Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правотворчество в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Правоохранительная деяте
.pdf
ло устанавливать специальные воинские звания или классные чины, аналогичные воинским званиям. Однако законодатель забыл,
что работники органов милиции, хотя и не состоят на военной
службе, тем не менее имеют звания, аналогичные воинским. Очевидно, для того чтобы устранить эту ошибку, законодателю следует
дополнить ст. 40 Закона фразой: «кроме случаев, установленных
федеральным законом».
Кроме того, нередко в законах указывается официальное наименование какого-либо органа государственной власти, который в
последствии упраздняется или реорганизуется и существует уже
с другим названием. Это влечет за собой необходимость вносить
изменения в закон.
Логические ошибки
несоблюдения принципов и законов формальной логики при подготовке и принятии нормативно-правовых актов. К наиболее характерным логическим ошибкам, допускаемым в текстах законов Российской Федерации, относятся следующие.
а) Логические противоречия. Суть их выражается в том, что один
и тот же предмет (явление, субъект), взятый в одном и том же отношении, в один и тот же период времени, интерпретируется различным образом. Вследствие этого нормативно-правовое предписание становится расплывчатым, двусмысленным, неопределенным.
Так, в Основах лесного законодательства Российской Федерации
(утративших силу в связи с принятием Лесного кодекса Российской
Федерации от 29 января 1997 г. ¹ 22-ФЗ) в преамбуле давалось
специальное определение леса как совокупности земли, древесной,
кустарниковой и травянистой растительности и животного мира.
Однако уже в следующей статье Основ лес понимается только как
древесная растительность.
á) Возможны ситуации, когда неясное или нечеткое употребление
правовых терминов и понятий может серьезно деформировать мысль
законодателя, привести к парадоксальным ситуациям, вроде той,
что имела место в ныне отмененных Законах РСФСР «О собственности в РСФСР» и «О предприятиях и предпринимательской деятельности» (в связи с произвольным толкованием понятий «предприятие» и «собственность»). Предприятие представляет собой самостоятельный хозяйствующий субъект, состоящий из трудового
коллектива и имущества. Согласно ст. 2, 5, 7, 14, 16 Закона РСФСР
«О собственности в РСФСР» имущество могло находиться в государственной, муниципальной либо частной собственности. В то же
время в других статьях этого Закона и в Законе РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» говорилось о том,
что в государственной, муниципальной и частной собственности
представляют собой негативный результат
171
могло находиться предприятие, т.е. строго формально, не только
имущество, но и трудовой коллектив. Словом, получалось не современное общество, а чуть ли не крепостное право, чего, конечно,
не имел в виду законодатель.
в) Определение неизвестного через неизвестное. Например, согласно ст. 14 Закона «Об оперативно-розыскной деятельности в
Российской Федерации» эта деятельность определяется через вид
деятельности, «осуществляемой гласно и негласно... путем проведения оперативно-розыскных мероприятий». Человек, который не
имеет представления об оперативно-розыскной деятельности, еще
меньше знает что-либо об оперативно-розыскных мероприятиях.
ã) Нарушение соразмерности определения понятий. Тавтология —
ошибочный прием, при котором определяемое повторяется в определяемом.
Грамматические ошибки
ского языка. Заключаются в значительном отступлении от достаточно простых и общеизвестных лексических, орфографических и
синтаксических норм современного русского языка. В частности,
можно назвать следующие допускаемые грамматические ошибки:
• употребление слов не в их нормативном написании. Напри-
мер, «найм» вместо «наем», «транспортировка» вместо «транспортирование»;
• образование новых слов путем добавления приставки «не»
к существительным, с которыми эта приставка обычно не
употребляется. Например, «невывоз», «неостановка», «недоставление», «недекларирование», «непредставление»;
• составление фраз из слов, не сочетаемых по смыслу или
грамматически. Например, «вскрыть места», «причинение повреждений запорам», «помещение под режим»;
• употребление конструкций, в которых управляемое слово не
соотносится с разными однородными членами. Например,
«выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также лиц, их подготавливающих и совершающих». Однако «пресечь и раскрыть» лицо нельзя;
• наличие опечаток, которые в тексте официального издания
закона недопустимы;
• громоздкость фраз, перегруженность их однородными члена-
ми предложения, дополнениями, причастными и деепричастными оборотами, смысл которых удается установить с большим трудом. Иллюстрацией подобного законотворческого
стиля может служить следующее предписание: «В случае несбалансированности доходов и минимально необходимых
расходов бюджетов сельсоветов, поселков, районных бюджетов районов в городах, городских бюджетов городов без рай-
— это нарушения стиля и правил рус-
172
онного деления, бюджетов городов (кроме городов Москвы и
Санкт-Петербурга), районов исполнительный орган власти
представляет в вышестоящий исполнительный орган власти,
а в случае несбалансированности доходов и минимально необходимых расходов бюджетов городов Москвы и СанктПетербурга, областей, краев, автономных округов, автономной области, республик в составе Российской Федерации —
в установленном порядке в Совет Министров Российской
Федерации в сроки, установленные соответственно указанным вышестоящим исполнительным органом власти, Советом Министров Российской Федерации, необходимые расчеты для обоснования размеров нормативов отчислений от регулирующих доходов, дотаций, субвенций, перечня доходов
и расходов, подлежащих передаче из вышестоящих бюджетов,
а также данные об изменении состава объектов, подлежащих
бюджетному финансированию».
Между тем предписание может быть изложено и более понятным языком. Например, следующим образом: «В случае несбалансированности доходов и минимально необходимых расходов бюджетов местных Советов народных депутатов, а также бюджетов
субъектов Федерации соответствующий исполнительный орган власти представляет в вышестоящий исполнительный орган необходимые расчеты для обоснования размеров нормативов отчислений
от регулирующих доходов, дотаций, субвенций, перечня доходов
и расходов, подлежащих передаче из вышестоящих бюджетов, а также данные об изменении состава объектов, подлежащих бюджетному финансированию. Сроки представления отчетов определяются
вышестоящими исполнительными органами». Мысль законодателя
в этой редакции передана без искажений, но текст значительно упростился благодаря тому, что исключено казуальное перечисление
субъектов.
В качестве причин правотворческих ошибок исследователи вы-
1
деляют объективные и субъективные
.
Ê объективным причинам относятся:
• модификация российской правовой системы и связанные
с этим пробелы в отечественной теории государства и права,
отраслевых юридических науках;
• необходимость в короткие сроки серьезным образом обнов-
лять отечественное законодательство;
• недостаточная правовая культура населения в целом и многих
участников правотворческого процесса на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;
1
Надеев Р.А. Óêàç. ñî÷.
173
• несовершенство правотворческих процедур, установленных
регламентами правотворческих органов и др.
Среди субъективных причин отмечаются:
• поспешность в подготовке, рассмотрении и принятии зако-
нов, подзаконных нормативных правовых актов, нормативных договоров;
• нарушение технологии и недостаточно четкая регламентация
правотворческого процесса;
• недостаточное знание многими субъектами и участниками
проектной деятельности действующего законодательства, методологии, методики правотворчества, правил юридической
(и прежде всего законодательной) техники и современного
русского литературного языка;
• несоблюдение или игнорирование отдельными участниками
правотворческого процесса установленных или выработанных
на практике процедур создания нормативных правовых актов
и нормативных договоров различных видов и др.
Вопросы для повторения
1. Дайте понятие правотворческих ошибок и охарактеризуйте их
влияние на правотворчество.
2. Какие типы правотворческих ошибок выделяются в отечественной юридической литературе?
3. В чем причины появления в правотворческой деятельности правотворческих ошибок?
4. Опишите основные разновидности содержательных правотворческих ошибок.
3.3. Правотворческая техника
В литературе по теории права правотворческая техника традиционно рассматривается в качестве одного из элементов правотворчества и признается важным фактором оптимизации и эффективности законодательства
Ю.А. Тихомиров определяет правотворческую (законодательную) технику как систему правил, предназначенных и используемых
для познавательно-логического и нормативно-структурного формирования правового материала и подготовки текста закона
1
Ñì.: Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства // Со-
ветское государство и право. 1987. ¹ 7.
2
Тихомиров Ю.А. О правилах законодательной техники // Журнал российского
права, 1999. ¹ 11.
174
1
.
2
. Некото-
рые авторы, не выделяя отдельной категории «правотворческая техника», тем не менее различают средства изложения содержания
правовых юридических предписаний, приемы формулирования
норм или положений правовых актов, средства и приемы построе-
1
ния правовых актов
.
Таким образом, правотворческая техника представляет собой
систему средств, правил и приемов подготовки и упорядочения
правовых актов, применяемую в целях обеспечения совершенства
этих актов и повышения их эффективности.
Основным объектом правотворческой техники является текст
нормативных правовых актов, информационное воплощение юридических предписаний. При их принятии важно, чтобы содержание
(дух) и форма (буква) соответствовали друг другу, чтобы в акте не
было неясности, двусмысленности.
Как отмечает начальник Правового управления Аппарата Государственной Думы, кандидат юридических наук Г.П. Ивлиев, на
протяжении последнего десятилетия многие вопросы законодательной техники оставались вне поля зрения законодателя, что привело
к многочисленным юридико-техническим ошибкам в действующем
2
законодательстве
.
В настоящее время практически всеми субъектами законотворческой деятельности (и прежде всего палатами Федерального Собрания Российской Федерации) уделяется значительное внимание
форме законов и их точности. Более четкой и единообразной становится структура законодательных актов, упорядочивается практика отмены законодательных актов, внесения в них необходимых
изменений.
Однако позитивные процессы развития законодательной техники только подчеркивают имеющиеся недостатки современной практики законодательной деятельности, которые отрицательно влияют
на качество и эффективность принимаемых законов. Указанные недостатки связаны с не всегда оправданной поспешностью разработки и принятия новых законов и недостаточным вниманием к форме
принимаемых законодательных актов, что зачастую приводит к существенной рассогласованности российского законодательства. Например, за период с 1994 по 2003 г. Президентом Российской Федерации подписано более 1770 федеральных конституционных и
федеральных законов. При этом более двух третей ежегодно подписываемых Президентом Российской Федерации федеральных кон-
1
См., например: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 267—289.
2
Введение к Методическим рекомендациям по юридико-техническому оформ-
лению законопроектов. М., 2003. С. 3.
175
ституционных и федеральных законов составляют законы о внесении изменений1.
Юридическая техника призвана структурировать правовой материал, совершенствовать язык правового акта, делать его более понятным, точным и грамотным. Во многом именно степень развития
юридической техники символизирует собой определенный уровень
правовой культуры конкретного общества.
По мнению Ю.А. Тихомирова, можно выделить шесть взаимосвязанных элементов, характеризующих правотворческую технику:
• познавательно-юридический;
• нормативно-структурный;
• логический;
• языковый;
• документально-технический;
• процедурный.
При этом каждый из элементов содержит набор требований —
правил, которые следует строго соблюдать. Их применение с учетом
этапов движения законопроекта должно быть последовательным
и взаимосвязанным.
Познавательный элемент означает определение предмета законодательного регулирования, выбор и анализ процессов, явлений и
отношений, которые могут быть объектом законодательного воздействия. Оправданно исходить из следующего круга законодательно регулируемых отношений:
(а) высокая социальная значимость их для общества, государства и гражданина;
(б) стабильность;
(в) первично-нормативное регулирование;
(г) предопределенность конституций;
(д) правомочность субъекта законодательной деятельности.
С этими составляющими связан и правильный выбор формы
правового акта, с учетом его места в правовой системе и классифи-
2
кационных признаков как официальных, так и доктринальных.
Познавательный аспект подготовки нормативного правового акта тесно связан с его концепцией. Это — аналитическая нормативная модель с вариантами правового поведения, с примерной структурой акта, его связями с другими актами, возможными последствиями и оценкой эффективности действия.
В рамках концепции нормативного правового акта важен терминологический набор, который предполагается использовать. Это,
1
Введение к Методическим рекомендациям по юридико-техническому оформ-
лению законопроектов. М., 2003. С. 4.
2
Ñì.: Òихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. М.: Юринформцентр,
1999.
176
прежде всего, научно-юридические понятия, выработанные правовой наукой и необходимые для правильного построения нормативного правового акта
1
. Юридические термины традиционно относят-
ся к средствам юридической (в т.ч. и правотворческой) техники.
Помимо юридических терминов к техническим средствам относят и юридические конструкции — специфическое строение нормативного материала, складывающееся из определенного сочетания
субъективных прав, льгот, поощрений, иных правовых стимулов,
обязываний, запретов, приостановлений, наказаний, иных правовых ограничений и т.п.
К техническим правилам относят:
1) ясность и четкость, простоту и доступность языка правовых
актов;
2) сочетание лаконичности с необходимой полнотой, конкретности с требуемой абстрактностью выражения соответствующих
правовых предписаний;
3) последовательность в изложении юридической информации;
4) взаимосвязь, согласованность и внутреннее единство правового материала.
К техническим приемам относят способы, фиксирующие официальные реквизиты (наименование правового акта, дата и место его
принятия, подписи должностных лиц и т.д.), структурную организацию правового акта (вводная часть — преамбула, общая и особенная
части, нумерация разделов, глав, статей, частей, пунктов и т.д.).
Правотворческая техника включает и такой элемент, как язык
закона. Речь идет о более широком явлении языка права как особого логико-лексического строя речи. Это понимание юридического
языка как специфического, слова в котором образуют предложения,
составляющие емкие юридические формулы. Краткость, концентрированность, однозначность, простота понимания — важнейшие
2
требования к такого рода языку
. С другой стороны, следует строго
соблюдать «языковые запреты» — избегать метафор и образных выражений, архаизмов и диалектизмов, иностранных слов и терминов,
упрощений и условных словосочетаний. Предписания лучше выражать посредством долженствующее-предписывающего и констати-
3
рующее-предписывающего способов
.
Для правотворческой техники характерен и такой элемент, как
правовая логика. Вообще, логика в праве для юристов, как ученых,
1
См.: Конституционное законодательство России. М.: Городец: Формула права,
1999. Ñ. 25—56.
2
Ñì.: Власенко Н.А. Язык закона. М.: Юридическая литература, 1990.
3
Тихомиров Ю.А. О правилах законодательной техники // Журнал российского
права. 1999. ¹ 11.
177
так и для практиков, является абсолютно необходимым знанием1.
Верно отмечается необходимость использования формальной логики в правотворческом процессе, когда правильное применение закона тождеств позволяет избегать полисемии (многозначности) и
других нарушений. Не менее важен логический закон непротиворе-
2
чия, закон исключенного третьего, закон достаточного основания
.
Элементом правотворческой техники также является соблюдение процедурных правил подготовки проекта правового акта. К сожалению, в настоящее время на федеральном уровне отсутствует
необходимая нормативная база по вопросам правотворческой техники. Как правило, эти вопросы регулируются до настоящего времени ведомственными нормативными актами
3
.
Некоторые вопросы, касающиеся правотворческой техники,
должны были быть урегулированы в федеральном законе о нормативных правовых актах, который был принят к рассмотрению Государственной Думой еще в 1996 г. и после принятия в первом чтении был отправлен на доработку в ответственный комитет. В настоящее время в Государственной Думе находится законопроект о
порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов, в котором также содержатся нормы, касающиеся
правил правотворческой техники. Но все это пока еще проекты.
И даже в случае принятия таких законов многие вопросы законодательной техники останутся нормативно неурегулированными.
По инициативе Правового управления Аппарата Государственной Думы был разработан проект Методических рекомендаций по
юридико-техническому оформлению законопроектов, в котором
были отражены основные проблемы, возникающие при подготовке
законопроектов, и предложены пути решения этих проблем.
Окончательный вариант Методических рекомендаций был выработан совместно с Главным государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации, Правовым управлением
Аппарата Правительства Российской Федерации и Департаментом
по связям с Федеральным Собранием, общественными организа-
1
Ñì.: Ивлев Ю.В. Логика для юристов: Учебник. М.: Юридический колледж
ÌÃÓ, 1996.
2
Власенко Н.А. Язык права. Иркутск, 1997. С. 143—153.
3
См., например: Инструкция по оформлению проектов нормативных правовых
актов, подготавливаемых в Судебном департаменте для предоставления в органы
государственной власти, утв. Приказом Судебного департамента при Верховном
Суде Российской Федерации от 19 ноября 1999 г. ¹ 144 // ИПС «Гарант», 2004;
Приказ Росархива от 27 ноября 2000 г. ¹ 68 «Об утверждении Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти» //
Российская газета. 2001. ¹ 32—33. 15 февраля.
178
циями и религиозными объединениями Аппарата Правительства
Российской Федерации, Правовым управлением Аппарата Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Министерством юстиции Российской Федерации. Разработчиками было принято решение использовать в законопроектной работе сформулированные в Методических рекомендациях правила.
На проект Методических рекомендаций были получены также
положительные отзывы Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации и Института государства и права Академии наук Российской Федерации.
В 2007 г. Аппаратом Государственной Думы были изданы ком-
1
ментарии к указанным Методическим рекомендациям
.
Ниже приводятся извлечения из Методических рекомендаций
по юридико-техническому оформлению проектов федеральных за-
2
конов
.
Методические рекомендации
по юридико-техническому оформлению законопроектов
(извлечения)
Структура законопроекта
1. Наименование законопроекта отражает его содержание и основной предмет правового регулирования. Наименование должно
быть точным, четким и максимально информационно насыщенным, правильно отражать предмет правового регулирования с тем
расчетом, чтобы исполнители могли по наименованию законодательного акта определить его основное содержание, легко запомнить, при необходимости быстро отыскать.
Законодательные акты со сложными и неоправданно длинными
наименованиями загромождают законодательство, затрудняют систематизацию и понимание законодательных актов. Особенно они
неудобны при ссылках на них в других нормативных правовых актах, актах применения права, документах, статьях и т.д.
2. Преамбула (введение) — самостоятельная часть законопроекта, которая определяет его цели и задачи, но не является обязательной.
1
Комментарии к Методическим рекомендациям по юридико-техническому
оформлению законопроектов. М.: Издание Государственной Думы, 2007.
2
Подробнее см.: Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов (направлены письмом Аппарата ГД РФ от 18 ноября 2003 г.
¹ вн2-18/490). М., 2003.
179
Преамбула:
а) не содержит самостоятельные нормативные предписания;
б) не делится на статьи;
â) не содержит ссылки на другие законодательные акты, под-
лежащие признанию утратившими силу и изменению в связи с изданием законодательного акта;
ã) не содержит легальные дефиниции;
д) не формулирует предмет регулирования законопроекта;
е) не нумеруется.
Преамбула предваряет текст законопроекта.
Структурные единицы законопроекта не могут иметь преамбулу.
3. Деление законопроекта на структурные единицы упрощает
пользование им, улучшает его внутреннее построение и систематизацию, осуществление ссылок, помогает быстро ориентироваться
в нормативном материале.
Употребляются следующие структурные единицы законодатель-
ных актов по нисходящей:
• раздел;
• глава;
• статья.
Вводить структурную единицу «раздел», если в законопроекте
нет глав, не следует.
Возможно деление крупных систематизированных законопроектов (например, проектов кодексов) на части, разделов на подразделы, глав на параграфы.
4. Часть законопроекта:
обозначается словами:
Часть первая,
Часть вторая,
может иметь наименование:
Часть первая
Общие положения
либо обозначаться (в кодексах) следующим образом:
Общая часть,
Особенная часть.
Обозначение и наименование части законопроекта печатаются
прописными буквами по центру страницы одно под другим.
Наименование части законопроекта печатается полужирным
шрифтом.
5. Раздел:
• имеет порядковый номер, обозначаемый римскими цифрами;
• имеет наименование.
Обозначение и наименование раздела печатаются прописными
буквами по центру страницы одно под другим.
180
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]