Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правотворчество в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Правоохранительная деяте
.pdf
• правовой (судебный, административный) прецедент (решение
по конкретному делу, которому придается общеобязательность при рассмотрении аналогичных дел);
• нормативный договор (двух- и многостороннее решение между
субъектами правотворчества, содержащее нормы права);
• правовую доктрину (принципы права)
К числу дополнительных источников права относят также правосознание, саму юридическую науку.
Нормативный правовой акт
Основные характеристики источников права Российской Федерации намечены в действующей Конституции Российской Федерации и ряде других действующих нормативных правовых актов.
В сфере нормативного правового регулирования общественных
отношений Конституция Российской Федерации устанавливает следующие виды нормативных правовых актов:
• собственно Конституция Российской Федерации;
• федеральные конституционные законы;
• федеральные законы;
• конституции и уставы субъектов Российской Федерации;
• законы субъектов Российской Федерации;
• акты палат Федерального Собрания Российской Федерации;
• нормативные указы Президента Российской Федерации;
• нормативные постановления Правительства Российской Фе-
дерации;
• нормативные правовые акты (как правило, приказы) органов
государственной власти субъектов Российской Федерации.
Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено
право органов местного самоуправления муниципальных образований также принимать нормативные правовые акты в форме устава
муниципального образования, решений представительного органа
муниципального образования, постановлений главы муниципального образования и главы местной администрации, приказов руководителей исполнительных органов муниципального образования.
Все перечисленные акты объединяются общим понятием «нормативный правовой акт», который является одним из самых распространенных и ведущих источников права в Российской Федерации.
Как справедливо отмечают исследователи, определения нормативного правового акта за прошедшее столетие не претерпели
принципиальных изменений. Типичным является следующее: íîð-
мативный правовой акт — это письменный документ, принятый
управомоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления, институтами прямой демократии),
31
имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений. Подчеркиваются его исключительная, практически неоспоримая легитимность и защита со стороны государства
1
.
Этот официальный документ «устанавливает, изменяет или отменяет нормы права... Ему присущи письменная, строго документированная форма и особый порядок принятия. Все нормативные акты
находятся между собой в строгой иерархической подчиненности»
2
.
Имеются не только научные, но и вполне официальные определения нормативного правового акта. Так, 11 ноября 1996 г. Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации были приняты сразу два документа с разными названиями
и определениями: проект Федерального закона «О нормативных
правовых актах в Российской Федерации» (в первом чтении) и Постановление «Об обращении в Конституционный Суд Российской
Федерации». Постановление содержит определение нормативного
правового акта: «Нормативный правовой акт — это письменный
официальный документ, принятый (изданный) в определенной
форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых
3
íîðì»
. Минюст России указал органам государственной власти,
что «…при подготовке нормативных правовых актов рекомендуется
4
использовать указанное Постановление»
. По мнению профессора
С.В. Бошно, признание и законодательной, и исполнительной ветвей власти позволяет видеть именно в этом определении консоли-
5
дированную позицию российского государства
.
Проект Федерального закона «О нормативных правовых актах в
Российской Федерации» содержит такой вариант определения:
1
См., например: Бошно С.В. Нормативный правовой акт в условиях современ-
ной российской теории и практики // Ваш налоговый адвокат. 2008. ¹ 11.
2
Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 1801—1802.
3
Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации от 11 ноября 1996 г. ¹ 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» // СЗ РФ, 1996. ¹ 49. Ст. 5506.
4
Приказ Минюста России от 14 июля 1999 г. ¹ 217 «Об утверждении разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»; Приказ
Минюста России от 27 ноября 2001 ¹ 313 «Об утверждении рекомендаций по
ведению федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» // Бюллетень Минюста РФ. 2002. ¹ 1; Приказ Минюста России от 4 мая 2007 г. ¹ 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил
подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной
власти и их государственной регистрации» // Российская газета. 2007. ¹ 108.
24 мая; 2009. ¹ 102. 5 июня.
5
Бошно С.В. Нормативный правовой акт в условиях современной российской
теории и практики // Ваш налоговый адвокат. 2008. ¹ 11.
32
«Нормативный правовой акт — письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной настоящим Законом
форме, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм как общеобязательных государственных предписаний
постоянного или временного характера, рассчитанных на много-
1
кратное применение»
. Несмотря на то что с момента принятия
в первом чтении указанного законопроекта его концептуальное содержание неоднократно пересматривалось, его значение для практического нормотворчества, по мнению Е.А. Юртаева, по-прежнему
2
сохраняется
.
В статье 2 Постановления Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ от 13 мая 1995 г. ¹ 5 «О рекомендательном
законодательном акте «О нормативных правовых актах государствучастников СНГ» закрепляется следующее определение: «Нормативный правовой акт — это письменный официальный документ
установленной формы, принятый правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, то есть общеобязательных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на
3
многократное применение»
.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации, не давая целостного понятия, тем не менее определил существенные признаки,
которым должен отвечать документ под названием «нормативный
правовой акт». В частности, в п. 9 постановления от 29 ноября 2007 г.
¹ 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» говорится: «Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой
акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых
норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга
лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных
на урегулирование общественных отношений либо на изменение
или прекращение существующих правоотношений»
4
.
1
Öèò. ïî: Бошно С.В. Развитие признаков нормативного правового акта в со-
временной правотворческой практике // Журнал российского права. 2004. ¹ 2.
2
Ñì.: Юртаева Е.А. Закон о нормативных правовых актах и практика россий-
ского правотворчества // Журнал российского права. 2006. ¹ 5. С. 14.
3
Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ
от 13 мая 1995 ¹ 5 «О рекомендательном законодательном акте «О нормативных правовых актах государств — участников СНГ» // Информационный бюллетень Межпарламенской Ассамблеи государств — участников СНГ. 1995. ¹ 8.
4
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. ¹ 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов
полностью или в части» // Российская газета. 2007. ¹ 276. 8 декабря.
33
Дефиниция «нормативный правовой акт» содержится и в законодательстве субъектов Российской Федерации. Так, например,
ст. 2 Закона Новосибирской области от 25 декабря 2006 г. ¹ 80-ОЗ
«О нормативных правовых актах Новосибирской области» установлено, что нормативный правовой акт Новосибирской области —
официальный документ определенного Уставом Новосибирской области, настоящим Законом вида, постоянного или временного характера, принятый Новосибирским областным Советом депутатов,
Губернатором Новосибирской области, Правительством Новосибирской области, областными исполнительными органами государственной власти Новосибирской области (далее — нормотворческие
органы) или непосредственно населением на областном референдуме Новосибирской области в установленном порядке, содержащий
правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение,
направленные на урегулирование общественных отношений либо
на изменение или прекращение существующих правовых отноше-
1
íèé
. В статье 3 Закона Омской области от 21 ноября 2002 г.
¹ 409-ОЗ «О нормативных правовых актах Омской области» содержится такое определение: «Нормативными правовыми актами
Омской области являются принятые (изданные) в определенных
Уставом (Основным Законом) Омской области, федеральным законом и настоящим Законом форме и порядке акты уполномоченных
на то органов государственной власти Омской области, устанавливающие правовые нормы (общие правила поведения), обязательные
для персонально неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актами»
2
. Ст. 3 Закона Республики Дагестан от 16 апреля
1997 г. ¹ 8 «О нормативных правовых актах Республики Дагестан»
(в ред. от 9 октября 2009 г.) дает такое определение: «Нормативный
правовой акт — письменный официальный документ, принятый
(изданный) в определенной настоящим Законом форме, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм как
общеобязательных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение и гарантированных государством»
3
.
1
Закон Новосибирской области от 25 декабря 2006 г. ¹ 80-ОЗ «О нормативных
правовых актах Новосибирской области» // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 2007. ¹ 1. 5 января.
2
Закон Омской области от 21 ноября 2002 г. ¹ 409-ОЗ «О нормативных правовых актах Омской области» // Омский вестник. 2002, ¹ 54. 29 ноября.
3
Закон Республики Дагестан от 16 апреля 1997 г. ¹ 8 «О нормативных правовых актах Республики Дагестан» // Собрание законодательства Республики Дагестан. 1997. ¹ 4. Ст. 1050.
34
Исходя из сопоставления различных подходов к формулированию дефиниции «нормативный правовой акт», наиболее приемлемой представляется формулировка, данная С.В. Бошно в статье
«Развитие признаков нормативного правового акта в современной
правотворческой практике»: «…это письменный официальный документ, принятый в определенной законом форме и процедуре, направленный на возникновение, изменение или отмену обязательных правовых предписаний, рассчитанный на многократное применение, длительное существование, регулирование общественных
отношений, нуждающихся в государственно-организационном воздействии»
1
.
Признаки нормативного правового акта
1. Нормативный правовой акт образуется в результате правотворческой деятельности компетентных органов. Это могут быть государственные органы, органы местного самоуправления. В особых
случаях нормативный правовой акт может быть принят в результате
прямого народного волеизъявления (референдума). Полномочия
правотворческих органов на издание нормативных актов устанавливаются в Конституции, законе. Правотворческая деятельность названных органов состоит в особом порядке его подготовки, принятия, опубликования и вступления в силу. Такой порядок содержится в Конституции Российской Федерации, федеральных законах
или иных нормативных актах. Соблюдение специально установленной правотворческой процедуры есть обязательное условие законности и эффективности подготавливаемых нормативных решений.
2. Каждый правотворческий орган имеет право на издание нормативных правовых актов только определенного вида (закон, указ,
постановление, приказ и т.д.), закрепленного в Конституции или
законе и только по тем вопросам, регулирование которых входит
в компетенцию правотворческого органа.
Понятие компетенции имеет соответствующую дефиницию.
Так, например, в ст. 2 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами го-
2
сударственной власти субъектов Российской Федерации»
, действо-
вавшего до недавнего времени, устанавливалось, что «компетенция
1
Бошно С.В. Развитие признаков нормативного правового акта в современной
правотворческой практике // Журнал российского права. 2004. ¹ 2. С. 46.
2
См.: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. ¹ 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. ¹ 26. Ст. 3176.
35
органа государственной власти — это совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения» данного органа. В свою очередь, полномочия органа государственной власти в
соответствии с тем же законом определялись как «права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных властных действий».
Здесь же давалось и определение предметов ведения, которые означают «сферу общественных отношений, регулирование которой отнесено к компетенции» определенного властного органа, т.е. круг
вопросов, регулирование возложено на властный орган. В научной
литературе отмечается стабильный характер предметов ведения властных органов.
3. В нормативных правовых актах устанавливаются нормы права, которые представляют собой «общеобязательные государственные предписания постоянного или временного характера, рассчитанные на многократное применение». Правовые нормы распространяют свое действие на всех субъектов, вступающих в определенные общественные отношения — участников правоотношений
или определенную категорию лиц, действуют постоянно и непрерывно, применяются многократно при регулировании определенных
видов общественных отношений. Причем содержащиеся в нормативных актах правовые нормы распространяют свое действие на
неперсонифицированный круг субъектов, т.е. адресаты норм персонально не определены, не названы в тексте самой нормы. Эти признаки позволяют характеризовать норму, содержащуюся в данном
источнике, как абстрактно сформулированное предписание.
Наличие в актах правовых норм, обладающих указанными характеристиками, позволяет относить их к группе нормативных правовых актов и отделять от них ненормативные правовые акты.
К последним относятся акты применения права, содержащие индивидуальные предписания, акты-разъяснения норм права, оперативно-распорядительные акты, содержащие «ограниченные во времени
конкретные предписания, адресованные определенным субъектам».
К нормативным правовым актам, по мнению ряда исследователей, следует относить также «акты, направленные на утверждение,
изменение или отмену действия правовых норм, но не содержащие
их». Данную группу актов рассматривают в качестве «актов нормативно-вспомогательного значения и относят к правотворческим актам, в качестве одной из разновидностей нормативного правового
акта. Необходимость в этом обусловлена тем, что они учитываются
при издании новых актов, при составлении перечня актов, утративших юридическую силу, при составлении хронологических и систематических собраний законодательства, в определении того, ка-
36
кие из разрозненных некодифицированных норм действуют в на-
1
стоящее время, какие виды отношений урегулированы ими»
.
Применительно к актам, отменяющим действие других нормативных актов, профессор А.С. Пиголкин замечает: «Перечни актов,
признанных утратившими силу... действуют однократно. Но все же
это нормативные акты, поскольку они являются составным элемен-
2
том общего регулирования общественных отношений»
. Примерами
«актов нормативно-вспомогательного значения» могут служить законы об отмене различных актов в связи с принятием нового закона, законы о введении в действие других законов («вводные законы»), указы Президента Российской Федерации об изменении, дополнении или отмене ранее изданных указов, о приостановлении
действия нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации об утверждении различного рода инструкций,
положений, правил и т.д.
4. Все виды нормативных правовых актов образуют систему, основанную на иерархической подчиненности. Благодаря соблюдению принципа иерархической соподчиненности обеспечивается
формально-логическая непротиворечивость и согласованность правовых норм. Каждый вид актов занимает строго определенный уровень в иерархии нормативных правовых актов. Этот уровень определяется главным образом исходя из нормативно закрепленного положения нормативного правового акта в правовой системе Российской
Федерации, как правило, исходя из соотношения с законом.
В целом ряде случаев в качестве критерия определения места
акта в иерархии нормативных правовых актов служит положение
издающего их органа в системе государственно-властных органов.
5. Нормативный правовой акт имеет официально-документальную форму и особую структуру. Само понятие «акт» является родовым для наименования данного источника права. Поэтому в нормативном правовом акте в обязательном порядке должны содержаться
определенные характеристики, в частности, указание на наименование органа, лица его принявшего, вид акта, название вопроса,
которому он посвящен, место и дата принятия, порядковый номер
акта, соответствующая структура акта (главы, статьи, пункты и т.д.),
подпись уполномоченного лица.
В научной литературе встречается упрощенное название данно-
го источника — нормативный акт. Вместе с тем в Конституции
1
См., например: Алексеев С.С. Проблемы теории права: Курс лекций: В 2 т.
Т. 2. Свердловск, 1973. С. 13.
2
Пиголкин А.С. Подготовка проектов нормативных актов: (организация и мето-
äèêà). Ì., 1968. Ñ. 76.
37
Российской Федерации несколько раз упоминается термин «нормативный правовой акт». Добавление прилагательного «правовой» здесь
не случайно, поскольку оно указывает на особую группу нормативных актов, которые связаны с правом и сферой правового регулирования общественных отношений, одновременно отделяя от них все
другие акты, имеющие нормативные свойства, но никак не связанные с правовой сферой и не входящих в рассматриваемое понятие
(уставы партий, общественных организаций, сборники молитв и др.).
Включение в название данного источника дополнительного понятия «правовой» свидетельствует также о том, что благодаря названным ранее свойствам он должен соответствовать основным
принципам и требованиям права.
Классификация нормативных правовых актов
Классификация нормативных правовых актов в отечественной
юридической литературе обычно проводится по следующим критериям:
(à) по юридической силе нормативные правовые акты делят на
законы и подзаконные нормативные правовые акты;
(á) по уровням принятия нормативных правовых актов. Здесь вы-
деляют нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления,
принятые в результате прямого народного волеизъявления, локальные нормативные акты;
(â) по степени обобщенности нормативного материала могут
встречаться кодификационные акты (кодекс, устав и др.) и акты текущего правотворчества (тематические федеральные законы и т.д.).
(ã) по органам, издающим нормативные правовые акты: норма-
тивные правовые акты законодательных органов, Президента Российской Федерации, исполнительных органов государственной власти, нормативные акты органов местного самоуправления, организаций (локальные нормативные правовые акты).
В научной и учебной литературе встречаются и иные классификации нормативных правовых актов:
• по действию нормативного правового акта во времени (посто-
янные, временные, исключительные);
• по действию нормативного правового акта в пространстве (íà
всей территории России, на территории какого-либо субъекта
федерации, на территории муниципального образования и т.п.);
• по кругу субъектов, на которых распространяется действие
нормативного правового акта (общие и специальные);
• по направленности действия нормативного правового акта (ак-
ты внутреннего действия, направленные на сотрудников ор-
38
ганизации, ведомства и акты внешнего действия, направленные на иных лиц).
Иные результаты правотворчества (источники права)
Юридическая практика России не исчерпывается рассмотренной формой установления и закрепления правовых норм. Реальная
жизнь намного сложнее и неизбежно требует в определенных ситуациях подключения более гибких форм закрепления общеобязательных правил поведения, например, таких как нормативный договор или правовой обычай.
1. Нормативный договор — это соглашение двух и более субъек-
тов правотворчества, которое регулирует отношения между ними
путем установления взаимных прав и обязанностей, имеющих нормативный характер.
Особенности нормативного договора:
• он устанавливается не властным решением, как нормативный
правовой акт, а добровольным соглашением правотворческих
субъектов;
• стороны занимают друг по отношению к другу относительно
автономное положение;
• отличается более гибким подходом в определении круга субъ-
ектов, имеющих право на его разработку и заключение (компетентный правотворческий орган, трудовой коллектив и т.д.);
• субъекты, заключающие нормативные договоры, обладают
«нормативной властью», определенной самостоятельностью,
выражают добровольное волеизъявление;
• юридическую силу нормативному договору в Российской Фе-
дерации придает закон, в котором устанавливаются виды договоров, круг субъектов, имеющих право на их заключение,
процедуры их заключения, исполнения и взаимной ответственности за их невыполнение.
Нормативные договоры классифицируются по нескольким ос-
нованиям:
1) по форме правотворческой деятельности, при которой применяется договор. По данному основанию выделяются три группы
нормативных договоров:
(а) между государственными субъектами права (непосредственное государственное правотворчество (межгосударственные договоры);
(б) между государственными и негосударственными субъектами права (совместное правотворчество (соглашения о социальном
партнерстве);
(в) между негосударственными субъектами права (санкционированное негосударственное правотворчество (коллективные договоры
в трудовом праве).
39
2) по предметному действию нормативные договоры можно раз-
делить на:
(а) учредительные (Соглашение о создании СНГ 1991 года);
(б) статусно-компетенционные (Устав ООН 1945 года);
(в) процессуальные (Венская конвенция о праве международных
договоров 1969 года) и т.п.;
3) по действию в пространстве нормативные договоры делятся на:
(а) внутригосударственные нормативные договоры:
• «Федеративный договор» от 31 марта 1992 г.;
• договоры о разграничении предметов ведения и полномочий
между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (республик в составе Российской Федерации, краев и областей, городов федерального
значения, автономной области, автономных округов);
• договоры между органами государственной власти субъектов
Российской Федерации;
• коллективные договоры, которые призваны регулировать тру-
довые, социально-экономические и профессиональные отношения между работодателем и работниками на предприятии,
в организации, между работодателем и профсоюзами;
• договоры в управленческой сфере между федеральными ми-
нистерствами, ведомствами и исполнительными органами
субъектов федерации о сотрудничестве, соглашения о программах совместной деятельности, договоры о делегировании
полномочий и т.д.
1
;
б) международные договоры Российской Федерации. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной частью правовой системы России. Если международным
договором установлено иное положение, чем в законе, то применяется международный договор.
Для международных договоров характерно то, что их «творит»
не одно определенное государство в лице своих органов или граждан — они все появляются в результате совместной деятельности
множества различных государств. В них, таким образом, выражена
коллективная воля множества народов, выступающих субъектами
международного права.
Международный договор Российской Федерации — это «…международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с ино-
1
Демин А.В. Нормативный договор как источник административного права //
Государство и право, 1998. ¹ 2.
40
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]