Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правотворчество в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Правоохранительная деяте
.pdf
Подробнее проблема понятия и содержания законотворчества
будет раскрыта в следующей главе пособия.
Подзаконное правотворчество осуществляется всеми другими органами государства (в том числе и законодательными органами).
Акты подзаконного правотворчества необходимы для обеспечения
применения закона. К субъектам подзаконного правотворчества относятся: Президент, Правительство, иные государственные органы
и органы местного самоуправления, обладающие правом создания
нормативных правовых актов.
Ê достоинствам подзаконного правотворчества относятся:
• оперативность;
• гибкость и меньшая (по сравнению с законотворчеством) фор-
мальность;
• компетентность соответствующих органов, их знание местных
и иных условий.
Ê недостаткам подзаконного правотворчества можно отнести:
• закрытость процесса принятия правового решения;
• отсутствие контроля общественности за правотворческой ра-
ботой;
• сложность применения норм из-за большого количества нор-
мативных правовых актов.
По подсчетам разных исследователей, на 10 законов, принятых
парламентом, приходится от 100 до 140 нормативных актов прави-
1
тельства
.
Результатом деятельности органов исполнительной власти являются подзаконные акты: указы, инструкции, постановления и др.,
которые издаются на основе и во исполнение закона. Подзаконные
акты должны соответствовать закону, противоречащие — подлежат
отмене в установленном порядке.
Непосредственное правотворчество народа реализуется в ходе
референдума или схода граждан.
Референдум — это голосование по наиболее важным вопросам
государственного или местного значения.
В Российском законодательстве предусмотрены три вида референдума:
а) референдум Российской Федерации;
б) референдум субъекта Российской Федерации;
в) местный референдум.
Референдум Российской Федерации проводится в соответствии
с Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституци-
2
онным законом «О референдуме Российской Федерации»
, Ôåäå-
1
Цитируется по: Деркач Т.Н. Источники (формы) права. Правотворчество. Но-
восибирск: НВИ ВВ МВД России, 2000. С. 58.
2
Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. ¹ 5-ФКЗ «О рефе-
рендуме Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. ¹ 27. Ст. 2710.
21
ральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и
1
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
.
Все вопросы, выносимые на референдум Российской Федерации, относятся к категории наиболее важных вопросов государственного значения.
Референдум субъекта РФ — голосование граждан РФ, постоянно
или преимущественно проживающих на территории субъекта РФ,
по важным вопросам государственного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами;
конституциями, уставами, законами субъектов РФ. В настоящее
время всеми конституциями и уставами субъектов РФ закреплен
данный вид референдума.
В соответствии с п. 1 ст. 1 Закона Новосибирской области от
25 мая 2004 года ¹ 180-ОЗ «Об областном референдуме Новосибирской области» областной референдум Новосибирской области —
форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по
наиболее важным вопросам государственного (областного) значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования обладающих правом на участие в референдуме граждан
Российской Федерации, место жительства которых расположено на
2
территории Новосибирской области
.
Местный референдум проводится в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения. Местный референдум организуется и проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства кото-
3
рых расположено в границах муниципального образования
.
В Конституции Российской Федерации право граждан на участие
в референдуме закреплено в ч. 2 ст. 32: «Граждане Российской Фе-
1
Федеральный закон от 12 июня 2002 г. ¹ 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. ¹ 24. Ст. 2253.
2
Закон Новосибирской области от 25 мая 2004 г. ¹ 180-ОЗ «Об областном референдуме Новосибирской области» // Ведомости Новосибирского областного
Совета депутатов. 2004. ¹ 24. 1 июня.
3
Так, например, п. 1 ст. 1 Закона Новосибирской области от 12 апреля 2004 г.
¹ 175-ОЗ «О местном референдуме в Новосибирской области» (Советская Сибирь, 2004. ¹ 76. 23 апреля) установлено: «Местный референдум — форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, место жительства которых расположено в границах муниципального образования».
22
дерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также
участвовать в референдуме»
1
.
Сход граждан является одной из форм прямого волеизъявления,
посредством которой граждане по месту их жительства решают вопросы местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Статьей 25 Федерального закона от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что сход граждан проводится в поселениях с численностью
жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек
для решения вопросов местного значения.
Подробнее вопросы правового статуса правотворческих решений, принятых на референдумах различного уровня будут рассмотрены в следующей главе.
Санкционированное и делегированное правотворчество
Санкционированное правотворчество — это утверждение государственными органами норм, принятых негосударственными организациями; в ряде случаев закон предусматривает такое утверждение
или регистрацию уставов и иных актов общественных организаций.
За нормативными актами общественных организаций государство признает юридическую силу. Примером могут служить нормативные акты профсоюзных организаций, кооперативных объединений. Юридической силой, например, обладают генеральное (региональное и отраслевое) соглашение по регулированию социальнотрудовых соглашений, которое заключается Общероссийским объединением профсоюзов, Общероссийским объединением работодателей и Правительством Российской Федерации. Генеральное соглашение устанавливает общие принципы регулирования социально-трудовых отношений на федеральном уровне.
В теории права среди источников права выделяют нормы, издаваемые частными организациями, юридическая сила которых в некоторых случаях признается судами. Например, типовые договоры
купли-продажи товаров, правила эксплуатации сложной техники,
нарушение которых исключает материальную ответственность фирмы-изготовителя
Правотворчество общественных организаций не следует путать
с их деятельностью по регулированию своих внутриорганизационных
отношений, в процессе которой создаются корпоративные нормы
2
.
3
.
1
Конституция Российской Федерации. М.: Юридическая литература, 2009.
2
Спиридонов Л.И. Теория государства и права. М., 1999. С. 145.
3
Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права. М., 1998. С. 242—243.
23
Делегированное правотворчество — это осуществление правотворческой деятельности негосударственными (общественными) организациями по поручению компетентных государственных органов.
В настоящее время нет единого мнения о том, как рассматривать правотворчество органов местного самоуправления: как форму
санкционированного правотворчества или как форму делегированного правотворчества.
Устав является основным нормативным правовым актом муниципального образования. Уставы муниципальных образований подлежат государственной регистрации. С этой точки зрения — это
санкционированное правотворчество. Но в тоже время согласно
ст. 130 Конституции Российской Федерации «местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов
местного значения», согласно ст. 132 Конституции Российской Федерации: «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы
и т.д.». Таким образом, Конституция Российской Федерации предполагает, что для осуществления такой деятельности необходимо
издание нормативного правового акта, что дает право органам местного самоуправления их принимать.
В соответствии с ч. 1 ст. 43 Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в систему муниципальных правовых актов входят:
1) устав муниципального образования;
2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе
граждан);
3) нормативные и иные правовые акты представительного орга-
на муниципального образования;
4) правовые акты главы муниципального образования, местной
администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом
1
муниципального образования
.
Разновидностью правотворчества является деятельность госу-
дарственных органов по заключению нормативных договоров (договорное правотворчество). С.Ф. Кечекьян писал: «Совершенно несо-
мненно, что договоры в ряде случаев не только создают определенные правоотношения, но и порождают нормы права, то есть выступают как источники права»
2
. Аналогичные взгляды высказывал
1
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003.
¹ 40. Ст. 3822.
2
Теория государства и права / Под ред. П.С. Ромашкина, М.С. Строговича,
В.А. Туманова. М., 1962. С. 425.
24
Н.Г. Александров: «Во всяком случае, представляется бесспорно
неправильным ограничивать в теории государства и права рассмотрение договора плоскостью только юридических фактов и упускать
1
договор хотя бы при выяснении проблемы источников права...»
Полномочия органов власти в сфере нормативного регулирования посредством договорного правотворчества устанавливаются законодательством. Например, в соответствии с п. 5 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 1999 ¹ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации»,
разграничение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и
полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией Рос-
2
сийской Федерации и федеральными законами
. При этом федеральный законодатель ограничил применение указанной формы
правотворчества, установив в ст. 26.7 указанного Федерального закона условия, при которых данные договоры могут быть заключены: «Заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий».
Возможность установления правовых норм в форме договорного
правотворчества предусматривает и Федеральный закон «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации», в ч. 4 ст. 8 которого закреплено, что в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения. Как отмечает судья
Конституционного Суда Российской Федерации, доктор юридических наук Н.С. Бондарь, в соответствии с положениями указанной
статьи органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, и органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать между собой
1
Александров Н.Г. К вопросу о роли договора в правовом регулировании обще-
ственных отношений // Ученые записки ВИЮН. 1946. Вып. VI. С. 61.
2
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. ¹ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. ¹ 42.
Ст. 5005.
25
соглашения о передаче осуществления части своих полномочий за
счет субвенций, предоставляемых из бюджетов соответствующих
муниципальных образований. Такие соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие
основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также преду-
1
сматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений
.
Следует отметить, что в ряде субъектов Российской Федерации
предусматривается возможность создания договорных норм и путем
заключения нормативных договоров между органами государственной власти и органами местного самоуправления соответствующих
субъектов Федерации
2
.
Вопросы для повторения
1. Назовите основные подходы к классификации правотворчества.
2. В каких формах реализуется непосредственное правотворчество
народа?
3. Назовите разновидности правотворчества компетентных государственных органов.
4. Дайте понятие санкционированного и делегированного правотворчества. В чем сходство и различие между ними?
5. Какова причина существования такого вида правотворчества, как
договорное правотворчество?
6. Приведите примеры нормативных правовых актов, регулирующих
вопросы договорного правотворчества.
1.3. Стадии правотворчества
Любой процесс, в том числе и правотворческий, протекает в оп-
ределенных формах и может быть разбит на стадии (этапы).
Становление правовой системы — это длительный процесс, который происходит поступательно, т.е. через создание отдельных
нормативных актов. Нормативный акт — это завершающее звено и
непосредственный результат правотворческой деятельности. Соответственно правотворческий процесс есть порядок последователь-
1
Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конститу-
ционализация муниципальной демократии в России. М.: НОРМА, 2008. С. 72.
2
См., например: Постановление Правительства Калужской области от 3 марта
2004 г. ¹ 83 «О заключении договоров с муниципальными образованиями об
осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми наделяются
органы местного самоуправления муниципальных образований» // КонсультантПлюс: сводное региональное законодательство, 2010.
26
ных операций, в результате которых в правовую систему вливается
новый элемент.
Логично было бы сделать вывод о том, что в процесс правотворчества не следует включать организационные действия, содействующие непосредственной правовой работе над нормативным актом. В частности, к правотворчеству не относится деятельность по
учету, анализу и обобщению предложений о совершенствовании законодательства, организационные мероприятия по совершенствованию работы правотворческих органов и т.д. Собственно правотворчество — это деятельность по подготовке, обсуждению, утверждению и опубликованию нормативных актов, совершаемая компетентными органами (должностными лицами).
Как любая процессуальная деятельность, правотворчество представляет собой официальный порядок осуществления юридически
значимых действий. Соответственно возникает ряд взаимосвязанных взаимоотношений, например правоотношения по поводу подготовки и принятия нормативного акта, т.е. соответствующие права
и обязанности субъектов правотворческого процесса. Это обязанность подготовить и обсудить проект нормативного правового акта,
право внести его на рассмотрение правотворческого органа, право
этого органа рассмотреть проект и вынести по нему решение и т.д.
Возникшие правоотношения носят как государственно-правовой
(законодательная инициатива, принятие закона и т.д.), так и административно-правовой характер (дача поручения подчиненному органу подготовить проект).
Как любая процессуальная деятельность, правотворчество возникает лишь при наличии определенного юридического факта. Основанием возникновения правотворческого процесса является принятие официального решения о подготовке проекта нормативного
правового акта.
В какой бы форме это решение ни выражалось, оно является
юридическим актом, который создает права и обязанности субъектов правотворчества. Необходимо отграничить действия, предшествующие правотворческой деятельности, от процессуального начала
этой деятельности, так как материалы средств массовой информации, высказывания политических деятелей и научных работников,
предложения государственных и общественных организаций о совершенствовании законодательства еще не свидетельствуют о начале правотворческого процесса, т.е. процессуальные отношения не
возникают. Подобные предложения являются социально-политическими предпосылками и основаниями правотворческой деятельности.
Именно с момента принятия официального решения о подготовке проекта нормативного правового акта возникает определенное правоотношение, и с этого момента все действия по созданию
27
данного акта качественно отличаются от действий, совершавшихся
ранее и представляющих собой не процесс правотворчества, а предшествующие ему условия и предпосылки.
Несмотря на различные виды и особенности правотворческого
процесса, можно выделить его общие стадии и принципы.
Стадии правотворческого процесса
Говоря о стадии правотворческого процесса, ее определяют как
самостоятельный этап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, которые направлены на создание данного нормативного акта
1
. Стадия правотворческой деятельности всегда выступает этапом процесса по подготовке и приданию официального значения нормативному акту.
Определение количества стадий зависит от понимания сущности правотворческого процесса. Некоторые ученые, определяя правотворчество как процедуру официального происхождения проекта
нормативного акта в правотворческом органе, выделяют стадии законодательной инициативы, обсуждения законопроекта, его принятие и опубликование.
Другие, например А.Г. Братко и В.В. Лазарев, помимо стадии
законодательной инициативы выделяют и такие стадии, как «решение компетентного органа о необходимости изучения акта, выработка его проекта, включение в план законопроектных работ и
т.п.; разработка проекта нормативного акта и его предварительное
обсуждение; рассмотрение проекта нормативного акта в том органе,
который уполномочен его принять; принятие нормативного акта;
доведение содержания принятого акта до его адресата»
2
.
По мнению В. Исакова, «проблему подготовки и принятия законов в правовом государстве можно разделить на три предметные
сферы:
1) проблемы законодательной политики;
2) проблемы организации законодательного процесса;
3) проблемы юридической техники»
3
.
Представляется, что наиболее удачным является широкое понимание правотворческого процесса, т.е. включение в этот процесс
деятельности по подготовке и обсуждению проектов нормативных
актов, в которой участвуют другие государственные органы, общественные организации, широкие круги общественности.
1
См.: Правотворчество в СССР / Под ред. А.В. Мицкевича. М., 1974. С. 152.
2
Ñì.: Братко А.Г., Лазарев В.В. Источники права: общая теория права и госу-
дарства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М.: Юрид. лит., 1994. С. 123.
3
Исаков В. Подготовка и принятие законов в правовом государстве // Россий-
ская юстиция. 1997. ¹ 7. C. 13.
28
Основываясь на таком понимании правотворчества, И.Л. Дюрягин и А.С. Пиголкин выделяют в качестве основных следующие
этапы правотворческого процесса: «Первый — предварительное
формирование государственной воли, внешне выражается в составлении проекта нормативного акта. Данная ситуация носит подготовительный характер и состоит из действий, которые непосредственно не порождают правовых норм. Она создает основу для последующих стадий, являясь предпосылкой принятия акта. Здесь можно
выделить ряд самостоятельных этапов: принятие решения о разработке проекта акта, подготовка проекта, его обсуждение, согласование и доработка.
Второй — официальное возведение государственной воли в норму права, т.е. издание нормативного акта. На этом этапе правотворческого процесса решающее значение имеет деятельность самого
правотворческого органа. Сюда мы относим внесение проекта на
обсуждение правотворческого органа, непосредственное обсуждение
проекта, принятие нормативного акта и его опубликование»
1
.
Таким образом, исследователями выделяются следующие стадии
правотворчества:
1) изучение, анализ общественных явлений и процессов, выяв-
ление потребности правовой регламентации;
2) определение вида органов, субъектов, правомочных принять
правовые решения, и вида правового акта;
3) принятие решения о подготовке правового акта;
4) разработка концепции, идеи, анализа будущего акта;
5) подготовка проекта правового акта его разработчиком;
6) предварительное рассмотрение проекта акта;
7) общественное обсуждение проекта;
8) официальное рассмотрение проекта акта соответствующим
органом с соблюдением необходимых процедур;
9) принятие правового акта, его оформление, подписание,
опубликование и вступление в законную силу
2
.
Следование этим этапам правотворчества позволяет, с одной стороны, соблюдать внешние рамки движения правового акта — от зарождения его идеи до принятия, с другой — наполнить нормы и правовые акты в целом определенным содержанием, «одухотворить» их.
Перечисленные стадии присущи всем видам правотворчества.
Наиболее полно они проявляются при издании законов высшими
законодательными органами государства, поскольку именно эта
деятельность наиболее полно моделирует правотворческий процесс.
1
Дюрягин И.Л, Пиголкин А.С. Правотворчество в Советском государстве. М.:
Юридическая лититература, 1974. C. 157.
2
Общая теория государства и права. Академический курс: В 2 т. / Под ред.
проф. М.Н. Марченко. Т. 2. Теория права. М.: Зерцало, 2000. С. 161—162.
29
Вопросы для повторения
1. Что является формальным основанием для возникновения правотворческого процесса?
2. Дайте понятие правотворческого процесса и его стадий.
3. Какие подходы к определению стадий правотворческого процесса
существуют в современной юридической науке?
4. Перечислите основные стадии правотворчества.
1.4. Результаты правотворчества
Право в различных его пониманиях может иметь и различные
понимания источников. Так, несомненно, что право, как и государство, появилось и развивается в результате изменений социальноэкономических условий общественной жизни. Экономика обусловливает различные сферы жизни общества, в том числе и соответствующие уровню экономического развития формы управления. Право, таким образом, имеет своим источником материальные условия,
производственные отношения внутри общества.
Кроме того, под источником права могут пониматься причины
обязательности норм права, т.е. государство как организация публичной власти, обладающая особым (государственным) аппаратом,
и общество, которое наделяет государство властью, придает ему и,
следовательно, праву легитимный характер. Об источниках права
говорят также в плане познания права и называют соответственно исторические памятники права, данные археологии, труды
юристов и т.д.
Однако есть и более узкий смысл понятия «источник права»,
указывающий на то, чем практика руководствуется в решении юридических дел. Большинство понимают источник права как форму,
в которой выражены нормы права.
Форма права есть одно из пониманий источника права, при этом —
самым распространенным в юридической науке. Это — понимание
источника права как формы, в которой выражены нормы права.
Форма права имеет внутреннюю и внешнюю сторону. Внутренняя
сторона — внутреннее строение, организация права, система права;
внешняя — форма установления и закрепления правовых норм.
Именно в этом смысле и пойдет речь о результатах правотворчества.
Традиционно, к числу основных источников права относят:
• нормативный правовой акт (документ, созданный компетент-
ными органами в особом, процедурном порядке и содержащий нормы права);
• правовой обычай (исторически сложившееся путем много-
кратного повторения правило поведения, которое санкционировано и взято под охрану государством);
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]