться с тем, что
«вряд ли оправдано использование наименования “кодекс” для акта, который ни по содержанию, ни по уровню законодательного
обобщения не может претендовать на такую форму»
1
. В науке и на
практике существует понятие кодекса как законодательного акта
сводного характера, а в упомянутых кодексах специфика субъекта
РФ отражена в одном-двух десятках статей
2
. Безусловно, нет оснований ограничивать субъекты РФ в избрании формы правового акта. Здесь может быть принят кодекс, но с обеспечением принципа
обоснованности такого выбора, достаточности правового материала.
Процедурные ошибки. Этот тип ошибок связан с нарушением
процедуры подготовки и принятия нормативного правового акта.
Прежде всего эта процедура может быть нарушена при принятии
законов, так как именно к этой процедуре применяются наиболее
строгие требования. К таким ошибкам относятся: нарушение права
законодательной инициативы, процедуры голосования, сроков рассмотрения законов и т.д.
Так, Президент Российской Федерации оспаривал конституционность Федерального закона «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и нахо-
1
Тихомиров Ю.А., Юртаева Е.А. Кодекс в системе законодательных и иных ак-
тов // Журнал российского права. 1997. ¹ 4. С. 10.
2
Конституционное законодательство России. М., 1999. С. 232—233.
166
дящихся на территории Российской Федерации» в целом по порядку его принятия. Как утверждалось в запросе, на заседании Государственной Думы 4 апреля 1997 г. при голосовании по вопросу об
одобрении Закона в ранее принятой редакции после отклонения
его Президентом Российской Федерации присутствовало менее 300
депутатов, тогда как согласно ст. 107 (ч. 3) Конституции Российской Федерации закон в таком случае должен быть одобрен большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов
Государственной Думы, т.е. не менее чем 300 голосов. Однако в
связи с тем, что ряд депутатов проголосовали не только за себя, но
и за отсутствовавших депутатов, число голосов, поданных за одобрение Закона в ранее принятой редакции, оказалось равным 308,
что позволило Государственной Думе считать его одобренным и отразить это в соответствующем постановлении. Тем самым, считал
заявитель, были нарушены предписания Конституции Российской
Федерации, ее ст. 3 (ч. 2), 32 (ч. 1) и 107 (ч. 3). Кроме того, голосование в Совете Федерации было проведено в форме опроса членов
палаты с закреплением их мнения в подписном листе, что не исключает заочного голосования, в то время как решения палат
должны приниматься только на заседаниях. Тем самым, как утверждалось в запросе, были нарушены ст. 3 (ч. 2), 32 (ч. 1), 100 и 107
(ч. 3) Конституции Российской Федерации, что ставит под сомнение волеизъявление членов Совета Федерации и сам факт повтор-
1
ного одобрения им Закона
.
В результате процедурных законодательных ошибок — несоблюдения правил законодательного процесса — закон может быть
признан неконституционным.
Социальные ошибки. Такие ошибки означают игнорирование
общественного мнения и возможное негативное восприятие актов
гражданами, должностными лицами, государственными органами,
общественными объединениями и хозяйствующими организациями.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно (в
постановлении от 11 марта 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. 266 Таможенного кодекса Российской Федерации, ч. 2
ст. 85 и 222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях и постановлении от 12 мая 1998 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений абз. 6 ст. 6 и абз. 2 ч. 1 ст. 7 Закона Российской Федерации от 18 июня 1993 г. «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов
1
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20 июля
1999 г. ¹ 12-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона от
15 апреля 1998 г. «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. ¹ 30. Ст. 3989.
167
с населением») указывал, что санкции штрафного характера, исходя
из общих принципов права, должны отвечать вытекающим из Конституции Российской Федерации требованиям справедливости и
соразмерности. Санкции не должны превращаться в инструмент
чрезмерного ограничения свободы предпринимательства. Такое ограничение не соответствует принципу соразмерности при возложении ответственности, вытекающему из ст. 55 (ч. 3) Конституции
Российской Федерации, ведет к умалению прав и свобод, что недопустимо в силу ч. 2 той же статьи. В таких условиях столь большой
штраф за данное правонарушение может превратиться из меры воздействия в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права частной собственности
1
. Игнорирование законодателем этих положений влечет возникновение социальных ошибок и затрудняет реализацию закона.
Содержательные ошибки. Содержательные ошибки представляют
собой наиболее распространенную группу правотворческих ошибок
и заключаются в недостатке средств и методов правового воздействия. Содержательные ошибки в свою очередь делятся на:
• юридические;
• логические;
• грамматические.
Юридические ошибки
, безусловно, доминируют в системе право-
творческих ошибок. К юридическим ошибкам относятся:
(а) ошибки в проектировании механизма правового регулирования;
(б) пробелы;
(в) избыточная нормативность;
(г) коллизии между отдельными законами;
(д) фактографические ошибки.
а) Ошибки в проектировании механизма правового регулирования.
Неукоснительная реализация правовых норм в конкретных отношениях обеспечивается с помощью совокупности специальных правовых средств: дозволений, запретов, правомочий, стимулов, санкций, мер по совершенствованию деятельности правоохранительных
органов и др. Правовая нормативность наиболее полно выражается
в таких формулировках, как «разрешено», «требуется», «запрещено».
До сих пор встречаются предписания, содержащие либо только информацию о тех или иных событиях, либо стилистически нейтраль-
1
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля
1999 г. ¹ 11-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений
Закона РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» и Законов Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»
и «О федеральных органах налоговой полиции» // СЗ РФ. 1999. ¹ 30. Ст. 3988.
168
ные положения типа: «установить», «предусмотреть», «принять предложение», «согласиться». Немало и предписаний, призывающих субъектов «принимать меры», «заслушивать», «содействовать», «учитывать».
Часто законодатель предусматривает в законе норму об ответственности. Но в законах, устанавливающих виды наказаний, такого
состава правонарушения не предусмотрено. Например, абз. 10 п. 2
ст. 238 Налогового кодекса Российской Федерации содержал такое
положение: «…суммы такой платы могут быть освобождены от налогообложения». В данном случае непонятно — освобождаются такие суммы или нет.
á) Пробелы в праве возникают в результате декларативности
норм, когда в норме права отсутствует один из элементов, когда
норма не способна воплотиться в конкретных отношениях, в которых субъективным правам не корреспондирует соответствующая
юридическая обязанность, отсутствуют сколько-нибудь значимые
стимулы правомерного поведения, устанавливаются малоэффективные санкции. Так, в соответствии с утратившим силу законом
РСФСР «О собственности в РСФСР» каждый потерпевший от преступления мог взыскать с государства причиненный ему ущерб. Но
реально сделать этого никому не удалось, так как в законодательстве отсутствовал порядок реализации этого права.
Показательны в этом отношении Основы законодательства Российской Федерации о культуре. Согласно Закону каждый проживающий в России человек в своих культурных правах может требовать от государства защиты своей культурной самобытности и получать гуманитарное и художественное образование независимо от
возраста и способностей. Из Закона, однако, неясно, каким путем
можно реализовать эти права (например, в получении юридического образования); какое учебное заведение и на каких условиях готово
обучать всех желающих этой профессии, каким образом государство
будет способствовать «росту спроса со стороны общества и частных
лиц на продукцию творчества в целях расширения возможностей
творческих работников получать оплачиваемую работу»?
в) Избыточная нормативность заключается в дублировании нормативных предписаний, когда нормы «механически воспроизводятся в других актах, произвольно истолковываются, применяются
с отступлениями от смысла, остаются без внимания или не реализуются вообще».
Наиболее ярко девальвация проявилась среди законодательных
норм, устанавливающих соотношение норм отраслевого законодательства с международными договорами РФ. Законодатель почти
всегда предусматривает в законе специальную статью, посвященную
этому вопросу, где дословно воспроизводит положение ч. 4 ст. 15
169
Конституции Российской Федерации. Между тем это совершенно
излишне, так как Конституция Российской Федерации обладает
прямым действием.
г) Коллизии между законами. К таковым ошибкам относятся несогласованность, внутренняя противоречивость норм права.
Так, в Федеральном законе «О науке и государственной научнотехнической политике» установлено: «Академии наук, имеющие государственный статус, создаются, реорганизуются и ликвидируются
федеральным законом по представлению Президента Российской
Федерации или Правительства Российской Федерации». Формально
не определено понятие «представление» — это законопроект, предложение или письмо? Это представление может вноситься и Президентом, и Правительством, что создает конкуренцию между ними и
неопределенность.
д) Фактографические ошибки. Фактографические ошибки в законах бывают двух видов. Один вид — это неточности в отдельных
реквизитах нормативного акта, именах собственных, отсылки к несуществующим нормативно-правовым актам или к их отдельным
положениям либо ссылки на нормативно-правовые акты, которые не
содержат необходимой для данной ситуации правовой информации.
В законодательстве Российской Федерации наиболее распространены отсылки к законам или законодательству в целом по вопросам, не получившим нормативно-правового регулирования на
этом уровне. Так, в ст. 20 Закона Российской Федерации «О правовой охране программ для электронно-вычислительных машин и баз
данных» говорилось о том, что выпуск под своим именем чужой
программы для ЭВМ или баз данных либо незаконное воспроизведение или распространение таких произведений влечет за собой
уголовную ответственность в соответствии с законом. Тщетно искать подобный состав преступлений в УК РФ. В нем имеется лишь
статья, предусматривающая ответственность за нарушение авторских и изобретательских прав. Подобные отсылки создают иллюзию
законодательного регулирования соответствующего вида общественных отношений и тем самым дезориентируют граждан и иных
субъектов права.
Другой вид фактографических ошибок состоит в том, что законодатель упускает отдельные реальные жизненные обстоятельства,
имеющие существенное значение для содержания проектируемых
норм права. В результате норма получает более широкое действие,
чем хотел законодатель, либо, наоборот, не охватывает всех общественных отношений, которые по логике вещей должны были подпадать под действие данной нормы.
В частности, п. 3 ст. 40 Закона Российской Федерации «О воинской обязанности и военной службе» запрещает кому бы то ни бы-
170
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]