Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правотворчество в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Правоохранительная деяте
.pdf
права законодательной инициативы и могут быть текущими (рассчитанными на срок не более одного года) и перспективными (рассчитанными на срок до пяти лет).
Статьей 6 Закона Новосибирской области от 25 декабря 2006 г.
¹ 80-ОЗ «О нормативных правовых актах Новосибирской облас-
1
определено, что план законопроектной работы Новосибирско-
ти»
го областного Совета депутатов на календарный год разрабатывается областным Советом на основе предложений субъектов права законодательной инициативы в Новосибирском областном Совете
депутатов, которые должны не позднее чем за два месяца до начала
очередного календарного года представить в областной Совет предложения о включении в план законопроектной работы Новосибирского областного Совета депутатов проектов законов Новосибирской области, внесение в областной Совет которых планируется
ими в очередном календарном году. К разработке плана законопроектной работы областным Советом могут привлекаться научные организации, ученые и специалисты. В соответствии со ст. 57 Регламента Новосибирского областного Совета депутатов план законопроектной работы Новосибирского областного Совета депутатов
строится по разделам, отражающим основные направления деятельности комитетов, и содержит в обязательном порядке:
• наименования законопроектов, планируемых к рассмотрению;
• наименование субъекта права законодательной инициативы
по каждому законопроекту;
• наименование головного комитета по каждому законопроекту;
• планируемые сроки рассмотрения каждого законопроекта.
Кроме того, в целях изучения вопроса о необходимости принятия закона Новосибирской области, регулирующего конкретную
сферу общественных отношений, в план законопроектной работы
Новосибирского областного Совета депутатов по предложениям
субъектов права законодательной инициативы включается раздел
2
«Перспективная проработка законопроектов»
.
Законопроектная деятельность Правительства Российской Федерации осуществляется в соответствии с соответствующим планом,
который принимается в целях реализации мероприятий, предусмотренных основными направлениями деятельности Правительства
Российской Федерации, утверждаемыми на определенный период,
и уточняется в соответствии с ежегодными посланиями Президента
1
Закон Новосибирской области от 25 декабря 2006 г. ¹ 80-ОЗ «О нормативных
правовых актах Новосибирской области» // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 2007. ¹ 1. 5 января.
2
Постановление Новосибирского областного Совета депутатов от 28 февраля
2006 г. ¹ 3 «О Регламенте Новосибирского областного Совета депутатов» // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 2006. ¹ 11. 17 марта.
231
Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, программами социально-экономического развития государства и иными программными документами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также
предложениями федеральных органов исполнительной власти и организаций, которым федеральными законами предоставлено право
вносить в установленном порядке в Правительство Российской Федерации законопроекты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности.
Согласно Положению о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, утвержденному Постановлением
Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2009 г. ¹ 389
«О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Пра-
1
вительства Российской Федерации»
, проект плана законопроектной
деятельности Правительства Российской Федерации разрабатывается Минюстом России на основе предложений о разработке законопроектов федеральных органов исполнительной власти и организаций, которым предоставлено право вносить в Правительство Российской Федерации законопроекты.
Предложение о разработке законопроекта, представляемое в
Минюст России для включения в проект плана законопроектной
деятельности Правительства Российской Федерации, должно содержать рабочее наименование законопроекта, наименование федерального органа исполнительной власти либо организации — головного исполнителя и перечень соисполнителей, ориентировочные
сроки представления законопроекта в Правительство Российской
Федерации и внесения его в Государственную Думу Федерального
Собрания Российской Федерации, а также пояснительную записку,
содержащую изложение предмета законодательного регулирования
и основной идеи законопроекта. По решению Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности
законопроект может быть включен в проект плана законопроектной
деятельности Правительства только после разработки и представления в установленном порядке концепции этого законопроекта
и проекта технического задания на его разработку.
Утвержденный план законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации направляется Президенту Российской
Федерации, в палаты Федерального Собрания, а также в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
1
Постановление Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2009 г.
¹ 389 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. ¹ 19. Ст. 2346.
232
Являясь разработчиками проектов федеральных законов, вносимых в порядке реализации права законодательной инициативы в
Государственную Думу Президентом Российской Федерации или
Правительством Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти также осуществляют законоподготовительные
работы на плановой основе, руководствуясь при этом Методическими правилами по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти, утвержденными совместным приказом Минюста России и Института законодательства и
сравнительного правоведения при Правительстве Российской Феде-
1
рации от 10 января 2001 г.
Согласно указанным Методическим правилам планы законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти
формируются на основе планов законопроектной деятельности Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также на основе перспектив социально-экономического
развития и правового регулирования сферы общественных отношений, в которой соответствующий федеральный орган исполнительной власти проводит и обеспечивает реализацию государственной
политики. Текущие планы законопроектной работы разрабатываются на определенный период времени: квартал, полгода, год. Перспективные планы могут разрабатываться на срок до трех лет. При
этом планирование законопроектной работы должно обеспечивать
выполнение сроков, установленных Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации.
Формирование планов осуществляется головным по законопроектной работе подразделением федерального органа исполнительной власти с учетом предложений других структурных подразделений и подведомственных организаций.
План законопроектной работы федерального органа исполнительной власти должен содержать:
• перечень разрабатываемых законопроектов;
• перечень ответственных за разработку законопроектов струк-
турных подразделений и должностных лиц;
• сроки подготовки текстов законопроектов;
• иные сведения.
На основании данных Методических правил разработаны Регламент законопроектной деятельности Министерства юстиции Рос-
1
Приказ Министерства юстиции Российской Федерации ¹ 3, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ ¹ 51 от
10 января 2001 «Об утверждении Методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти» // Бюллетень
Минюста РФ. 2001. ¹ 2.
233
сийской Федерации1, Регламент организации законопроектной ра-
2
боты Федеральной таможенной службы
низации Министерства образования и науки Российской Федерации
, Регламент внутренней орга-
3
.
Аналогичным образом организуется и планирование законопроектной деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, например, в соответствии с разделом VI постановления Правительства Новосибирской
области от 26 апреля 2010 г. ¹ 1-п «О Регламенте Правительства
4
Новосибирской области»
законопроектная деятельность Правительства Новосибирской области осуществляется в соответствии с утверждаемым им ежегодным планом законопроектных работ и программами деятельности Правительства Новосибирской области,
иными актами Правительства Новосибирской области, предусматривающими разработку законопроектов.
Проект плана законопроектных работ Правительства Новосибирской области формируется администрацией губернатора Новосибирской области и Правительства Новосибирской области на основе предложений областных исполнительных органов государственной власти, которые представляются в Администрацию не позднее чем за 90 дней до начала очередного календарного года. При
этом указанное предложение должно содержать рабочее наименование проекта закона, наименование областного исполнительного
органа государственной власти — головного исполнителя и перечень соисполнителей, ориентировочные сроки рассмотрения проекта закона в Правительстве Новосибирской области и внесения его
в Новосибирский областной Совет депутатов. Проект плана законопроектных работ рассматривается на заседании Правительства
Новосибирской области и утверждается не позднее чем за два месяца до начала очередного календарного года.
На плановой основе осуществляется и ведомственное нормотворчество, которое реализуется в пределах полномочий соответствующих органов государственной власти. Так, в соответствии с
п. 21 Правил подготовки нормативных правовых актов в централь-
1
Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 23 декабря 2005 г.
¹ 248 «Об утверждении Регламента законопроектной деятельности Министерства юстиции Российской Федерации // Бюллетень Минюста РФ. 2006. ¹ 1.
2
Приказ ФТС РФ от 10 апреля 2008 г. ¹ 396 «О Регламенте организации законопроектной работы Федеральной таможенной службы» // Таможенные ведомости. 2008. ¹ 6.
3
Приказ Минобрнауки РФ от 1 сентября 2005 г. ¹ 235 «Об утверждении Регламента внутренней организации Министерства образования и науки Российской
Федерации» // КонсультантПлюс, 2010.
4
Постановление Правительства Новосибирской области от 26 апреля 2010 г.
¹ 1-п «О Регламенте Правительства Новосибирской области» // Советская Сибирь. 2010. ¹ 108. 4 июня.
234
ном аппарате МВД России1, планирование подготовки проектов
нормативных правовых актов МВД России осуществляется с учетом:
• приведения нормативных правовых актов в соответствие с
Конституцией Российской Федерации, общепризнанными
принципами и нормами международного права, а также обязательствами Российской Федерации в соответствии с международными договорами в области охраны прав и свобод человека и гражданина, борьбы с правонарушениями;
• приоритетности нормативного урегулирования основных ви-
дов деятельности органов внутренних дел и внутренних войск
законодательными, президентскими и правительственными
нормативными правовыми актами;
• сосредоточения усилий на разработке комплексных норма-
тивных правовых актов, сведения до минимума количества
частных нормативных правовых актов;
• устранения пробелов и других выявленных недостатков, имею-
щихся в правовом регулировании организации и деятельности
органов внутренних дел и внутренних войск.
В проектах планирующих документов, касающихся нормотворческой деятельности, учитываются предложения подразделений
МВД России, органов, предприятий и учреждений системы МВД
России, других федеральных органов государственной власти, иных
государственных органов и организаций, научно-исследовательских
и образовательных учреждений, а также предложения, высказанные
в средствах массовой информации, в письмах, заявлениях и обращениях граждан и юридических лиц.
Разработка проектов муниципальных правовых актов и их принятие также осуществляется, как правило, на плановой основе. Текущие программы правотворческой деятельности в муниципалитетах разрабатываются сроком на один-два года. Например, ст. 4 Порядка внесения, рассмотрения и вступления в силу нормативных
правовых актов (решений) Собрания депутатов муниципального
образования «Приморский муниципальный район»
2
(Архангельская
область) установлено, что подготовка и внесение проектов решений
в Собрание депутатов осуществляется в соответствии с Примерной
программой нормотворческой работы на очередной календарный
1
Приказ МВД РФ от 27 июня 2003 г. ¹ 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России» //
КонсультантПлюс, 2010.
2
Решение Собрания депутатов муниципального образования «Приморский муниципальный район» от 9 октября 2008 ¹ 237 «Об утверждении Порядка внесения, рассмотрения и вступления в силу нормативных правовых актов (решений)
Собрания депутатов муниципального образования «Приморский муниципальный район» // У Белого моря. 2008. ¹ 42. 16 октября.
235
год, утверждаемой постановлением Собрания депутатов, которая
формируется Председателем Собрания депутатов муниципального
образования по предложениям главы муниципального образования,
депутатов Собрания депутатов, профильных комиссий Собрания
депутатов, представительных органов поселений, входящих в состав
муниципального района.
При необходимости в представительном органе муниципального
образования разрабатываются перспективные программы деятельности на весь срок его полномочий. Как отмечается в литературе,
характер и основное содержание программы муниципального правотворчества обусловлено, прежде всего, задачами развития правовой основы конкретного муниципального образования. С учетом
складывающейся практики выделяются цели такой программы:
• планируемые акты должны обеспечивать правовыми средст-
вами преобразование основных сфер социально-экономической жизни муниципального образования, развитие демократических институтов, защиту прав личности, борьбу с правонарушениями и т.д.;
• планируемый акт должен соответствовать компетенции орга-
на, должностного лица местного самоуправления, его издающего, отвечать потребностям развития муниципального образования
1
.
Завершая разговор о планировании как важнейшей составляющей правотворческой деятельности, следует отметить, что в настоящее время в России все еще не сложилась единая система, позволяющая согласовывать правотворческие действия различных
субъектов. Не вызывает сомнений мнение ученых о том, что при
осуществлении планирования важно учитывать необходимость принятия нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию
нормативного правового акта большей юридической силы
2
. В связи
с этим в научной литературе последних лет поднимается вопрос о
необходимости создания единого общегосударственного плана правотворческой деятельности, которому целесообразно придать статус
документа, обеспечивающего согласованное и гармоничное течение
1
Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. М.:
Юристъ, 2005. С. 306.
2
См., например: Исаков В.Б. Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития // Журнал российского права. 2000. ¹ 3; Хабриева Т.Я. Концепция
развития законодательного процесса // Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, д-ра юрид. наук, проф., засл. юриста РФ;
Ю.А. Тихомирова, д-ра юрид. наук, проф., засл. деятеля науки РФ; Ю.П. Орловского, д-ра юрид. наук, проф., засл. деятеля науки РФ. М.: ОАО «Издательский
дом «Городец», 2004; Конкина И.И. Проблемы планирования законодательной
деятельности в Российской Федерации на современном этапе // Конституционное и муниципальное право. 2006. ¹ 1 и др.
236
деятельности по подготовке законов, а также разрабатываемых на
их основе подзаконных актов. Наличие такого плана позволит
иметь развернутую картину государственной политики, ее трансформацию в конкретные законодательные решения — не только
федеральные законы, но и иные нормативные правовые акты
1
, что
в итоге позволит создать единую, гармоничную, непротиворечивую
систему законодательства Российской Федерации.
Вопросы для повторения
1. Назовите цели и задачи планирования правотворчества.
2. Какие планирующие документы разрабатываются и утверждаются
в Государственной Думе Федерального Собрания Российской
Федерации?
3. Охарактеризуйте планирование правотворческой деятельности в законодательном (представительном) органе государственной власти
субъекта Российской Федерации, в котором Вы живете или обучаетесь.
4. В каком порядке формируются планы законопроектной работы:
(а) Правительства Российской Федерации;
(б) федеральных органов исполнительной власти?
5. Опишите особенности планирования ведомственного нормотворчества (на примере МВД России).
6. Как осуществляется планирование правотворческой деятельности
в муниципальном образовании (на примере муниципального образования, в котором Вы живете или обучаетесь)?
3.6. Прогнозирование в правотворчестве2
Право решает в нормативном виде социальные, политические и
экономические задачи, выдвигаемые перед законодателем ходом
общественного развития. В зависимости от того, насколько технологично и адекватно состоянию общества сформирована законодательная база, право может либо способствовать общественноэкономическому прогрессу, либо тормозить его и даже наносить
обществу прямой ущерб. В идеале любой проект нормативного пра-
1
Юртаева Е.А. Закон о нормативных правовых актах и практика российского
правотворчества // Журнал российского права. 2006. ¹ 5.
2
Подготовлен по материалам: Гаврилов О.А. Стратегия правотворчества и соци-
альное прогнозирование. М., 1993; Ралдугин Н.В. Правовая экспертиза проектов
федеральных законов. 2-е изд., доп. М.: Изд-во МГУ, 2001; Михалева Н.А. Координация правотворчества в Российской Федерации. М.: ИНИОН РАН, 1996;
Радченко В.И., Иванюк О.А., Плюгина И.В., Цирин А.М., Чернобель Г.Т. Практические аспекты прогнозирования законодательства и эффективности применения
прогнозируемых норм // Журнал российского права. 2008. ¹ 8.
237
вового акта, планируемый к принятию правотворческим органом,
должен сопровождаться объективным прогнозом эффективности
его будущего действия. Наличие научного прогноза позволит преодолеть субъективизм авторов проекта, даст возможность правотворческому органу оценить весь комплекс последствий принятия
нормативного правового акта, снизит негативные последствия от
неудачных нормотворческих решений.
В философской литературе прогноз понимается как вероятностное научно обоснованное суждение о возможных состояниях исследуемого явления в будущем и (или) альтернативных путях и сроках
их осуществления. Эти родовые признаки прогноза в полной мере
присущи и его отдельным разновидностям, в том числе и прогнозам в правотворчестве.
Таким образом, прогноз в правотворчестве представляет собой
вид правового исследования, которое проводится для предсказания
будущих состояний правовых явлений и характеризуется особой
формой изложения полученных результатов, а прогнозирование —
основанную на применении специальных научных методов и средств
деятельность по получению прогностической информации об основных тенденциях и направлениях дальнейшего развития системы
законодательства, а также будущем его состоянии.
Прогноз по своему содержанию существенно отличается от
планов и программ. Если последние содержат безальтернативные
цели (обязательные — в планах, перспективные — в программах),
то прогноз всегда многовариантен, содержит исследование альтернативных возможностей решения задачи, что позволяет правотворческому органу либо согласиться с одним из предложенных разработчиками прогноза вариантов, либо избрать иной путь решения
проблемы.
Научным сообществом выработаны определенные требования к
указанным прогнозам
1
:
1) должны быть исследованы возможные варианты развития
прогнозируемого объекта (отрасли права, системы нормативных
правовых актов либо отдельного закона) с целью определения наиболее оптимального решения;
2) должен быть сделан опирающийся на фактические и эмпирические данные расчет позитивных и негативных последствий решения проблемы по каждому из возможных вариантов;
3) необходимо учитывать, что изменение сложившегося правового
регулирования не только решает определенные проблемы, но и неред-
1
Радченко В.И., Иванюк О.А., Плюгина И.В., Цирин А.М., Чернобель Г.Т. Практические аспекты прогнозирования законодательства и эффективности применения прогнозируемых норм // Журнал российского права. 2008. ¹ 8. С. 4—5.
238
ко связано с появлением определенных отрицательных моментов. В связи с этим неотъемлемой частью прогноза является прогнозирование
эффективности решения, предлагаемого авторами прогноза;
4) поскольку на результаты прогнозирования оказывают влияние взгляды разработчиков прогноза, для объективной оценки его
результатов необходимо привлечение независимых экспертов;
5) в тех случаях, когда объект прогнозирования затрагивает интересы широких слоев населения либо касается жизненно важных
областей экономики и политики, частью материалов прогнозирования должно стать изучение общественного мнения;
6) существенным элементом прогноза должна стать проверка
предлагаемого законодательного решения на коррупциогенность,
а также на полноту регулирования с целью недопущения пробелов
в законе.
1
Основными задачами прогнозирования в правотворчестве являются
:
(а) получение научной прогностической информации о тенден-
циях, путях и формах дальнейшего развития законодательства;
(б) определение первоочередных и наиболее актуальных проблем, требующих своего правового разрешения со стороны органов
уполномоченных органов власти;
(в) выявление общественных потребностей и общественных отношений, подлежащих в будущем правовому регулированию;
(г) определение наиболее перспективных и прогрессивных форм
и методов правового регулирования;
(д) определение наиболее целесообразной первоочередности
подготовки проектов законов и иных нормативных правовых актов;
(е) использование в правотворчестве специальных прогнозов в
сферах экономики, политики, демографии, экологии и других сферах.
Субъектами прогнозирования в правотворчестве могут выступать:
• органы государственной власти и местного самоуправления;
• научно-исследовательские организации;
• образовательные учреждения и их научные подразделения;
• структурные подразделения органов государственной власти и
местного самоуправления;
• иные организации и общественные объединения;
• специально сформированные для составления прогноза груп-
пы. Следует отметить, что состав рабочих групп, непосредственно разрабатывающих прогнозы, может варьироваться в за-
1
См., например: Закон Краснодарского края от 6 июня 1995 г. ¹ 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» // Кубанские
новости. 1995. ¹ 98. 21 июня; Закон Томской области от 7 марта 2002 г. ¹ 9-ОЗ
«О нормативных правовых актах Томской области» // Официальные ведомости
Государственной Думы Томской области (сборник нормативных правовых актов), 2002. ¹ 4 (65). 20 марта.
239
висимости от поставленной задачи и предмета прогнозного
исследования. Так, например, прогнозирование развития отрасли законодательства потребует привлечения не только
юристов, владеющих спецификой правового регулирования
объекта отрасли, но и специалистов, способных оценить перспективы развития данного объекта и связанные с этим социальные и экономические последствия.
Объектами прогнозирования в правотворчестве являются:
• общие закономерности развития системы законодательства;
• тенденции развития отдельных отраслей (блоков) законода-
тельства;
• тенденции развития отдельных правовых институтов;
• тенденции и перспективы действия отдельных нормативных
правовых актов или отдельных правовых норм.
Методологию прогнозирования в правотворчестве составляет совокупность научных методов, которые используются субъектами
прогнозирования в процессе исследования правовой действительности и определения состояния и перспектив развития законодательства (его отдельных отраслей, институтов) и эффективности его
применения. К ним относятся:
1) фактографические методы, для которых характерно базирование на фактически имеющемся материале об объекте прогнозирования, информации об его прошлом развитии. Данная группа методов может быть реализована в такой последовательности:
(а) определение оптимально полного перечня фактографических
данных об объекте прогнозирования;
(б) установление источников информации, содержащих в себе
данные об объекте прогнозирования (данные правового мониторинга, универсальные и специализированные базы данных о законодательстве и правоприменительной практике (отчеты и иные
данные органов государственной власти и местного самоуправления, электронные справочные правовые системы, материалы
средств массовой информации, статистическая информация и др.);
(в) анализ и оценка полученной информации об объекте прогнозирования в соответствии с прогностической целью;
2) статистический метод, который определяет совокупность
приемов обработки количественной информации об объекте прогнозирования по принципу выявления содержащихся в ней математических закономерностей развития и математических взаимосвязей
характеристик с целью получения прогнозных моделей;
3) метод экстраполяции, который характеризуется распространением выводов, полученных при изучении прошлого и текущего
состояния исследуемого объекта (в конкретных временных и пространственных рамках) на его будущее состояние;
240
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]