Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правотворчество в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Правоохранительная деяте
.pdf
В том случае, если законопроект внесен Президентом, Правительством, Советом Федерации или высшим судебным органом,
с докладом от их имени выступают официальные представители,
назначенные в установленном порядке. Когда на заседании рассматриваются законопроекты, предусматривающие расходы из
средств федерального бюджета, то в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства РФ.
По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять одно из следующих решений:
• принять законопроект в первом чтении и продолжить работу
над ним с учетом высказанных замечаний и предложений;
• отклонить законопроект;
• принять закон.
При внесении альтернативных законопроектов Государственная
Дума рассматривает их одновременно посредством рейтингового
голосования.
Если по итогам рейтингового голосования ни один из законопроектов не набрал достаточного для принятия числа голосов, то на
окончательное голосование ставится законопроект, набравший наибольшее число голосов.
Законопроект считается принятым в первом чтении, если при
окончательном голосовании за него проголосовало более половины
от общего числа депутатов.
Законопроект, принятый Государственной Думой в первом чтении, в течение пяти дней должен быть направлен субъектам права
законодательной инициативы, указанным в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, при этом в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд
РФ, Высший Арбитражный Суд РФ — по вопросам их ведения. А в
случае принятия в первом чтении законопроекта по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ — в законодательные (представительные) органы субъектов РФ.
Государственная Дума может принять решение о вынесении
принятого в первом чтении проекта закона на всенародное обсуждение (ч. 6 ст. 119 Регламента).
В тех случаях, когда законопроект не вызывает замечаний у парламентариев и не требует, по их мнению, правовой экспертизы
и оценки, Государственная Дума после обсуждения законопроекта
в первом чтении может решить вопрос о принятии закона в целом,
при этом проект должен быть поставлен на голосование. Так проходят в первую очередь законы о ратификации международных договоров РФ. По мнению исследователей, распространение подобной практики на другие законопроекты не оправдано: в тех случаях
они, как правило, не одобряются Советом Федерации и попадают
в круг отклоненных Президентом РФ.
71
Если же по законопроекту в первом чтении принимается решение о его отклонении, т.е. по итогам голосования предложение о
принятии законопроекта не набрало необходимого числа голосов,
то отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.
В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума может установить сроки подачи поправок к законопроекту и внесения его на второе чтение. Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вправе вносить все субъекты права
законодательной инициативы. Комитет Государственной Думы, ответственный за законопроект, изучает поправки и осуществляет их
обобщение. Общественный комитет вправе проводить независимую
экспертизу поправок на предмет их соответствия Конституции РФ
и федеральным конституционным законам. В случае признания
комитетом поправок противоречащими Конституции Российской
Федерации, федеральным конституционным законам комитет сообщает об этом авторам поправок.
После рассмотрения на заседании ответственного комитета текста доработанного законопроекта в Совет Государственной Думы
для последующего рассмотрения Государственной Думой направляются:
• проект постановления Государственной Думы по законопроекту;
• таблица поправок, рекомендованных комитетом к отклонению;
• таблица поправок, рекомендованных комитетом к отклонению;
• таблица поправок, по которым ответственным комитетом не
было принято решений;
• текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к при-
нятию;
• заключение Правового управления Аппарата Государственной
Думы на законопроект (ст. 122 Регламента).
Совет Государственной Думы принимает решение о включении
законопроекта, подготовленного на второе чтение, в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой, определяет докладчика по законопроекту.
Законопроект вместе с материалами к нему, установленными
Регламентом (ст. 122), рассылается Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, и депутатам, как правило, не
позднее чем за 15 дней до рассмотрения законопроекта Государственной Думой во втором чтении. Однако на практике депутаты часто
получают текст в более поздние сроки (за 3 дня либо прямо в ходе
обсуждения) до начала обсуждения законопроекта во втором чтении,
что отнюдь не способствует повышению качества законов в целом.
Второе чтение посвящено рассмотрению поправок к законопроекту. В начале второго чтения выступает представитель ответствен-
72
ного комитета с докладом и сообщает обо всех поступивших поправках и об итогах их рассмотрения в комитете. После этого слово предоставляется полномочному представителю Президента РФ
в Государственной Думе или же в необходимых случаях полномочному представителю Правительства РФ. Затем выступает субъект
права законодательной инициативы либо его официальный представитель. Далее следует обсуждение депутатами (фракциями, группами или отдельными депутатами), а также представителями иных
субъектов права законодательной инициативы, приглашенных на
заседание, поправок к законопроекту, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта, рассматриваемого во втором чтении. Если возражений не имеется, то ставится
на голосование вопрос о принятии в целом поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст данного
законопроекта.
Если же имеются возражения по каким-либо из вышеуказанных
поправок, то автор поправки, а также иные лица, участвующие по
Регламенту в обсуждении, могут обосновать свои позиции в выступлениях до трех минут. После этого на голосование ставится вопрос о принятии соответствующей поправки.
Далее Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению. Если
возражений против поправок не имеется, то они вместе ставятся на
голосование. А если возражения имеются, то отдельно голосуются
те поправки, против отклонения которых нет возражений.
Если Государственная Дума соглашается с мнением ответственного комитета об отклонении поправок, то председательствующий
ставит на голосование поправки, против отклонения которых у авторов поправок были возражения. Автор поправки и представитель
ответственного комитета могут обосновать свои позиции в выступлениях. После этого на голосование ставится предложение о принятии поправки.
В том случае, когда при голосовании таблицы поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для отклонения, Государственная Дума не соглашается с предложением ответственного комитета, председательствующий ставит на голосование каждую из поправок. Далее ставится на голосование предложение о принятии
каждой поправки, включенной в таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений.
По окончании голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта
во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение
не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет.
73
После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий ставит на голосование
предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по
итогам голосования такое предложение не набрало необходимого
количества голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения.
Это решение направляется субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект. Законопроект решением Государственной Думы, принятым большинством голосов от общего числа
депутатов Государственной Думы, может быть возвращен к процедуре первого чтения.
В отношении законопроекта, не принятого во втором чтении,
Государственная Дума принимает решение о доработке либо об отклонении законопроекта. В случае отклонения законопроекта, повторно рассмотренного во втором чтении, такой законопроект
дальнейшему рассмотрению не подлежит.
В день принятия законопроекта во втором чтении возможно
принять закон в целом (путем проведения голосования по этому
вопросу), однако только при наличии окончательного текста законопроекта и при условии проведения правовой и лингвистической
экспертизы законопроекта.
Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет Государственной Думы для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки ввиду изменения текста во
втором чтении. По завершении этой работы законопроект в срок,
установленный Регламентом, направляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в календарь
рассмотрения вопросов. Совет Государственной Думы назначает
третье чтение законопроекта для голосования с целью его принятия
в качестве закона.
При третьем чтении не допускается внесение поправок в законопроект и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. В исключительных случаях по
требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан
поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре второго чтения законопроекта. Если законопроект не принят Государственной Думой в третьем чтении, он дальнейшему рассмотрению
не подлежит.
Федеральный закон принимается Государственной Думой на
пленарном заседании большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (ч. 2 ст. 105 Конституции РФ). В от-
74
личие от этого положения федеральный закон Российской Федерации о поправках к Конституции, федеральный конституционный
закон считаются принятыми, если одобрены большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Таким образом, на федеральный конституционный закон о поправках к Конституции РФ не распространяется
положение ч. 1 ст. 105 Конституции о том, что федеральные законы
принимаются Государственной Думой. В Совет Федерации передается не принятый Государственной Думой закон, а одобренный ею
проект федерального конституционного закона или проект закона РФ
о поправках в Конституцию РФ.
Рассмотрение и одобрение федеральных законов в Совете Федерации
Согласно ч. 3 ст. 105 Конституции РФ принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней направляются
для рассмотрения в Совет Федерации.
Процедура рассмотрения закона в Совете Федерации начинается с комитетской стадии. На этом этапе комитет Совета Федерации, назначенный ведущим, получает и обобщает все поступившие
замечания и предложения и рассматривает закон на собственном
заседании.
Обращает на себя внимание тот факт, что процедура рассмотрения закона в Совете Федерации проходит значительно проще, чем в
Государственной Думе, и состоит из одного чтения, на которое поступивший закон вносится с заключением соответствующего комитета.
Для одобрения закона в Совете Федерации необходимо, чтобы
за него проголосовали более половины членов палаты. Более того,
поступивший закон может вообще не выноситься на заседание Совета Федерации, если он одобрен соответствующим комитетом и это
одобрение не вызвало возражений Председателя Совете Федерации.
Закон также считается принятым, если он в течение четырнадцати дней не был рассмотрен в Совете Федерации.
Из данных положений Основного закона можно сделать вывод
о том, что одобрение федеральных законов Советом Федерации не
носит обязательного характера, но если они стали предметом рассмотрения в этой палате парламента и не нашли одобрения, то согласно закону требуется создание согласительной комиссии из представителей обеих палат.
Комиссия рассматривает возникшие разногласия и ищет пути
их устранения, дает свое заключение. После урегулирования разногласий проект законодательного акта вновь становится предметом
рассмотрения Государственной Думы. При несогласии Государственной Думы с решением Совета Федерации для принятия закона
75
необходимо, чтобы две трети членов этой палаты при повторном
голосовании одобрили этот законопроект.
Существует несколько нормативных актов, которые подлежат
обязательному рассмотрению Советом Федерации после принятия
их Государственной Думой. Они касаются важнейших вопросов
жизнедеятельности государства. Перечень этих вопросов дан в ст. 106
Конституции РФ, к ним относятся: вопросы федерального бюджета, налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификация и денонсация международных договоров, вопросы войны и мира, защиты
и статуса государственной границы.
Особый порядок предусмотрен и для принятия федеральных
конституционных законов. Ввиду особой важности этих нормативных правовых актов, Конституция предусматривает прохождение
такого закона в обеих палатах парламента, и принятие их возможно
при наличии трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов
Государственной Думы.
Подписание и обнародование законов
Президентом Российской Федерации
В Российской Федерации подписание и обнародование принятого федерального закона является конституционным полномочием
Президента РФ. В соответствии с Конституцией РФ после одобрения Советом Федерации федерального закона, последний в течение
пяти дней направляется Советом Федерации Президенту. В эти же
сроки направляются Президенту и законы, которые не были рассмотрены Советом Федерации в четырнадцатидневный срок.
Федеральные законы подписываются и обнародуются Президентом РФ в течение 14 дней. Президент вправе вернуть до истечения указанного срока федеральный закон для повторного рассмотрения. Конституция РФ не указывает перечня оснований для отклонения закона. Однако Президент, возвращая закон, обосновывает в своем письме причины такого решения, называет мотивы отклонения. Косвенно такое требование подтвердил и Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 22 апреля 1996 г.
1
После повторного принятия закона двумя третями голосов
в обеих палатах Федерального Собрания Президент Российской
Федерации обязан подписать и обнародовать закон в семидневный срок.
1
См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу
о толковании отдельных положений Конституции Российской Федерации от
22 апреля 1996 года // СЗ РФ. 1996. ¹ 18. Ст. 2253.
76
Как уже было сказано выше, процесс создания закона завершается его опубликованием. Чтобы стать общеобязательными велением государства, правовая норма должна объективироваться в общедоступных печатных изданиях, и этот процесс представляется особенно важным. Опубликование законов — главная предпосылка их
вступления в силу и юридическое основание презумпции знания
законов. Нельзя полагать, что граждане могут знать неопубликованный закон, и налагать на них ответственность за нарушение неизвестных им правил.
Опубликование есть установленный законом способ доведения
до всеобщего сведения принятого законодательного акта, заключающийся, как правило, в помещении полного и точного его текста
в общедоступном официальном органе печати.
Поскольку опубликование имеет особое юридическое значение
для вступления в силу и дальнейшего применения законодательного
акта, оно представляет собой важнейший политический акт и совершается в строго определенном порядке.
Факт опубликования, являясь необходимой предпосылкой введения в действие практически любого нормативного правового акта, одновременно служит отправной точкой для исчисления срока
1
вступления его в силу. По действующему законодательству
федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат
опубликованию в течение 7 дней после их подписания, а акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее 10 дней после
дня их принятия.
Официальным опубликованием федеральных конституционных
и федеральных законов считается первая публикация их полного
текста в «Российской газете», «Парламентской газете» или в Собрании законодательства Российской Федерации. При публикации закона указывается наименование акта, дата его принятия Государственной Думой и Советом Федерации, должностное лицо, его подписавшее, место и дата подписания, регистрационный номер.
Однако на практике часто возникают вопросы с определением
даты первой официальной публикации закона в официальном источнике и опубликованием полного текста закона. Прежде всего
эти вопросы возникают в связи с определением даты вступления
закона в силу и началом его применения.
Как уже отмечалось выше, в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 14 июня 1994 г. ¹ 5-ФЗ «О порядке опубликования
1
Федеральный закон от 14 июня 1994 г. ¹ 5-ФЗ «О порядке опубликования
и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» // СЗ РФ. 1994. ¹ 8. Ст. 801.
77
и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается
первая публикация его полного текста в «Парламентской газете»,
«Российской газете» или в «Собрании законодательства Российской
Федерации». Таким образом, если закон опубликован, например,
и в «Собрании законодательства Российской Федерации», и в «Российской газете», необходимо выбрать один из источников, по дате
которого и определить момент вступления в силу нормативного акта. Если документ опубликован в газете раньше, чем в «Собрании
законодательства…», проблем, как правило, не возникает. В ситуациях же, когда дата газеты позже, чем дата «Собрания законодательства…», однозначно определить реальную дату вступления закона в силу порой представляется затруднительным. В литературе
встречаются два варианта разрешения этой ситуации.
1. Датой официальной публикации в этом случае не может являться дата публикации в «Собрании законодательства…». В качестве основного аргумента приводится Постановление Конституцион-
1
ного Суда Российской Федерации от 24 октября 1996 г. ¹ 17-П
,
в котором на конкретном материале рассматривается порядок определения даты официального опубликования акта. Суть доводов в
следующем: «Российская газета» является ежедневной газетой, и
проставляемая на ней дата является датой, когда опубликованный
в газете закон реально доходит до адресатов; в отличие от газеты
«Собрание законодательства…» является еженедельным изданием,
дата которого совпадает с датой его подписания в печать и не является датой поступления журнала в продажу или по подписке, т.е.
реально «Собрание законодательства…» доходит до адресатов значительно позже (на практике — через 1,5—2 недели после указанной
на нем даты). Следовательно, правильнее будет считать первой
официальной публикацией публикацию в «Российской газете». Такая позиция находит подтверждение и в разъяснениях федеральных
органов исполнительной власти, и в решениях судебных органов.
Аналогичный подход применяет Пленум Высшего Арбитражного
Суда Российской Федерации и разъясняет, что п. 3 ст. 231 Федерального закона от 26 октября 2002 г. ¹ 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» вступил в силу со 2 ноября 2002 г. (Постанов-
1
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24.10.1996
¹ 17-П «По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об акцизах» // Вестник Конституционного Суда Российской
Федерации. 1996. ¹ 5.
78
ление Пленума ВАС РФ от 8 апреля 2003 г. ¹ 4)1. Указанный
пункт должен был вступить в силу со дня официального опубликования (Закон был опубликован в «Собрании законодательства…» —
28 октября 2002 г., в «Российской газете» — 2 ноября 2002 г).
2. Тот источник, который имеет наиболее раннюю дату, и будет
первым официальным опубликованием нормативного акта. Следовательно, если дата «Собрания законодательства…» более ранняя,
чем дата «Российской газеты», то и нужно определять первую публикацию по «Собранию законодательства…». В качестве примера
такой позиции можно привести решение Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа, в котором разъяснено, что
Федеральный закон от 24 февраля 2004 г. ¹ 5-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об акционерных обществах» был
официально опубликован 15 марта 2004 г. в «Собрании законодательства…» и с этой даты вступил в силу (в «Российской газете» За-
2
кон был опубликован 17 марта 2004 г.)
.
Существует неопределенность и в вопросе, связанном с официальным опубликованием полного текста закона в ситуациях, когда
закон публикуется частями. Как правило, это большие по объему
документы. Например, Федеральный закон от 23 декабря 2004 г.
¹ 173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год» опубликован в
следующих источниках:
• «Собрание законодательства Российской Федерации», 2004,
¹ 52 (ч. I), ст. 5277 (27 декабря 2004 г.);
• «Парламентская газета», 2004, ¹ 244 (28 декабря 2004 г.) —
без приложений;
• «Парламентская газета», 2005, ¹ 1—2 (12 января 2005 г.),
¹ 3—4 (13 января 2005 г.), ¹ 5—6 (14 января 2005 г.) — приложения;
• «Российская газета», 2004, ¹ 288 (28 декабря 2004 г.), ¹ 289
(29 декабря 2004 г.).
Как видно из примера, и в «Парламентской газете», и в «Российской газете» Закон публиковался частями. Исходя из требования
о необходимости опубликования полного текста законов, необходимо ориентироваться на даты газет, в которых была завершена
3
публикация
.
1
Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
от 8 апреля 2003 г. ¹ 4 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» // Вестник ВАС РФ.
2003. ¹ 6.
2
Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 12 мая 2005 г. ¹ А74-3716/
04-Ф02-2008/05-С2 // КонсультантПлюс, 2010.
3
По материалам справочной информации: Условия и порядок вступления в силу федеральных нормативных правовых актов // КонсультантПлюс. 2010.
79
2.1.3. Законотворчество субъектов Российской Федерации
Необходимость собственной законодательной базы российских
регионов определяется федеративным характером Российского государства, в состав которого входят 83 субъекта со своими историческими, социально-экономическими, демографическими и культурными особенностями. Конституция Российской Федерации закрепляет общие принципы и предмет правового регулирования
субъектов Федерации: федеральные законы имеют верховенство на
всей территории Российской Федерации; конституции, уставы, законы и иные нормативные акты субъектов Федерации не могут
противоречить федеральным законам; в случае противоречия между
федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон; вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения автономная область и автономные округа
осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов и др.
Указанные положения Конституции Российской Федерации (ст. 4,
71, 72, 73, 76), с одной стороны, составляют юридическую основу для
построения единого правового пространства в федеративном государстве, каковым является Россия, а с другой — позволяют иметь собственное законодательство субъекта Федерации, где помимо прочего необходимо учитывать региональные и местные особенности.
Федеральные законы, как в свое время отмечал Президент России, «…часто не учитывают местных особенностей. И потому руководители регионов энергичнее, настойчивее должны использовать
право законодательной инициативы. И, думаю, будет правильно,
если федеральный центр будет поддерживать эти инициативы. Будет правильно, если мы все вместе будем убеждать депутатов Государственной Думы принимать по ряду направлений деятельности
так называемые базовые законодательные принципы, на основе которых на местах можно было бы более точно регулировать общественные отношения, потому что местный законодатель лучше знает
национальные и местные особенности»
Не вызывает сомнений тот факт, что независимость региональных органов законодательной (представительной) власти является
одной из главных сущностных характеристик конституционного
принципа разделения властей.
Российские субъекты решают проблему правовой регламентации законодательного процесса разными способами. Базовым источником, в котором находит свое отражение процесс создания региональных законов, является конституция (устав) субъекта Федерации. Однако порядок законотворчества отражается в основных
1
Вертикаль власти — фундамент Федерации // Южный Федеральный. 2000. ¹ 4.
80
1
.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]