Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правотворчество в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Правоохранительная деяте
.pdf
ния»1. В частности, учет нормативных правовых актов должен
обеспечивать получение органами государственной власти, иными
государственными органами, органами местного самоуправления
и муниципальными органами, их должностными лицами, организациями, общественными объединениями и гражданами достоверных
сведений:
• о дате принятия, подписания, издания нормативного право-
вого акта, дате и источниках его официального опубликования, дне или моменте вступления в силу;
• о государственной регистрации нормативного правового акта;
• об изменениях, о дне прекращения, приостановления действия
либо отмены нормативного правового акта, включая данные о
нормативных правовых актах, которыми внесены изменения
(прекращено, приостановлено либо отменено его действие);
• о действующей редакции нормативного правового акта на
любой день за весь период его действия;
• обо всех действующих нормативных актах на конкретную дату;
• иные сведения о нормативных правовых актах в соответствии
с законодательством Российской Федерации.
В научной литературе выделяются следующие виды учета:
(а) журнальный учет, представляющий собой фиксацию рекви-
зитов нормативных правовых актов в специальных журналах (учетных книгах) в хронологическом или алфавитном порядке, либо
в соответствии с системными или предметными принципами;
(б) картотечный учет, представляющий собой создание опреде-
ленной системы учетных карточек, в которых заносится информация о нормативном правовом акте (реквизиты, наименование, основные положения и т.д.);
(в) ведение контрольных текстов действующих нормативных
правовых актов (поддержание в контрольном состоянии), заключающееся во внесении в официальные тексты нормативных правовых актов отметок об отмене, изменении, дополнении этих актов
с указанием на основания их отмены, изменения, дополнения;
(г) автоматизированный учет при помощи автоматизированных
информационно-поисковых систем (например, «Система», «Гарант»,
«Кодекс», «КонсультантПлюс» и др.).
В ряде случаев систематизация рассматривается как комплекс-
ная деятельность, включающая в себя помимо кодификации, инкорпорации, консолидации и учета нормативных правовых актов
1
Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. ¹ 8-ФЗ «Об обеспечении доступа
к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // СЗ РФ. 2009. ¹ 7. Ст. 776.
51
еще и такие виды деятельности, как поддержание нормативных
правовых актов в контрольном состоянии, классификацию (индексацию) нормативных правовых актов, осуществляемую на основе
Общероссийского классификатора правовых актов, а также справочно-информационную работу
1
.
Систематизация нормативного материала призвана обеспечить
эффективность практического использования законодательства, а также
выступает в качестве своеобразного средства расчистки накопив-
2
шейся массы нормативных правовых актов
.
Вопросы для повторения
1. Дайте понятие систематизации законодательства и перечислите
ее виды.
2. Чем предметная инкорпорация отличается от хронологической?
3. Приведите примеры официальной инкорпорации законодательства.
4. Назовите разновидности кодификации законодательства и приведите примеры кодифицированных нормативных правовых актов.
5. Охарактеризуйте основные виды учета нормативных правовых
актов.
1
См., например: ст. 34 Закона Новосибирской области от 25 декабря 2006 г.
¹ 80-ОЗ «О нормативных правовых актах Новосибирской области» // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 2007. ¹ 1. 5 января.
2
Лазебная Н.В. Кодификация законодательства о местном самоуправлении: понятие, содержание, применение // Местное самоуправление в России: Сборник
докладов участников III конференции Российской Муниципальной Академии
(22 сентября 2000) и Круглого стола в рамках IV специализированной выставкиконференции «Управление-2000» (20 октября 2000). М., 2000. С. 153.
52
Глава 2
Характеристика отдельных видов
правотворчества
2.1. Законотворчество
2.1.1. Понятие и стадии законотворчества
Правотворческий и законотворческий процессы, как следует из
содержания первой главы, соотносятся как общее и особенное. Но,
памятуя о том, что законы занимают в правовой системе особое
положение, мы выделяем в законотворческом процессе ряд характерных признаков. Саму процедуру принятия законов регулируют
правила, закрепленные в Конституции Российской Федерации либо
в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации.
Классическое понимание законотворчества и законодательного
процесса базируется на принципе верховенства высшего законодательного (представительного) органа государственной власти в законодательной деятельности. Это соответствует разделению властей
по принципу и институционально-функциональной форме организации государственной власти, когда выразителем народного суверенитета и, следовательно, суверенитета государства выступают
высшие органы народного представительства. Именно они закрепляют законодательно общие интересы и потребности общественного развития.
В широком смысле процесс принятия законов в государстве не
ограничивается лишь рамками парламента. Его истоки лежат в самом обществе, включаясь в структуру иных процессов, прежде всего социального и политического. Вместе с тем «законотворческий
процесс» есть, прежде всего, юридическое понятие и правовое установление, в связи с чем его следует отличать от общего понятия
законотворчества.
Законотворчество как более широкое понятие включает в себя
действия и отношения, предваряющие законодательный процесс, в
частности, такие как выявление потребности в принятии закона,
научная, экспертная и организационная подготовка законодатель-
53
ной инициативы, если это не регулируется нормами о законода-
1
тельном процессе
. Законотворчество не всегда имеет правовое регулирование и не исчерпывается собственно созданием закона,
а может включать оценку его эффективности и возможную последующую корректировку. А еще более широкое понимание правотворчества охватывает процесс создания всех видов источников
права: не только законов, но и подзаконных актов, а также становление норм и традиций обычного права, развитие юридической
науки и пр.
Таким образом, в широком смысле законодательный процесс
рассматривается именно как порядок деятельности Федерального
Собрания Российской Федерации, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской
Федерации по созданию законов — федеральных и федеральных
конституционных законов, конституций (уставов) и иных законов
субъектов Российской Федерации. В более узком смысле с точки
зрения конституционного права законодательный процесс можно
представить как нормативно установленный ряд последовательно
сменяющих друг друга этапов. Следуя логике парламентского права, законодательный процесс является строго регламентированной
процедурой принятия закона, которая, в свою очередь, включает
в себя ряд парламентских процедур, начиная от внесения законопроекта в парламент и заканчивая опубликованием принятого закона и его вступлением в силу.
Законодательный процесс, как любой юридический процесс,
имеет свои стадии. Стадии законодательного процесса, в ходе которых законопроекты рассматриваются непосредственно на заседании
законодательного органа, называются чтениями. Иные стадии связаны с работой комитетов и комиссий палат законодательного органа и поэтому часто называются комитетскими. В каждой стране
(а в федеративных государствах — и в каждом субъекте федерации)
законодательный процесс имеет свои особенности, тем не менее
возможно представить его общую схему.
Как правило, выделяются следующие общие стадии законода-
тельного процесса:
• подготовка (разработка) законопроекта;
• законодательная инициатива — внесение законопроекта или за-
конопредложения (например, в форме поправок к законопроекту, принятому в первом чтении) в законодательный орган;
• предварительное рассмотрение законопроекта в законода-
тельном органе (в комитетах и комиссиях);
1
Парламентское право России: Учебное пособие / Под ред. И.М. Степанова,
Т.Я. Хабриевой. М.: Юристъ, 1999. С. 95.
54
• рассмотрение законопроекта законодательным органом в ходе
парламентских чтений (включая принятие закона);
• промульгация (подписание закона главой государства или
высшим должностным лицом субъекта федерации);
• опубликование закона.
Последняя из названных стадий иногда разделяется на две:
(а) санкционирование (подписание) главой государства;
1
(б) промульгацию с официальным опубликованием
.
Развитие институтов гражданского общества в нашей стране,
усиление демократических тенденций в построении Российского
государства привело к появлению в современном законотворчестве
такой уникальной стадии, как обязательный учет мнения населения
при принятии законотворческих решений. Указанный учет мнения
населения может проходить в разных формах (референдум, голосование граждан, всенародное обсуждение, публичные слушания, опрос), носить обязательный или факультативный характер, отличаться по юридической силе
2
.
Так, проект Федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта может
быть внесен в Государственную Думу, если на референдумах заинтересованных субъектов Российской Федерации были приняты соответствующие решения по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта (ч. 1 ст. 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. ¹ 6-ФКЗ «О порядке
принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе но-
3
вого субъекта Российской Федерации»
). Закон субъекта Российской Федерации об изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципальных образований принимается после проведения голосования населения по вопросу об изменении
границ, преобразования муниципальных образований (ч. 3 ст. 12,
ч. 3, 5, 7 ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). По
проекту бюджета субъекта Российской Федерации и проекту годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации в обязательном порядке проводятся публичные слушания (п. 6
ст. 23.13 Федерального закона от 6 октября 1999 г. ¹ 184-ФЗ «Об об-
1
Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Отв. ред.
Б.А. Страшун. Общая часть. М., 1996. С. 492—493.
2
Роньжина О.В. Уникальные стадии правотворческого процесса (к вопросу о
форме публичных слушаний) // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. ¹ 1. С. 3.
3
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 ¹ 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. ¹ 52 (1 ч.). Ст. 4916.
55
щих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).
2.1.2. Федеральное законотворчество
Конституция Российской Федерации устанавливает основы законодательного процесса на федеральном уровне и определяет круг
его субъектов. Более детально весь законодательный процесс определяется в регламентах Государственной Думы и Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации, вступающего в этот
процесс на стадии одобрения закона, уже принятого Государственной Думой. Регламенты палат принимаются постановлениями, соответственно, Совета Федерации и Государственной Думы. В Регламенте Совета Федерации выделена часть вторая, полностью посвященная участию Совета Федерации в законодательной деятельности (ст. 102—143)
1
. В Регламенте Государственной Думы имеется
отдельный раздел — третий, который называется «Законодательная
2
процедура» (ст. 103—143)
. Характерно, что Конституция Российской Федерации вводит понятие закона на стадии его принятия Государственной Думой, хотя он еще должен быть направлен на рассмотрение Совета Федерации и далее, в случае одобрения его верхней палатой, — Президенту Российской Федерации для подписания
и обнародования.
Следует иметь в виду особенность законодательной деятельности
Федерального Собрания Российской Федерации, связанную с обязательным рассмотрением Советом Федерации законов, принятых
Государственной Думой и связанных с определенными сферами:
• федерального бюджета;
• федеральных налогов и сборов;
• финансового, валютного, кредитного, таможенного регулиро-
вания, денежной эмиссии;
• ратификации и денонсации международных договоров Рос-
сийской Федерации;
• статуса и защиты государственной границы Российской Фе-
дерации;
• войны и мира.
1
Постановление Совета Федерации Федерального Собрания России от 30 января 2002 г. ¹ 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации» // Парламентская газета. 2002. ¹ 35—36. 19 февраля.
2
Постановление Государственной Думы Федерального Собрания России от 22 января 1998 г. ¹ 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации» // Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1998. ¹ 6.
56
Важность перечисленных выше сфер требует дополнительного
толкования и разъяснения при практической реализации соответствующих конституционных норм.
Подготовка (разработка) законопроекта («нулевая» стадия)
В современной отечественной юридической литературе законодательная инициатива рассматривается с формально-юридической
точки зрения в качестве первой стадии законотворческого процесса.
Вместе с тем, закономерности правотворческого процесса свидетельствуют, что прежде чем законопроект будет внесен в законодательный орган в порядке реализации управомоченным субъектом
права законодательной инициативы, он должен пройти достаточно
сложную процедуру подготовки, начиная от возникновения идей
законопроекта и до составления окончательного текста проекта
(включая сбор и подготовку документов, прилагаемых к законопроекту, а также получение необходимых заключений). Именно от качества прохождения этой «нулевой» стадии зависит в дальнейшем и
реальность превращения законопроекта в полноценный закон.
Организация работы над проектом федерального закона включает:
1) выработку идеи законопроекта и принятие инициатором за-
конопроекта решения о его подготовке (разработке);
2) определение органа (организации), ответственного за подготовку проекта, и круга специалистов, привлекаемых к участию в работе над ним;
3) создание подготовительных комиссий и рабочих групп для
работы по подготовке законопроекта;
4) проведение правового мониторинга, необходимых расчетов,
социологических исследований;
5) подготовку концепции законопроекта;
6) организацию информационного обеспечения процесса подготовки законопроекта;
7) составление текста законопроекта, подготовку документов
и материалов, прилагаемых к нему;
8) согласование подготовленного проекта с заинтересованными
органами и его обсуждение;
9) проведение правовой, лингвистической и иных экспертиз
подготовленного законопроекта;
10) доработку законопроекта и подготовка его для внесения в Го-
сударственную Думу
1
.
Первым шагом на пути разработки конкретного законопроекта
является этап возникновения и выработки идеи законопроекта и
1
Подробнее см.: Научно-методическое пособие по разработке законопроектов
в современной России. М.: Издание Государственной Думы, 2009.
57
принятия инициатором законопроекта решения о подготовке (разработке) соответствующего законопроекта.
В юридической литературе идея законопроекта определяется
как относительно самостоятельный прием законотворческой техники, применяемый для обозначения организационно автономной начальной стадии законодательной деятельности, представляющей собой систему научных или вненаучных суждений о необходимости
принятия новых либо изменения или отмены действующих правовых норм высшей юридической силы, предмете и основных методах
законодательной регламентации, ее целях и ожидаемом результате
1
.
На этом этапе в первую очредедь должны быть выявлены социальные факторы, в которых проявляются потребности общества в законодательной регламентации конкретной области общественных
отношений
2
. Так, авторы учебного пособия «Законотворчество в Российской Федерации» подразделяют всю совокупность социальных
факторов на две большие группы: основные (правообразующие)
и обеспечивающие (процессуальные). Первые обусловливают возникновение проблемной ситуации, требующей законодательного
урегулирования, вторые — обеспечивают надлежащее разрешение
проблемной ситуации путем издания законодательного акта
3
.
После выработки идеи законопроекта следует принятие инициатором законопроекта соответствующего решения. Основаниями для
принятия такого решения могут служить:
• поручение органа государственной власти о разработке про-
екта конкретного закона;
• закон, из которого вытекает необходимость подготовить про-
ект конкретного закона;
• предложения комитетов и комиссий Государственной Думы
и Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации;
• представления государственных органов, общественных объ-
единений, научных учреждений;
• предложения отдельных граждан, коллективов, организаций;
• программа (планы) законопроектных работ
4
;
• заключение Российской Федерацией международных договоров;
• иные основания.
1
Баранов В.М. Идея законопроекта: сущность, практическая ценность, технико-
юридическое оформление // Журнал российского права. 2008. ¹ 2. С. 9—10.
2
Казаков Д.В. Политический фактор и законотворчество // Административное и
муниципальное право. 2008. ¹ 3. С.17.
3
См.: Законотворчество в Российской Федерации (научно-практическое и учеб-
ное пособие) / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000. С. 27, 28.
4
Научно-методическое пособие по разработке законопроектов в современной
России. М.: Издание Государственной Думы. 2009. С. 172—173.
58
После выработки идеи законопроекта и получения разработчиком необходимой и достаточной информации следует этап разработки концепции законопроекта. По мнению исследователей, подготовка концепции закона — это сложный этап юридической деятельности, требующий огромных усилий по осуществлению целого
комплекса мониторинговых функций (наблюдения, анализа, правовых экспериментов, тренингов, прогнозов), опирающийся на научные и методические знания, передовой положительный опыт с це-
1
лью повышения качества законов
.
Концепция законопроекта представляет собой документ, в ко-
2
тором должны быть определены
• основная идея, цели и предмет правового регулирования,
:
круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся;
• место будущего закона в системе действующего законодатель-
ства с указанием отрасли законодательства, к которой он относится, положений Конституции Российской Федерации,
федеральных конституционных законов и системообразующих законов Российской Федерации, на реализацию которых
направлен данный законопроект, а также значение, которое
будет иметь законопроект для правовой системы;
• общая характеристика и оценка состояния правового регули-
рования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных
нормативных правовых актов. При этом указываются пробелы и противоречия в действующем законодательстве, наличие
устаревших норм права, фактически утративших силу, а также неэффективных положений, не имеющих должного механизма реализации, рациональные и наиболее эффективные
способы устранения имеющихся недостатков правового регулирования. Общая характеристика состояния правового регулирования должна содержать анализ соответствующей российской и зарубежной правоприменительной практики, а также результаты проведения статистических, социологических
и политологических исследований;
• социально-экономические, политические, юридические и иные
последствия реализации будущего закона.
1
Научно-методическое пособие по разработке законопроектов в современной
России. М.: Издание Государственной Думы, 2009. С. 139.
2
Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 г. ¹ 576
«Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» // СЗ РФ. 2001. ¹ 32. Ст. 3335.
59
Выработанная концепция законопроекта является основой для
последующей поэтапной деятельности разработчиков, результатом
которой является создание проекта федерального закона, подготовленного для внесения в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Проект федерального закона может быть разработан в виде:
(а) проекта нового, ранее не существовавшего федерального закона;
(б) новой редакции действующего федерального закона;
(в) изменений отдельных положений действующего федерального закона, включая дополнение данного федерального закона (или
его отдельных положений) новыми нормами.
Законодательная инициатива. Предварительное
рассмотрение законопроектов
Принятие законов во всех законодательных органах Российской
Федерации связано с реализацией управомоченными субъектами
права законодательной инициативы. Эта первая формальная стадия
парламентской процедуры, означающая официальное внесение
управомоченным субъектом в Государственную Думу Федерального
Собрания Российской Федерации законопроекта или законопредложения. Наличие у субъекта права законодательной инициативы
означает, что парламент обязан рассмотреть внесенное данным
субъектом предложение о принятии закона или его проект. Однако
Федеральное Собрание Российской Федерации не обязано принять
соответствующий закон или может принять его совсем в ином виде,
чем предлагалось инициатором.
Согласно Конституции России (ч. 1 ст. 104) круг субъектов права законодательной инициативы четко определен. Это право принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации,
членам Совета Федерации, членам Совета Федерации, депутатам
Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской
Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному
Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской федерации по вопросам их ведения.
В литературе высказываются мнения в поддержку признания
и закрепления права коллективной законодательной инициативы
в отношении депутатских групп и фракций со ссылкой на то, что
это не должно противоречить ст. 104 Конституции Российской Федерации, закрепляющей такое право за отдельными депутатами.
Как следует из конституционной нормы (ч. 2 ст. 104), осуществление права законодательной инициативы означает внесение подготовленного законопроекта в Государственную Думу с целью его
60
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]