Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Правотворчество в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Правоохранительная деяте

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

1 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1314 / 2814 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 > Следующая >>>

напрямую зависят от правотворчества государственного (федераль-

ного и регионального уровней)

. Например, только федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации на органы местного самоуправления может быть возложено осуществление части государственных полномочий. Именно федеральное законодательство определяет пределы компетенции муниципального образования перечнем вопросов местного значения.

К вопросам, по которым осуществляется муниципальное право-

творчество, относятся:

1) вопросы местного значения, соответствующие определенному виду муниципального образования (поселение, муниципальный район, городской округ), перечень которых установлен Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

2) вопросы по реализации переданных в установленном порядке полномочий Российской Федерации и государственных полномочий субъектов Российской Федерации;

3) вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Решение данных вопросов может осуществляться населением непосредственно или через органы местного самоуправления. При этом органы местного самоуправления могут осуществлять решение всех указанных вопросов, а население непосредственно — только вопросы местного значения (ч. 1 ст. 22, ч. 1 ст. 25 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Решение указанных вопросов возможно путем принятия (издания) муниципальных правовых актов, а также путем заключения соответствующих соглашений (нормативных договоров). При этом акты, принимаемые населением непосредственно, входят в систему муниципальных правовых актов (ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Особенности принятия муниципальных нормативных правовых актов непосредственно населением муниципального образования путем проведения местного референдума или схода граждан были рассмотрены в параграфе «Непосредственное правотворчество народа». Понятие и порядок заключения нормативных договоров (в том числе и на муниципальном уровне) излагается в параграфе «Договорное правотворчество».

См., например: Таболин В.В. Право муниципального управления. М., 1997; Áû-

êîâà Ë.À. Место и роль муниципальных правовых актов в системе источников рос-

сийского права // Конституционное и муниципальное право. 2008. ¹ 11 и др.

131

В данном параграфе остановимся на процедуре принятия муниципальных нормативных правовых актов органами местного самоуправления.

Не вызывает сомнений, что процесс создания муниципальных правовых актов должен осуществляться в строгом соответствии с установленным порядком (процедурой). Данный порядок может быть установлен муниципальными правовыми актами и в первую очередь уставом соответствующего муниципального образования. В связи с этим муниципальный правотворческий процесс можно определить как установленную правовыми нормами процедуру соз-

дания муниципального правового акта

Муниципальный правотворческий процесс состоит из взаимосвязанных стадий, включающих:

1) подготовку проекта муниципального правового акта;

2) внесение проекта муниципального правового акта на рассмотрение в муниципальный правотворческий орган в порядке правотворческой инициативы;

3) рассмотрение и принятие проекта муниципального правового акта правотворческим органом;

4) подписание и официальное опубликование (обнародование) принятого муниципального правового акта;

5) вступление в силу муниципального правового акта

Рассмотрим в общих чертах каждую из них.

Подготовка проекта муниципального нормативного правового акта

Началу подготовки проекта муниципального нормативного правового акта предшествует обнаружение пробелов в правовой регламентации на муниципальном уровне и (или) выявление общественной потребности в нормативном регулировании соответствующей сферы общественных отношений, что в итоге трансформируется в идею проекта муниципального нормативного правового акта и определение предмета его регулирования. Такой выбор в правотворческой деятельности на уровне муниципальных образований, в принципе, может осуществляться трояко:

(а) указание на предмет правового регулирования и принятие акта местного самоуправления содержится в федеральном или региональном законе;

Алешкова Н.П. Конституционно-правовые основы муниципального правотворчества в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2010. С. 21.

Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. В.В. Игнатенко. Иркутск: Институт законодательства и правовой информации Иркутской области; Фонд «Право и демократия», 2007. С. 528—530.

132

(б) органы местного самоуправления в результате исследований некоторых сфер социально-экономического развития муниципального образования и состояния нормативно-правового регулирования соответствующих общественных отношений приходят к осознанию необходимости разработки муниципального нормативного правового акта;

(в) граждане (группы граждан), исходя из своих групповых интересов, вносят в органы местного самоуправления предложения (проекты муниципальных правовых актов) для рассмотрения и принятия.

Затем на данной стадии проводится ряд мероприятий организационного характера, таких как определение органа (организации), ответственного за подготовку проекта, и круга специалистов, привлекаемых к участию в работе над ним; создание и деятельность различных рабочих групп для работы по подготовке проекта; проведение правового и общественного мониторингов, необходимых расчетов, социологических исследований; составление текста проекта, подготовка документов и материалов, прилагаемых к нему; согласование подготовленного проекта с заинтересованными органами, и его обсуждение, в том числе с участием населения (путем проведения публичных слушаний); проведение экспертиз проекта (правовой, лингвистической, общественной, антикоррупционной и др.); доработка проекта и подготовка его для внесения в муниципальный правотворческий орган.

Внесение проекта муниципального нормативного правового акта на рассмотрение в муниципальный правотворческий орган в порядке правотворческой инициативы

Право правотворческой инициативы в органах местного самоуправления понимается как право уполномоченных органов, общественных организаций и лиц возбуждать перед представительными и исполнительными органами местного самоуправления вопрос о принятии (издании) нового муниципального правового акта, изме-

нении или отмене действующего

. Частью 1 ст. 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплен обязательный круг субъектов правотворческой инициативы:

• депутаты представительного органа муниципального образо-

вания;

• глава муниципального образования;

• иные выборные органы местного самоуправления;

• глава местной администрации;

Цгоев Т.В. Правотворческая инициатива: Монография. Владикавказ: Владикав-

казский университет управления, 2008. С. 119.

133

• органы территориального общественного самоуправления;

• инициативные группы граждан;

• иные субъекты, установленные уставом муниципального об-

разования.

Так, например, ч. 1 ст. 50 Устава города Новосибирска установлено, что проекты муниципальных правовых актов Новосибирска могут вноситься субъектами правотворческой инициативы: депутатами Совета депутатов города Новосибирска, постоянными комиссиями и иными постоянными органами Совета депутатов города Новосибирска, мэром города Новосибирска, контрольно-счетной палатой города Новосибирска, Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссией, прокуратурой города Новосибирска, органами территориального общественного самоуправле-

ния, инициативными группами граждан человек

). В соответствии с ч. 1 ст. 45 Устава города Калуга проек-

(в количестве не менее 25

ты муниципальных правовых актов могут вноситься в органы местного самоуправления, обладающие полномочиями на их принятие, депутатами Думы, комитетами Думы, Городским Головой, Контрольно-счетной палатой, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан

. Частью 1 ст. 59 Устава муниципального образования город-курорт Геленджик установлено, что проекты муниципальных правовых актов могут вноситься главой муниципального образования город-курорт Геленджик, его заместителями, депутатами Думы, руководителями органов администрации, органами территориального общественного

самоуправления, инициативными группами граждан

Особую роль на местном уровне играет право правотворческой инициативы населения, под которой понимается право граждан, проживающих на территории муниципального образования, вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.

В соответствии с ч. 1 ст. 26 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Устав города Новосибирска (принят решением городского Совета Новосибирска от 27 июня 2007 г. ¹ 616) // Бюллетень органов городского самоуправления Новосибирска. 2007. ¹ 58. С. 3.

Решение городского Совета Новосибирска от 31 августа 2005 г. ¹ 75 «О Положении о правотворческой инициативе граждан в городе Новосибирске» // Вечерний Новосибирск. 2005. ¹ 190. 30 сентября.

Устав муниципального образования «Город Калуга» (принят Постановлением Городской Думы Муниципального образования «Город Калуга» от 23 декабря 1997 г. ¹ 215) // Калужская неделя. 2010. ¹ 8. 3 марта.

Решение Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 17 декабря 2008 г. ¹ 158 «О принятии новой редакции Устава муниципального образования город-курорт Геленджик» // Прибой. 2009. ¹ 10. 31 января.

134

Федерации» с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. При этом минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Например, п. 2.4 Положения о правотворческой инициативе граждан в городе Саратове установлено, что инициативная группа граждан создается в составе не менее 50 граждан, обладающих ак-

тивным избирательным правом

, а пунктом 2.1 Положения о правотворческой инициативе граждан в Лазовском муниципальном районе Приморского края — в количестве не менее 100 жителей Лазовского муниципального района

. Согласно ч. 2 ст. 18 Устава города Братска Иркутской области с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, минимальная численность которой должна составлять 1% от числа жителей города Братска,

обладающих избирательным правом

Правотворческая инициатива может осуществляться в форме внесения в орган или должностному лицу местного самоуправления, к компетенции которого относится принятие соответствующего акта:

• проекта муниципального правового акта;

• проекта муниципального правового акта о внесении измене-

ний и дополнений в действующие муниципальные правовые акты либо о признании данных актов утратившими силу;

• поправок к проекту муниципального правового акта, находя-

щемуся на рассмотрении органа или должностного лица местного самоуправления.

Органы и должностные лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся проекты муниципальных правовых актов, устанавливают нормативным правовым актом порядок внесения этих актов, перечень и форму прилагаемых к ним документов.

Решение Саратовской городской Думы от 16 мая 2006 г. ¹ 3—15 «О Положении о правотворческой инициативе граждан» // Саратовская панорама. Спецвыпуск. 2006. ¹ 19 (70). 27 мая.

Решение Думы Лазовского муниципального района Приморского края от 29 июня 2005 г. ¹ 143 «Об утверждении Положения о правотворческой инициативе граждан в Лазовском муниципальном районе» // ИПС КонсультантПлюс,

2010.

Устав муниципального образования города Братска Иркутской области (Утвержден решением Братской городской Думы от 31 июля 1998 г. ¹ 187/г-Д) // Братские вести. 2009. ¹ 54. 22 июля.

135

Как правило, устанавливается требование о внесении проекта акта

вместе с пояснительной запиской, в которой указываются

• субъект правотворческой инициативы;

• правовое основание принятие акта;

• обоснование необходимости принятия акта, его цели и ос-

новные положения;

• указание места проекта правового акта в системе правовых

актов муниципального образования;

• прогноз социально-экономических и иных последствий при-

нятия вносимого правового акта;

• перечень муниципальных правовых актов, отмены, изменения

или дополнения которых потребует принятие данного акта;

• предложения о разработке муниципальных правовых актов,

принятие которых необходимо для реализации данного акта;

• перечень органов и организаций, с которыми проект муни-

ципального правового акта согласован; краткое изложение содержания разногласий и мотивированное мнение о них.

К проекту муниципального нормативного правового акта представительного органа, предусматривающего установление, изменение или отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств бюджета муниципального образования в обязательном порядке прилагается заключение главы местной администрации, за исключением случая, когда такой акт вносит сам глава муниципального образования. При этом отрицательное заключение главы местной администрации на проект муниципального акта не может являться препятствием для его внесения в представительный орган муниципального образования и его рассмотрения.

К проекту муниципального правового акта могут прилагаться финансово-экономические расчеты, обосновывающие целесообразность его принятия; статистические данные и справочные сведения, материалы обсуждения проекта акта в СМИ, иные сведения, необходимые по усмотрению субъекта правотворческой инициативы для обоснования вносимых предложений.

Рассмотрение и принятие муниципального правового акта правотворческим органом

Рассмотрение проекта муниципального нормативного правового акта может проводиться в несколько этапов, предусматривающих утверждение концепции проекта, принятие проекта за основу, рассмотрение поправок и принятие проекта с учетом одобренных поправок.

Дудникова В.А., Обердерфер Л.И. Муниципальные нормативные правовые акты. Новосибирск: Ассоциация «Совет муниципальных образований Новосибирской области», 2010. С. 42—43.

136

По результатам рассмотрения проекта акта орган или должно-

стное лицо местного самоуправления вправе принять решение:

• об утверждении муниципального нормативного правового ак-

та и его подписании;

• о принятии проекта муниципального нормативного правового

акта за основу и установлении срока для его доработки с учетом поправок;

• об отклонении проекта муниципального нормативного право-

âîãî àêòà

Процедура обсуждения и принятия муниципального нормативного правового акта существенно зависит от того, о каком органе идет речь — индивидуальном (глава муниципального образования, глава местной администрации) или коллегиальном (представительный орган муниципального образования). Как правило, эти вопросы регулируются в уставах муниципальных образования и в регламентах соответствующих органов. При этом в зависимости от вида муниципального правового акта, его юридической силы могут быть предусмотрены дополнительные различия (например, для принятия устава муниципального образования требуется квалифицированное большинство).

Достаточно часто решения представительных органов подписываются главой муниципального образования, который может иметь право отлагательного вето

Подписание и официальное опубликование (обнародование) принятого муниципального правового акта

Официальное опубликование принятого правотворческим органом муниципального правового акта означает доведение до всеобщего сведения информации о его принятии (издании) и предоставление возможности для ознакомления с его содержанием путем помещения его аутентичного (полностью совпадающего с официально принятым) текста в виде официальной публикации с указанием всех его реквизитов (наименование правового акта; наименование органа, его издавшего; указание должностного лица, его подписавшего; указание даты и места издания правового акта; регистрационный номер) в специальных периодических изданиях, признанных органами местного самоуправления источниками официального опубликования муниципальных правовых актов.

Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби: Проспект, 2008. С. 73.

137

В соответствии с подп. 7 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления вправе учреждать печатные средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов актов по вопросам местного значения, а также для доведения до сведения жителей муниципального образования иной официальной информа-

. Согласно ст. 12 Закона Российской Федерации «О средствах

ции массовой информации» такие печатные издания (средства массовой информации, учреждаемые органами местного самоуправления исключительно для издания их официальных сообщений и материа-

лов, нормативных и иных актов) не требуют регистрации

Например, источником официального опубликования муниципальных правовых актов города Новосибирска является «Бюллетень органов местного самоуправления города Новосибирска»

. Бюллетень издается в целях опубликования муниципальных правовых актов г. Новосибирска, обсуждения проектов муниципальных правовых актов города Новосибирска по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей города официальной информации о социально-экономическом, культурном развитии города, развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации.

Обнародование муниципального правового акта — это удостоверение должностным лицом местного самоуправления посредством его подписания и доведения до всеобщего сведения информация о принятии муниципального правового акта и его содержания. Обнародование муниципальных правовых актов может производиться как путем неофициального опубликования (помещения текстов муниципальных правовых актов в любых печатных изданиях, не являющихся источниками официального опубликования, — в периодических печатных средствах массовой информации, в печатных продолжающихся изданиях, в виде отдельных печатных изданий или сборников), так и иными способами и средствами информирования и оповещения (посредством телевидения, радио, интернет-ресурсов, помещения текстов правовых актов для всеобщего

Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. ¹ 2124-1 «О средствах массовой информации» // Российская газета, 1992. 8 февраля.

Решение Совета депутатов города Новосибирска от 19 сентября 2007 г. ¹ 687 «Об источнике официального опубликования муниципальных правовых актов города Новосибирска» // Бюллетень органов городского самоуправления Новосибирска. 2007. ¹ 72. С. 19.

138

ознакомления в публичных местах, рассылка правовых актов должностным лицам и органам и т.д.). При этом размещение правовых актов в указанных источниках не будет являться официальным опубликованием, с ним не может связываться факт вступления в силу муниципальных правовых актов.

Вступление муниципальных правовых актов в силу

В соответствии со ст. 47 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением:

(а) муниципальных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, которые вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (что согласуется со ст. 15 Конституции Российской Федерации);

(б) нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации;

(в) устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, которые вступают в силу после их официального опубликования (обнародования), которое, в свою очередь, может быть осуществлено только после их государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном Федеральным законом «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»

Исключением из данного общего правила являются муниципальные правовые акты или их отдельные положения, содержащие сведения, распространение которых ограничено федеральным законом, а именно Федеральным законом «О государственной тайне» Постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности»

è äð.

Регистры муниципальных нормативных правовых актов

Согласно ст. 43.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. ¹ 97-ФЗ «О государственной регистра-

ции уставов муниципальных образований» // СЗ РФ. 2005. ¹ 30. Ст. 3108.

Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. ¹ 5485-1 «О государственной

тайне» // Российская газета. 1993. ¹ 182. 21 сентября.

Постановление Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1995 г. ¹ 870 «Об утверждении Правил отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности» // Российская газета. 1995. ¹ 179. 14 сентября.

139

муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Так, в Новосибирской области действует Закон Новосибирской области от 5 декабря 2008 г. ¹ 294-ОЗ «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Но-

восибирской области»

и постановление губернатора Новосибирской области от 27 декабря 2008 г. ¹ 431 «Об утверждении Положения об управлении по обеспечению деятельности мировых судей

и ведению регистра муниципальных правовых актов»

, в соответствии с которыми обязанности по организации и ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов Новосибирской области возложены на управление по обеспечению деятельности мировых судей и ведению регистра муниципальных правовых актов. Так, в 2009 г. управлением в целях включения в регистр муниципальных нормативных правовых актов Новосибирской области была проведена правовая экспертиза 3318 нормативных правовых актов, принятых органами местного самоуправления 330 муниципальных образований Новосибирской области, из которых только 1533 (46,2%) признаны соответствующими федеральному законодательству, законодательству Новосибирской области, уставам муници-

пальных образований, а также правилам юридической техники

Для организации регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации главами муниципальных образований представляются:

1) копии следующих муниципальных нормативных правовых

актов:

(а) решений, принятых на местном референдуме (сходе граждан), оформленных в виде правовых актов;

Закон Новосибирской области от 5 декабря 2008 г. ¹ 294-ОЗ «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Новосибирской области» // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 2008. ¹ 65. 12 декабря.

Постановление Губернатора Новосибирской области от 27 октября 2008 г. ¹ 431 «Об утверждении Положения об управлении по обеспечению деятельности мировых судей и ведению регистра муниципальных правовых актов» // Сборник нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Новосибирской области. 2008. ¹ 4 (04). Ч. I. Ст. 692.

Информация о работе управления по обеспечению деятельности мировых судей и ведению регистра муниципальных правовых актов за 2009 г. от 27 февраля 2010 г. ¹ 04/627 // Архив Новосибирского областного Совета депутатов. 2010.

140

<<< < Предыдущая 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1314 / 2814 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]