Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правотворчество в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Правоохранительная деяте
.pdf
ванными правилами»1. Именно посредством издания исполнительными органами государственной власти нормативных правовых актов, подзаконных по своей природе, зачастую и осуществляется такая детализация норм закона. Подзаконный характер нормативных
правовых актов органов исполнительной власти подчеркивается и в
законодательстве. Так, например, пп. «а» п. 2 Указа Президента
Российской Федерации от 9 марта 2004 г. ¹ 314 «О системе и
структуре федеральных органов исполнительной власти» определено, что под функциями по принятию нормативных правовых актов
понимается издание на основании и во исполнение Конституции
Российской Федерации федеральных конституционных законов,
федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил
2
поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц
.
Правотворчество органов исполнительной власти является самостоятельным видом правотворчества, результатом которого является принятие нормативного правового акта органа исполнительной
ветви власти.
Нельзя не согласиться с мнением, содержащимся в научной литературе, о том, что право на правотворчество, принадлежащее органу исполнительной власти, является важнейшим элементом компетенции этого органа, характеризующим его государственновластную природу. При этом правотворческая компетенция органа
исполнительной власти представляет собой совокупность предметов
ведения (сфера общественных отношений), которые в рамках своих
полномочий вправе урегулировать данный орган исполнительной
власти путем издания (принятия, изменения, отмены) нормативных
3
правовых актов
.
Правотворчество Правительства Российской Федерации
Правотворчество высшего органа исполнительной власти Российской Федерации — Правительства РФ — основано на нормах
Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». Правительство Российской Федерации как исполнительный орган общей
1
Братусь С.Н. Теоретические вопросы систематизации советского законодатель-
ства. М.: Госюриздат, 1962. С. 152.
2
Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. ¹ 314 «О системе
и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004.
¹ 11. Ст. 945.
3
Ñì.: Соколова Ю.А. Нормотворчество органов исполнительной власти и механизм реализации закона // Финансовое право. 2006. ¹ 6.
111
компетенции вправе издавать нормативные правовые акты в форме
постановлений по широкому кругу вопросов, входящих в его компетенцию, а нормы отдельных федеральных законов и указов Президента Российской Федерации уточняют его правотворческие полномочия, содержат предписания о принятии постановлений по
конкретным вопросам. При этом реализация Правительством Российской Федерации своих полномочий в различных сферах предполагает принятие не только «вторичных» по отношению к федеральным законам и указам Президента РФ актов, но и установление
новых норм (прямо не предусмотренных этими актами) в пределах
его компетенции. Например, Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
1
нормативных правовых актов»
предусмотрено, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится в порядке и согласно методике,
определенным Правительством Российской Федерации (ст. 3). Во
исполнение данного законоположения Правительством Российской
Федерации было принято постановление «Об антикоррупционной
экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных
правовых актов»
2
, которым была утверждена Методика проведения
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов. В указанной Методике
Правительство Российской Федерации, помимо процессуальных
положений, определило и перечень коррупциогенных факторов.
Порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов
Правительства Российской Федерации установлен в Регламенте
Правительства Российской Федерации, утвержденном постановле-
3
íèåì îò 1 èþíÿ 2004 ã. ¹ 260
.
В соответствии с указанным Регламентом проекты актов Правительства Российской Федерации (включая и нормативные правовые
акты) вносятся в Правительство с пояснительной запиской, содержащей необходимые расчеты, обоснования и прогнозы социальноэкономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений. В сопроводительном письме к проекту акта
должны быть указаны основания внесения проекта, сведения о со-
1
Федеральный закон от 17 июля 2009 г. ¹ 172-ФЗ «Об антикоррупционной
экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. 2009. ¹ 29. Ст. 3609.
2
Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г.
¹ 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. 2010. ¹ 10. Ст. 1084.
3
Постановление Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. ¹ 260
«О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате
Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. ¹ 23. Ст. 2313.
112
держании и согласовании проекта. В случае если подготавливаемый
акт влечет за собой необходимость внесения изменений в другие акты, эти изменения включаются в проект подготавливаемого акта или
представляются одновременно с ним в виде проекта отдельного акта.
Проекты актов Правительства по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации,
а также по вопросам осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам
ведения Российской Федерации направляются исполнителями в органы государственной власти субъектов Российской Федерации до
внесения их в Правительство. Предложения органов государственной власти субъектов Российской Федерации по таким проектам
подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве.
Проекты актов Правительства до их внесения в Правительство
подлежат обязательному согласованию:
• с федеральными министрами (их заместителями) — по вопро-
сам, отнесенным к сферам деятельности соответствующих
министерств и к сферам деятельности находящихся в их ведении иных федеральных органов исполнительной власти;
• с руководителями иных федеральных органов исполнитель-
ной власти (их заместителями), руководство деятельностью
которых осуществляет Президент Российской Федерации или
Правительство, — по вопросам, отнесенным к сферам деятельности этих органов;
• при необходимости — с другими государственными органами и
иными организациями. Состав органов и организаций, с которыми требуются дополнительные согласования, определяется
самостоятельно руководителем федерального органа исполнительной власти, вносящим проект, а также Председателем
Правительства и заместителями Председателя Правительства.
Проекты актов, оказывающих влияние на доходы или расходы
федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, направляются с приложением протоколов согласительных совещаний (при их наличии) и замечаний на заключение
в Министерство финансов Российской Федерации.
Проекты актов, регулирующих отношения субъектов предпринимательской деятельности или их отношения с государством, а также
оказывающих влияние на макроэкономические показатели развития
страны, направляются с приложением протоколов согласительных
совещаний (при их наличии) и замечаний на заключение в Министерство экономического развития Российской Федерации.
Указанные заключения подписываются соответствующими федеральными министрами или их заместителями и представляются
в 7-дневный срок с даты поступления проектов актов.
113
Проекты актов вносятся в Правительство при наличии необходимых согласований, а при наличии заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы — с этими заключениями.
Подготовка к рассмотрению внесенных в Правительство проектов постановлений Правительства и иных актов, по которым требуется решение Правительства, осуществляется Аппаратом Правительства в 15-дневный срок и включает:
• составление экспертного заключения;
• подготовку проекта протокола рассмотрения вопроса (при
необходимости);
• оформление документов для подписания.
Проекты постановлений с соответствующими экспертными заключениями рассматриваются заместителями Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей) и представляются заместителем Председателя Правительства — Руководителем Аппарата Правительства Председателю Правительства для
внесения на заседание Правительства.
Порядок проведения заседания Правительства Российской Федерации установлен ст. 27 Федерального конституционного закона
«О Правительстве Российской Федерации».
Очередные заседания Правительства проводятся по утвержденному плану в определенный день недели, но не реже 1 раза в месяц. Внеочередные заседания Правительства проводятся по решению Председателя Правительства, а в его отсутствие — заместителя
Председателя Правительства по мере необходимости.
Заседание Правительства считается правомочным, если на нем
присутствуют не менее половины членов Правительства.
Вопросы на заседании рассматриваются с обязательным участием федеральных министров, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, к сфере ведения которых относится
рассматриваемый вопрос, или лиц, исполняющих их обязанности.
С докладами на заседаниях Правительства по вопросам его повестки выступают члены Правительства, руководители иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или
Правительство, либо лица, исполняющие их обязанности.
На заседаниях Правительства решения принимаются, как правило,
общим согласием. На основании предложения члена Правительства
по решению председательствующего может быть проведено голосование. В этом случае решение принимается большинством голосов
присутствующих на заседании членов Правительства. При равенстве голосов решающим является голос председательствующего на заседании
1
.
1
Смушкин А.Б. Комментарий к Федеральному конституционному закону от
17 декабря 1997 г. ¹ 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (постатейный) // КонсультантПлюс, 2006.
114
Принятые на заседании Правительства решения оформляются
протоколом, который подписывается председательствовавшим на
заседании. Хотя протокол не является нормативным правовым актом, однако его императивное (обязательное) значение для федеральных органов исполнительной власти бесспорно. Принятые на
заседаниях решения и поручения доводятся до всех исполнителей
в виде выписок из протоколов и ставятся на обязательный контроль
1
Аппарата Правительства
.
Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного
широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через
средства массовой информации безотлагательно.
Датой официального опубликования постановления Правительства Российской Федерации считается дата первой публикации его
текста в одном из официальных изданий Российской Федерации: в
«Российской газете» или в Собрании законодательства Российской
Федерации. Официальными являются также тексты нормативных
правовых актов Правительства Российской Федерации, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система». Кроме того, нормативные правовые
акты Правительства Российской Федерации могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего
сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.
В соответствии со ст. 27 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», постановления Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы
и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее
дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями Правительства Российской
Федерации не предусмотрен иной порядок их вступления в силу.
Вместе с тем, Указом Президента Российской Федерации от 23 мая
1996 г. ¹ 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов
Президента Российской Федерации, Правительства Российской
Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти» уточнено, что акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности че-
1
Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации». Комментарий (постатейный) / Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, В.П. Звеков и
др.; под ред. Л.А. Окунькова. М.: Юридическая литература, 1999. С. 318.
115
ловека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального
опубликования.
Правотворчество федеральных органов исполнительной власти
Границы нормотворческих полномочий федеральных органов
исполнительной власти специальной компетенции (федеральных
министерств, служб и агентств) определены в положениях о конкретных органах, которые утверждаются указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации. Вместе с тем, в соответствии с Указом Президента
РФ от 9 марта 2004 г. ¹ 314 «О системе и структуре федеральных
органов исполнительной власти» указанные органы не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Таким образом, полномочие на издание нормативных актов по общему правилу не входит в компетенцию федеральных служб и агентств, однако
на основании отдельных предписаний Президента РФ или Правительства РФ эти органы вправе осуществлять нормотворческую деятельность
нормативных правовых актов министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, являются Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной
власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства от 13 августа 1997 г. ¹ 1009
новления Правительства Российской Федерации от 15 мая 2010 г.
¹ 336). Остановимся подробнее на данном акте.
ными органами в виде постановлений, приказов, распоряжений,
правил, инструкций и положений. При этом издание нормативных
правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Тем самым был снят достаточно больной вопрос правоприменения о нормативности различных писем и телеграмм. Кроме того, Правилами
1
.
Основным документом, регламентирующем вопросы подготовки
2
(в ред. поста-
Пунктом 2 Правил установлено: такие акты издаются федераль-
1
Соколова Ю.А. Нормотворчество органов исполнительной власти и механизм
реализации закона // Финансовое право. 2006. ¹ 6.
2
Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. ¹ 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // СЗ РФ. 1997. ¹ 33.
Ст. 3895.
116
установлено, что нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной
власти или одним из них по согласованию с другими. Проект нормативного акта подлежит согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами, если такое согласование обязательно
в соответствии с российским законодательством, а также если в акте
содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других
министерств и ведомств. Согласование осуществляется визами, которые должны содержать наименование должности руководителя
министерства (иного органа государственной власти) или его заместителя и личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату.
Один из наиболее сложных этапов в процессе принятия нормативного акта — это его подготовка. Как правило, подготовка проекта акта возлагается на одно или несколько подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. Правила определяют круг должностных лиц, ответственных
за подготовку проекта, а при необходимости — организации, привлекаемые к этой работе. В работе над проектом обязательно участвует юридическая служба федерального органа.
Для подготовки проектов наиболее важных и сложных нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, могут
создаваться рабочие группы.
При подготовке нормативного правового акта проводится его правовая экспертиза, а также антикоррупционная экспертиза в порядке,
установленном соответствующим федеральным органом исполнительной власти, и согласно методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. ¹ 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
В целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральный орган исполнительной власти — разработчик проекта нормативного правового акта в течение рабочего дня, соответствующего дню его направления на рассмотрение в юридическую
службу этого федерального органа исполнительной власти, размещает проект нормативного правового акта на своем официальном
сайте в сети Интернет с указанием дат начала и окончания приема
заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы. Кроме того, по просьбе федеральных органов исполнительной власти и в соответствии с заключенными с ними договорами Министерство юстиции Российской Федерации может осущест-
117
влять правовую экспертизу проектов подготовленных ими нормативных правовых актов.
Немаловажно, что одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть подготовлены предложения об
изменении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей.
Если разработка проекта нормативного правового акта влечет за
собой необходимость признания утратившим силу акта Правительства Российской Федерации, одновременно с проектом нормативного правового акта должен быть разработан в установленном порядке проект акта Правительства Российской Федерации о признании утратившим силу акта Правительства Российской Федерации.
В этом случае проект нормативного правового акта должен предусматривать положение о порядке его вступления в силу, согласно
которому он вступает в силу с даты вступления в силу акта Правительства Российской Федерации о признании утратившим силу акта
Правительства Российской Федерации.
Нормативные правовые акты, изданные совместно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной
власти, изменяются или признаются утратившими силу по согласованию с этими федеральными органами исполнительной власти.
Положения об изменении или о признании утратившими силу
ранее изданных актов или их частей включаются в текст нормативного правового акта.
Иногда при подготовке акта выявляется необходимость внесения
существенных изменений и дополнений в ранее изданные нормативные акты или наличие по одному и тому же вопросу нескольких
актов. Пункт 8 Правил устанавливает, что в таких случаях в целях их
упорядочения разрабатывается единый новый акт. В проект такого
акта включаются новые, а также содержащиеся в ранее изданных актах нормативные предписания, которые сохраняют свою силу.
По поручению Правительства Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти готовит и представляет в установленном порядке проект решения о внесении соответствующих
изменений (дополнений) в положение о федеральном органе исполнительной власти.
В соответствии с п. 9 Правил подготовленный проект нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти до его подписания или утверждения должен быть проверен на
соответствие законодательству Российской Федерации, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической
службы этого органа.
Нормативные правовые акты подписываются (утверждаются)
руководителем федерального органа исполнительной власти или
лицом, исполняющим его обязанности.
118
Подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты:
• наименование органа (органов), издавшего акт;
• наименование вида акта и его название;
• дата подписания (утверждения) акта и его номер;
• наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт.
Нормативный правовой акт, изданный совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, должен иметь соответствующие номера и единую дату.
В соответствии с п. 10 Правил ряд нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти подлежит государственной регистрации в Минюсте России, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти.
В частности, государственной регистрации подлежат следующие
нормативные правовые акты (независимо от срока их действия (постоянно действующие, временные (принятые на определенный
срок), в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера):
(а) содержащие правовые нормы, затрагивающие:
• гражданские, политические, социально-экономические и иные
права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства;
• гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции
Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации;
• механизм реализации прав, свобод и обязанностей;
(б) устанавливающие правовой статус организаций — типовые,
примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии
важные государственные функции;
(в) имеющие межведомственный характер, т.е. содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему
федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух
или более федеральных органов исполнительной власти, совместно
утвердивших) нормативный правовой акт.
При этом на государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие как одним из вышеуказанных признаков, так и несколькими.
119
Согласно п. 11 Правил, государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя:
• правовую экспертизу соответствия этого акта законодательст-
ву Российской Федерации;
• антикоррупционную экспертизу этого акта;
• принятие решения о необходимости государственной регист-
рации данного акта;
• присвоение регистрационного номера;
• занесение в Государственный реестр нормативных правовых
актов федеральных органов исполнительной власти.
Правила также подробно регулируют процедуру государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных орга-
1
нов исполнительной власти
. В частности, подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты не позднее 10
дней со дня их подписания (утверждения) представляются в Министерство юстиции Российской Федерации в 6 экземплярах (подлинник и 5 копий, одна из которых может быть представлена на
магнитном носителе). Нормативные правовые акты, содержащие
сведения, составляющие государственную тайну, или сведения
конфиденциального характера, представляются в 2 экземплярах
(подлинник и 1 копия).
К нормативному правовому акту должна быть приложена
справка, содержащая:
• основания издания нормативного правового акта;
• сведения о всех действующих нормативных правовых актах
по данному вопросу и информацию о сроках их приведения
в соответствие с принятым актом;
• сведения о согласовании акта с заинтересованными феде-
ральными органами исполнительной власти и другими государственными органами, если такое согласование требуется
• сведения о проведении независимой антикоррупционной
экспертизы с приложением копий заключений по результатам
независимой антикоррупционной экспертизы.
Представленный на государственную регистрацию нормативный
правовой акт должен быть подписан (утвержден) руководителем
федерального органа исполнительной власти, а прилагаемая к нормативному правовому акту справка должна быть подписана руководителем юридической службы федерального органа исполнительной
власти, издающего указанный акт.
1
См. также: Приказ Минюста России от 4 мая 2007 г. ¹ 88 «Об утверждении
Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной
власти. 2007. ¹ 23.
120
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]