Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правотворчество в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Правоохранительная деяте
.pdf
(б) решений представительного органа муниципального образо-
вания;
(в) постановлений главы муниципального образования, поста-
новлений местной администрации;
(г) муниципальных нормативных правовых актов иных органов
местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования;
2) копии дополнительных сведений к муниципальным норма-
тивным правовым актам:
(а) судебных актов;
(б) актов прокурорского реагирования;
(в) предписаний антимонопольных органов;
(г) актов органов государственной власти об отмене или приостановлении действия муниципальных нормативных правовых актов
в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных
им на основании федерального закона или закона субъекта Российской Федерации;
(з) сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) муниципальных нормативных правовых актов.
Ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов
субъекта Российской Федерации включает в себя:
1) сбор копий муниципальных нормативных правовых актов
и копий дополнительных сведений к ним, сведений об источниках
и о датах официального опубликования (обнародования) муниципальных нормативных правовых актов, подлежащих включению в
регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта
Российской Федерации;
2) юридическую обработку муниципальных нормативных правовых актов;
3) присвоение муниципальным нормативным правовым актам
номеров государственной регистрации;
4) формирование текстов муниципальных нормативных правовых актов в электронном виде и их ввод в регистр муниципальных
5) проведение правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов;
6) обработку дополнительных сведений к муниципальным нормативным правовым актам и формирование их текстов в электронном виде и их ввод в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации;
7) формирование регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации;
141
8) поддержание регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в актуальном состоянии;
9) гарантированное хранение информации в регистре муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации.
В регистр муниципальных нормативных правовых актов субъек-
та Российской Федерации включаются:
1) номера и даты государственной регистрации муниципальных
нормативных правовых актов;
2) реквизиты муниципальных нормативных правовых актов (вид
акта, наименование принявшего (издавшего) его органа (должностного лица) местного самоуправления, дата принятия (издания),
подписания акта, его номер и наименование);
3) сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) муниципальных нормативных правовых актов;
4) тексты муниципальных нормативных правовых актов в электронном виде;
5) дополнительные сведения к муниципальным правовым актам.
В соответствии с ч. 6 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законом субъекта Российской Федерации органы
местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями по сбору информации от поселений, входящих в муниципальный район, необходимой для ведения регистра
муниципальных нормативных правовых актов, с передачей органам
местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов. Такие законы приняты, например, в Новосибирской,
Ульяновской, Воронежской областях
1
и ряде других субъектов Рос-
сийской Федерации.
1
См.: Закон Новосибирской области от 30 ноября 2009 г. ¹ 412-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов Новосибирской
области отдельными государственными полномочиями Новосибирской области
по сбору информации, необходимой для ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Новосибирской области» // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 2009. ¹ 61. 4 декабря; Закон Ульяновской области от 3 марта 2009 г. ¹ 14-ЗО «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов Ульяновской области государственными полномочиями по сбору информации от поселений, входящих в муниципальный район,
необходимой для ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Ульяновской области» // Ульяновская правда. 2009. ¹ 17 (22.783). 6 марта;
Закон Воронежской области от 11 ноября 2009 г. ¹ 135-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов Воронежской области
отдельными государственными полномочиями Воронежской области по сбору
информации от поселений, входящих в муниципальный район, необходимой для
ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Воронежской области» // Собрание законодательства Воронежской области. 2010. ¹ 11. Ст. 493.
142
Регистры муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации составляют единый Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых. Ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной
власти, которым является Министерство юстиции Российской Федерации, в порядке, установленном постановлением Правительства
Российской Федерации от 10 сентября 2008 г. ¹ 657 «О ведении
федерального регистра муниципальных нормативных правовых ак-
1
и разработанной в соответствии с ним Методикой ведения феде-
тов»
рального регистра муниципальных нормативных правовых актов
2
.
Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых
актов обеспечивает верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов в муниципальном нормотворчестве,
учет и систематизацию муниципальных нормативных правовых актов и является механизмом реализации конституционного права
граждан на получение достоверной информации и создания условий для получения информации о муниципальных нормативных
правовых актах органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями.
Подводя итог вышеизложенному, отметим, что правотворчество
органов местного самоуправления является одним из приоритетных
направлений их деятельности, посредством которого реализуются
властные полномочия этих органов по управлению местным сооб-
3
ществом. Как справедливо отмечается в научной литературе
, в результате муниципального правотворчества создаются общеобязательные правила поведения — муниципальные правовые нормы,
воплощаемые в принимаемых местным самоуправлением актах, которые в силу этого приобретают нормативно-правовой характер.
Вопросы для повторения
1. По каким вопросам органы местного самоуправления вправе
осуществлять правотворческую деятельность?
2. Назовите основные стадии подготовки и принятия муниципального правового акта.
1
Постановление Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2008 г.
¹ 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» // СЗ РФ. 2008. ¹ 38. Ст. 4301.
2
Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 19 декабря 2008 г.
¹ 298 «Об организации работы по ведению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. ¹ 5.
3
См., например: Мешалкина А.В. Участие населения в муниципальном нормотвор-
честве // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. ¹ 10. С. 15.
143
3. Какие субъекты обладают правом правотворческой инициативы
в соответствии со ст. 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»?
4. В каком порядке реализуется правотворческая инициатива граждан?
5. Опишите порядок обнародования и вступления в силу муниципальных правовых актов (на примере муниципального образования, в котором Вы живете).
6. Какие документы и сведения подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской
Федерации?
7. В каком порядке осуществляется государственная регистрация
уставов муниципальных образований?
2.6. Договорное правотворчество
Как уже отмечалось в первой главе, возможность установления
правовых норм посредством особого вида правотворчества, результатом которого является договор с нормативным содержанием, предусматривается действующим федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации. Более того, при
существующей тенденции повышения роли договора, характерной
для всего современного права, проблема нормативного договора и
договорного правотворчества в сфере публичного права приобретает
особое значение
Как следствие, в настоящее время в научной юридической литературе существует множество понятий нормативного договора.
Так А.В. Демин, определяет нормативный договор «…как договорный акт, устанавливающий правовые нормы (правила поведения),
обязательные для многочисленного и формально неопределенного
круга лиц, рассчитанный на неоднократное применение, действующий независимо от того, возникли или прекратились предусмотренные им конкретные правоотношения»
тивного договора как «договора о нормах» нашло свое отражение
в определении, данное В.В. Лазаревым и С.В. Липнем, которые считают, что нормативный договор представляет собой «соглашение двух
или более сторон, в результате которого устанавливаются, изменяются или отменяются нормы права»
1
.
2
. Понимание норма-
3
. Как соглашение, «…устанав-
1
Ñì.: Васечко А.А. Природа нормативного договора // История государства и пра-
âà. 2008. ¹ 2; Синдеева И.Ю. Соотношение частного и публичного в административном договоре // Административное и муниципальное право. 2009. ¹ 5.
2
Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск,
1998. Ñ. 84.
3
Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права. М., 1998. С. 183.
144
ливающее, изменяющее или отменяющее правовые нормы…», оп-
1
ределяет нормативный договор Н.Л. Гранат
Существует два основных вида нормативных договоров
.
2
:
1) международный договор;
2) внутригосударственный договор.
К внутригосударственным договорам как виду нормативного до-
говора в отечественной юридической литературе относят:
(а) договоры о разграничении предметов ведения и полномочий
между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации;
(б) соглашения о передаче части полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
(в) договоры между органами государственной власти субъектов
Российской Федерации, к которым можно отнести:
• договоры между органами государственной власти автоном-
ного округа и органами государственной власти края или области (ст. 26.6 Федерального закона «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»);
• договоры (соглашения) об изменении границ субъектов Рос-
сийской Федерации (п. 3 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации»);
• соглашения между органами государственной власти объеди-
няющихся субъектов Российской Федерации о порядке принятия законов в переходный период, в т.ч. законов о бюджете
(см., например, ч. 3 ст. 14 Федерального конституционного
закона «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого)
автономного округа и Эвенкийского автономного округа»
3
подп. 3 ч. 6 ст. 8 Федерального конституционного закона «Об
образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа»
1
Гранат Н.Л. Источники права // Юрист. 1998. ¹ 9. С. 11.
2
Мадьярова А.В. Договоры в муниципальном праве // КонсультантПлюс, 2008.
3
Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. ¹ 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (ДолганоНенецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» // СЗ РФ.
2005. ¹ 42. Ñò. 4212.
4
Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» // СЗ РФ. 2006. ¹ 29. Ст. 3119.
4
è äð.);
145
,
(г) муниципальные нормативные договоры, в том числе:
• межмуниципальные соглашения о передаче части полномо-
чий между органами местного самоуправления муниципального района и органами местного самоуправления входящих
в данный район поселений;
• соглашения об осуществлении органами Федерального казна-
чейства отдельных функций по исполнению местного бюджета в условиях кассового обслуживания ими исполнения местного бюджета (ст. 166.1, 168 Бюджетного кодекса Российской
Федерации);
• соглашения о сотрудничестве, которые могут заключаться
муниципальными образованиями, органами местного самоуправления с иными публичными образованиями, органами
государственной власти или местного самоуправления, в том
числе других государств (ч. 4 ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Постановление Конституционного Суда
Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. ¹ 15-П
1
). Примером такого рода соглашений могут являться соглашения
о создании межмуниципального объединения, межмуниципальной организации, а также нормативные соглашения в области
международного сотрудничества муниципальных образова-
2
, предусмотренные Европейской рамочной конвенцией
ний
о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ
и властей (ратифицирована Федеральным законом от 22 июля
2002 г. ¹ 91-ФЗ «О ратификации Европейской рамочной
конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных
сообществ и властей»
3
).
Очевидно, любой договор есть оформленное выражение обособленных согласованных волеизъявлений субъектов права, устанавливающих определенный правовой результат. Опираясь на собственное понимание природы договора, В.В. Иванов дополнил и расширил
определение А.В. Демина: «Нормативный договор — это совмест-
1
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября
2000 г. ¹ 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений
Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной
Закон) Курской области» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2001. ¹ 1.
2
Ñì.: Быкова Л.А. Место и роль муниципальных правовых актов в системе источников российского права // Конституционное и муниципальное право. 2008.
¹ 11.
3
Федеральный закон от 22 июля 2002 г. ¹ 91-ФЗ «О ратификации Европейской
рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей» // СЗ РФ. 2002. ¹ 30. Ст. 3008.
146
ный правовой акт, оформление выражения согласованных обособленных волеизъявлений субъектов правотворчества, направленных
на установление правовых норм»
1
.
Необходимо отметить, что договорный способ правотворчества
применим при всех формах правотворческой деятельности, за исключением, разумеется, референдумного правотворчества. Подобный универсализм существенно осложняет изучение природы договорного правотворчества.
Тем не менее сформулировать общее определение договорного
правотворчества вполне возможно. По мнению В.В. Иванова, если
правовой акт, представляющий собой оформление выражения согласованных волеизъявлений, устанавливает согласованные правовые нормы, то сам процесс установления также нужно охарактеризовать, делая акцент на его согласительной природе. Отсюда следует, что наиболее близким синонимом договорного правотворчества
будет «согласительное правотворчество».
В самом общем плане выделяется три стадии договорного правотворческого процесса:
1) подготовка и согласование проекта договора;
2) заключение договора;
3) введение договора в действие.
Подготовка и согласование проекта договора — первая стадия договорного правотворчества. Инициатива подготовки проекта договора может быть выдвинута как одним, так и несколькими субъектами предполагаемого договора. Разработка исходного текста проекта также может быть осуществлена одной из сторон самостоятельно, но более продуктивной представляется все же совместная
разработка. Чем раньше субъекты приступят к согласованию взаимных позиций, а следовательно, формулировок текста проекта,
тем больше вероятность, что их условия воплотятся в установления,
которые не будут впоследствии предметом «множественных толкований». Тем более что конечный вариант проекта в любом случае
будет выработан на основе различных согласительных процедур
(консультаций, переговоров и т.п.).
На стадии заключения договора происходит подписание соответствующих документов, что является выражением согласия, достигнутого сторонами договора. Возможны и другие формы выражения
согласия — к примеру, обмен документами, образующими договор
(в международном договорном правотворчестве).
Третья стадия договорного правотворчества — введение договора
в действие — включает различные процедуры, совершаемые с уже
1
Иванов В.В. К вопросу о теории нормативного договора // Государственная
власть и местное самоуправление. 2001. ¹ 1. С. 21.
147
заключенными договорами для вступления их в юридическую силу:
ратификация, утверждение, принятие — для международных договоров; ратификация, регистрация — для отдельных видов внутригосударственных договоров и т.п., а также официальное опубликование или иные способы доведения содержания его норм до адреса-
1
.
òîâ
Рассмотрим указанный порядок подготовки, заключения и введения нормативного договора в действие на примере международных договоров
2
.
Разработка текста договора уполномоченными на то лицами
Выступать от имени государства при разработке текста договора
и на всех последующих стадиях управомочены только те лица, которые наделены для этого необходимыми полномочиями. К ним
относятся:
• главы государств, главы правительств, министры иностранных
дел (по всем актам, относящимся к заключению договора);
• главы дипломатических представительств (для принятия тек-
ста договора между их государством и государством, при котором они аккредитованы);
• представители государств на международных конференциях
или в международных организациях (для принятия текста договора на конференции или в организации) считаются представляющими свое государство без полномочий ex officio.
При заключении двусторонних договоров стороны обмениваются своими полномочиями, если договор многосторонний — сдают
их в оргкомитет конференции либо в соответствующий орган международной организации.
Разработка текста договора может происходить на переговорах,
на специально созываемых международных конференциях, в рамках
международных организаций. Двусторонние договоры разрабатываются в основном на переговорах соответствующих государств.
После того как текст договора согласован, необходимо установить его аутентичность, что означает, что данный текст является
подлинным и достоверным. В соответствии со ст. 10 Венской конвенции 1969 г. аутентичность может устанавливаться путем:
• подписания;
• подписания ad referendum (условное подписание, означаю-
щее, что такое подписание нуждается в последующем под-
1
Иванов В.В. К вопросу о теории нормативного договора // Государственная
власть и местное самоуправление. 2001. ¹ 1. С. 23.
2
Подготовлено по материалам: Шлянцев Д.А. Международное право: Курс лек-
ций. М.: Юстицинформ, 2006.
148
тверждении соответствующим государством или соответствующей международной организацией);
• парафирования самого текста договора либо заключительного
акта конференции, содержащего этот текст (постраничное
подписание текста договора инициалами представителей государств или международных организаций).
При этом необходимо иметь в виду, что сами договаривающиеся государства устанавливают, каким образом они будут определять
аутентичность текста.
Согласование текста договора
Текст договора может приниматься либо голосованием (единогласно, простым большинством, большинством в две трети голосов
или иным большинством по соглашению сторон), либо консенсусом (без голосования, при отсутствии возражений участников переговоров. Если поступает хотя бы одно возражение, текст договора
не может быть принят до тех пор, пока не будет изменено соответствующее положение договора или возражение не будет снято).
Согласие на обязательность договора
В доктрине международного права чаще всего указывают шесть
наиболее употребляемых способов выражения согласия на обязательность договора.
1. Подписание, которое, как правило, влечет за собой вступление договора в силу. В этом случае в тексте договора прямо указывается, что он вступает в силу со дня подписания. В российской
практике большинство договоров заключается именно путем подписания. Это связано с тем, что по Конституции Российской Федерации Президент и Правительство наделены достаточно широкой собственной компетенцией, в рамках которой они могут принимать решения, влекущие за собой обязательность договора для
государства.
Двусторонние договоры подписываются, как правило, представителями обоих договаривающихся государств в одном месте и одновременно. При подписании двусторонних договоров должно соблюдаться правило альтерната (т.е. очередности). В экземпляре договора, предназначенном для данного государства, его название
в заголовке, преамбуле и по всему тексту помещается на первом
месте, подписи уполномоченных ставятся слева (в арабском тексте —
справа). Печать также ставится слева.
Многосторонний договор может подписываться в одном месте
одновременно всеми государствами, которые участвовали в переговорах, но может быть открыт для подписания в течение определен-
149
ного срока и в нескольких местах. Если многосторонний договор
составлен в нескольких экземплярах и каждый имеет своего депозитария, для участия в договоре достаточно подписи под любым из
них. Как правило, при подписании многостороннего договора подписи ставятся в порядке того алфавита, который выбран участниками договора.
2. Обмен документами в форме нот или писем. Обмен нотами
осуществляется по линии Министерства иностранных дел Российской Федерации: с посольством соответствующего государства в
Москве либо посольством России с внешнеполитическим ведомством страны пребывания. Также возможно и направление ноты
МИДа непосредственно внешнеполитическому ведомству другого
государства. Как правило, используется так называемая вербальная
нота, т.е. нота, которая составляется от третьего лица, но не подписывается, хотя на ней проставляют печать министерства и дату отправления. В некоторых случаях используется личная нота, которая
составляется от первого лица и адресуется уже не министерству или
посольству, а конкретному должностному лицу. Она подписывается
лицом, от имени которого направляется (обычно министром иностранных дел или его заместителем). На ней ставится дата, но не
проставляется печать.
В основном путем обмена нотами или письмами заключаются
двусторонние договоры технического характера (о безвизовых поездках отдельных категорий граждан, об условиях аренды зданий
для нужд посольства и т.д.). По форме обменные ноты или письма
могут быть следующих видов:
• ноты (или письма), идентичные по содержанию;
• ноты (или письма), представляющие собой предложение за-
ключить договор (с изложением его условий) и ответ на это
предложение с выражением согласия.
3. Ратификация. В соответствии с Федеральным законом «О меж-
1
дународных договорах Российской Федерации»
, ратификация осуществляется Федеральным Собранием Российской Федерации. Согласно ст. 15 указанного Федерального закона, обязательной ратификации подлежат:
• договоры по вопросам прав и свобод человека и гражданина;
• договоры по вопросам территориального разграничения,
включая договоры о прохождении государственной границы
Российской Федерации, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа
Российской Федерации;
1
Федеральный закон от 15 июля 1995 г. ¹ 101-ФЗ «О международных догово-
рах Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. ¹ 29. Ст. 2757.
150
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]