Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовая организация управления транспортным комплексом Российской Федерации. Монография
.pdf
Продолжая анализировать систему государственного управления
отечественным ТК, укажем, что она включает в себя как внешнею, так и
внутреннюю структуры.
Обращаясь к категории «структура» нужно отметить, что она отражает
строение и внутреннюю форму системы
90
. Наличие структуры – необходимая
часть всех существующих систем, так как структура придаёт им целостность.
Структура способствует сохранению устойчивого состояния системы.
Для уяснения сущности структуры органов управления отечественным
транспортом, характера взаимодействия всех ведомств, установления их
связи и соподчиненности представляется необходимым рассмотреть основы
организационной структуры.
Так, в теории управления понятие организационной структуры
трактуется различно. Однако большинство авторов схожи во мнении о
возможности существования организационной структуры в двух вариантах:
как «организационной структуры системы управления» и как
«организационной структуры органа»
91
.
Организационная структура системы управления российским
транспортом – это совокупность звеньев, находящихся во взаимодействии и
взаимоподчинении, наделённых определёнными правами и ответственностью
и выполняющих функции управления. Функции и структура управления – это
две неразрывно взаимосвязанных и взаимообусловленных стороны системы
управления. Одна из них выражает содержание, другая – форму процесса92. В
основе формирования структуры управления лежит выделение функций,
необходимых для организации и поддержания нормальной деятельности
90
См.: Конин Н.М. Административное право России. М., 2006. С. 167; Старилов Ю.Н.
Административное право в борьбе с произвольным администрированием // Правовая наука и реформа
юридического образования: Сб. науч. трудов / Отв. ред. Ю.Н. Старилов. — Воронеж: Изд-во Воронеж. гос.
ун-та, 2004. Вып. 17. С. 76; Бородачёв А. Г. Организационные структуры и их развитие в условиях рынка.
Омск, 2004. С. 146.
91
См.: Конин Н.М. Административное право России. М., 2006. С. 171; Алехин А.П., Кармолицкий
А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М.: Зерцало-М, 2002. С. 278.
Атаманчук Г.В. Административное право. М.: РАГС, 2004. С. 69-70; Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов
Ю.Н. Административное право России. М.: Норма, 2007. С. 577; Древеко К. С. Управленческие системы. М.,
1999. С. 1; Советское административное право. М., 1981. С. 95; Шантурин И. Г. Право и управление. М.,
1990. С. 19-20.
92
См.: Братановский С. Н. Административное право: Учебник. М., 2003. С. 26.
81
системы (транспортного комплекса). Критерием рациональной структуры
управления выступает соответствие звеньев управления функциям
управления.
Все остальные элементы системы управления: методы, кадры, техника,
информация и другие являются средством реализации той или иной функции.
Организационная структура управления транспортом фиксируется в
штатных расписаниях93, положениях о структурном подразделении94, а также
в должностных инструкциях для исполнителей95. В организационной
структуре управления закрепляются функции управления между
структурными подразделениями, устанавливается рациональная взаимосвязь
между ними, предопределяя этим эффективность управления системы.
Выше нами был рассмотрен первый вариант организационной
структуры - системы органов федерального управления транспортом в
целом. Следуя логике исследования необходимо провести организационноправовой анализ и «второго уровня системы» - внутренней структуры
органов управления ТК.
В общем виде структура органа управления представляет собой состав
его внутренних подразделений и формы их взаимосвязей. Поэтому само по
себе совершенствование организационно-структурных форм не является
самоцелью. Цель совершенствования - наилучшее выполнение той или иной
работы (реализация функций) этим органом. Несомненно, прав Д. Н. Бахрах,
93
См. например: Приказ Федерального агентства воздушного транспорта от 3 декабря 2007 г. № 309 "Об
утверждении структуры и штатного расписания центрального аппарата Федерального агентства
воздушного транспорта"//система «Гарант».
94
См. например: Приказ Минтранса РФ от 2 февраля 2006 г. № 16 "Об утверждении Положения о
Департаменте структурного реформирования Министерства транспорта Российской
Федерации"//система «Гарант»; Распоряжение Федерального агентства морского и речного транспорта
от 18 марта 2008 г. № АД-51-р "Об утверждении Положения об Организационно-правовом управлении"//
система «Гарант»; Приказ Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 3 ноября
2006 г. № ВС-395афс "Об утверждении Положения о Финансовом управлении"// система «Гарант».
95
См. например: Типовая инструкция по охране труда для летного состава экипажа самолета Ил -76 (утв.
Департаментом воздушного транспорта Минтранса РФ 10 апреля 1996 г. № ДВ-52/И)//система «Гарант».
82
считающий, что функции управления (их номенклатура, значимость,
взаимосвязь) в первую очередь детерминируют структуру аппарата
96
.
Как уже отмечалось, непосредственное управление транспортом
осуществляет Министерство транспорта Российской Федерации. Данное
Министерство, пережившее этапы реорганизации
97
в соответствие с Приказом
Минтранса РФ от 16 февраля 2009 г. № 25 "О структуре центрального
аппарата Министерства транспорта Российской Федерации"
98
в него входят:
Департамент государственной политики в области гражданской авиации;
Департамент государственной политики в области дорожного хозяйства,
автомобильного и городского пассажирского транспорта; Департамент
государственной политики в области железнодорожного транспорта;
Департамент государственной политики в области морского и речного
транспорта; Департамент международного сотрудничества; Департамент
правового обеспечения и законопроектной деятельности; Департамент
программ развития; Департамент реформирования и имущественных
отношений; Административный департамент; Департамент транспортной
безопасности и специальных программ; Департамент экономики и финансов.
Оптимизация структуры органов управления транспортом невозможна
без рационального распределения и сочетания функций, их анализа и
группировки, выяснения того, где они могут быть лучше выполнены,
устранения дублирующих и внутренне противоречивых, не связанных между
собой функций. Реализация этих требований предполагает соблюдение
основных условий: создание структурных звеньев для осуществления этих
96
См.: Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1993. С. 70.
97
Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 Министерство транспорта Российской Федерации
было упразднено. Функции по принятию нормативных правовых актов были переданы образованному
Министерству транспорта и связи Российской Федерации, функции по контролю и надзору в сфере
транспорта - Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, правоприменительные функции, функции
по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом в сфере воздушного транспорта Федеральному агентству воздушного транспорта, в сфере дорожного хозяйства - Федеральному дорожному
агентству, в сфере морского и речного транспорта - Федеральному агентству морского и речного транспорта.
Впоследствии Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 Министерство транспорта и связи Российской
Федерации преобразовано в Министерство транспорта Российской Федерации и Министерство
информационных технологий и связи Российской Федерации.
98
СПС «КонсультантПлюс»
83
функций, определение штата для каждого структурного звена, наделение
структурных звеньев необходимой компетенцией.
В научной литературе по административному праву уделено
достаточно внимания характеристике органов управления и содержанию их
функций.
99
Не останавливаясь на рассмотрение отдельных точек зрения,
отметим, что все учёные признают функциями органов управления (в
рассматриваемом нами случае – органов управления транспортом)
совокупность действий и операций, необходимых для поддержания системы
управления в стабильном состоянии.
В соответствие с п. 1 Положения о Министерстве транспорта
Российской Федерации данный орган осуществляет следующие функции:
- вырабатывает государственную политику и осуществляет нормативно-
правовое регулирование в сфере гражданской авиации, использования
воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей
воздушного пространства Российской Федерации, авиационно-космического
поиска и спасания, морского (включая морские порты, кроме портов
рыбопромысловых колхозов), внутреннего водного, железнодорожного,
автомобильного, городского электрического (включая метрополитен) и
промышленного транспорта, а также дорожного хозяйства.
- в установленном порядке организует проведение переговоров и
заключение международных договоров в установленной сфере деятельности.
- при реализации обязательств в установленной сфере деятельности,
вытекающих из международных договоров Российской Федерации,
осуществляет функции по выработке государственной политики и
нормативно-правовому регулированию как компетентный орган в области
гражданской авиации, морского, внутреннего водного, железнодорожного,
автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, в том числе как
99
См.: Старилов Ю. Н. Административное право. Часть 1. Воронеж, 2000. С. 103-110; Исполнительная
власть в Российской Федерации. М., 1997. С. 160; Бачило И. Л. Функции органов управления: Правовые
проблемы оформления и реализация. М., 1976. С. 19-37; Аверьянов В. Б. Функции и организационные
структуры органа государственного управления. Киев, 1979. С. 44-72. и др.
84
"авиационные власти", "железнодорожная администрация", "администрация"
и "назначенный орган", а также Уполномоченный Российской Федерации по
осуществлению условий Договора между Союзом Советских
Социалистических Республик и Финляндской Республикой о передаче в
аренду Финляндской Республике советской части Сайменского канала и
острова Малый Высоцкий от 27 сентября 1962 г.
Кроме того, Минтранс России в соответствие с п. 5 отмеченного Положения
осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:
1) вносит в Правительство Российской Федерации проекты
федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской
Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по
которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по
вопросам, относящимся к сфере ведения Министерства и к сферам ведения
подведомственных ему федеральной службы и федеральных агентств, а также
проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства;
2) самостоятельно принимает нормативные правовые акты в сфере
регулирования перевозочных отношений (формы билета, багажной квитанции
и грузовой накладной в гражданской авиации; правила государственной
регистрации и государственного учета гражданских воздушных судов,
включая порядок нанесения государственных и регистрационных
опознавательных знаков гражданских воздушных судов и порядок нанесения
товарных знаков на гражданские воздушные суда; порядок выдачи
специальных разрешений на осуществление международных автомобильных
перевозок опасных грузов; порядок присвоения собственником названия
судну внутреннего водного транспорта; положение о минимальном составе
экипажа самоходных транспортных судов; условия, на которых иностранные
граждане и лица без гражданства могут входить в состав экипажа судна (за
исключением судов рыбопромыслового флота); порядок диспетчерского
регулирования движения судов на внутренних водных путях; положения о
капитанах морских и речных портов; правила, устанавливающие условия,
85
порядок выдачи и проверки свидетельств о страховании или об ином
финансовом обеспечении гражданской ответственности за ущерб от
загрязнения нефтью, а также правила, устанавливающие условия, порядок
выдачи и проверки свидетельств о страховании или об ином финансовом
обеспечении ответственности за ущерб, причиненный опасными и вредными
веществами; тарифы на международные транзитные железнодорожные
перевозки; критерии определения категорий поездов в зависимости от
скорости их движения и расстояния следования и т.д.);
3)осуществляет иные полномочия.
Продолжая исследовать нормативно-правовую базу,
регламентирующую деятельность Минтранса, хотелось бы подчеркнуть, что в
п. 5.2 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации дается,
на наш взгляд, минимальный перечень принимаемых Министерством актов,
связанных с деятельностью отечественного ТК, наличие и применение
которых необходимо для нормального функционирования морского, речного,
железнодорожного, воздушного и автомобильного транспорта. Однако,
некоторые акты, указанные в данном перечне, до настоящего времени не
приняты. К ним относятся, например, правила перевозок пассажиров, багажа,
груза, грузобагажа на основании и во исполнение транспортных уставов и
кодексов; положение о расследовании капитанами морских портов аварийных
случаев с судами; правила (порядок) осуществления государственной
регистрации в соответствующем государственном реестре морских судов,
судов внутреннего плавания, в том числе спортивных парусных судов, и в
установленных случаях - прав на них; устав службы на морских судах и судах
внутреннего водного транспорта (за исключением судов рыбопромыслового
флота);правила проектирования, постройки, ремонта и эксплуатации судов
внутреннего водного транспорта, за которыми должен осуществляться
технический надзор, а также правила изготовления материалов и изделий для
установки на судах; порядок осуществления контроля за соблюдением
требований пожарной безопасности на судах внутреннего водного
86
транспорта, выполнением правил и норм, регламентирующих перевозки
пожароопасных грузов, а также порядок осуществления проверки
противопожарного состояния выходящих в море судов смешанного (река-
море) плавания; порядок проектирования и строительства железнодорожных
путей общего пользования; порядок строительства и реконструкции
железнодорожных путей необщего пользования, устройств, предназначенных
для погрузки и выгрузки грузов, очистки и промывки вагонов, контейнеров,
определения мест примыкания железнодорожных путей необщего
пользования к железнодорожным путям общего пользования; порядок
примыкания к железнодорожным путям необщего пользования строящихся
железнодорожных путей необщего пользования и т.д. В связи с этим, по
нашему мнению необходимо восполнить этот законодательный пробел и
нормативно закрепить регулирование указанных отношений в
соответствующих нормативных актах Министерства транспорта Российской
Федерации.
Завершая краткий анализ функций Минтранса РФ, отметим, что данный
орган осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его
ведении специализированных федеральных органов управления -
Федеральной аэронавигационной службы
в сфере транспорта
101
, Федерального агентства воздушного транспорта
Федерального дорожного агентства
железнодорожного транспорта
транспорта
100
См.: Положение о Федеральной аэронавигационной службе (утв. Постановлением Правительства РФ от
30 марта 2006 г. № 173)//СЗ РФ. 2006. № 15. Ст. 1612.
101
См.: Положение о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта (утв. постановлением
Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 398// СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3345).
102
См.: Положение о Федеральном агентстве воздушного транспорта (утв. постановлением
Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 396 // СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3343).
103
См.: Положение о Федеральном дорожном агентстве (утв. постановлением Правительства РФ от 23
июля 2004 г. № 374 // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3264).
104
См.: Положение о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта (утв. Постановлением
Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 397 //СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3344).
105
См.: Положение о Федеральном агентстве морского и речного транспорта (утв. постановлением
87
105
(п. 2 Положения о Министерстве транспорта Российской
104
, Федерального агентства морского и речного
100
Федеральной службы по надзору
103
, Федерального агентства
102
,
Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июля
2004 г. № 395).
Изучение нормативных актов
106
, а также научной литературы
107
посвященной анализу организации отечественных государственных органов
управления, позволяет функционально разграничить компетенцию
Федеральных Служб и Агентств. Так, Федеральная служба (служба) является
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по
контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также
специальные функции. Федеральное агентство также является федеральным
органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере
деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению
государственным имуществом и правоприменительные функции, за
исключением функций по контролю и надзору.
Изучая организационную структуру отмеченных выше
,
специализированных органов государственного управления транспортом,
можно выделить общие аспекты, характерные для каждого из них, а также
специфические элементы, которыми обладает каждый орган в зависимости от
особенностей того или иного вида транспорта. К общим чертам можно
отнести:
1) организационно-правовой статус. Так, Федеральная
аэронавигационная служба, Федеральная служба по надзору в сфере
транспорта, Федеральное агентство воздушного транспорта, Федеральное
дорожное агентство, Федеральное агентство железнодорожного транспорта, а
также Федеральное агентство морского и речного транспорта являются
федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации (п. 1
Правительства РФ от 23 июля 2004 г. № 371//СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3261).
106
См., например, Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и
структуре федеральных органов исполнительной власти»//СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945; Указ Президента РФ
от 20 мая 2004 г. № 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004 г.
№ 21. Ст. 2023.
107
См.: Конин Н. М., Журик В. В., Петров М. П. Административное право Российской Федерации. М.,
2005. С. 153-154; Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право Российской
Федерации. Ростов н/Д: «Феникс». 2008. С. 115-116; Исполнительная власть в Российской Федерации. М.,
1997. С. 76; Бочаров В.Д. Системность в управлении. М., 2000. С. 99.
88
Положения о Федеральной аэронавигационной службе, п. 1 Положения о
Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, п. 1 Положения о
Федеральном агентстве воздушного транспорта, п. 1 Положения о
Федеральном дорожном агентстве, п. 1 Положения о Федеральном агентстве
железнодорожного транспорта, п. 1 Положения о Федеральном агентстве
морского и речного транспорта).
2) формирование руководящего состава и общую компетенцию.
Указанные выше Службы и Агентства возглавляют руководители,
назначаемые на должность и освобождаемые от должности Правительством
Российской Федерации по представлению Министра транспорта Российской
Федерации. Количество заместителей их руководителей устанавливается
Правительством Российской Федерации. Кроме того, руководители
отмеченных Служб и Агентств распределяют обязанности между своими
заместителями; представляют Министру транспорта Российской Федерации:
проекты положений о Службе (Агентстве); предложения о предельной
численности и фонде оплаты труда работников центральных аппаратов;
предложения о назначении на должность и об освобождении от должности
своих заместителей; проект ежегодного плана и прогнозные показатели
деятельности, а также отчеты об их исполнении. К компетенции
рассматриваемых нами Служб и Агентств относится издание индивидуальных
правовых актов в сфере соответствующего вида транспорта на основании и во
исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных
конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений
Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и
Министерства транспорта Российской Федерации (пп. 8, 10 Положения о
Федеральной аэронавигационной службе, пп. 8, 9 Положения о Федеральной
службе по надзору в сфере транспорта, пп. 8, 9 Положения о Федеральном
агентстве воздушного транспорта, пп. 8, 9 Положения о Федеральном
дорожном агентстве, пп. 8, 9 Положения о Федеральном агентстве
89
железнодорожного транспорта, пп. 8, 9 Положения о Федеральном агентстве
морского и речного транспорта).
3) Финансовое обеспечение деятельности. Финансирование расходов на
содержание перечисленных выше органов осуществляется за счет средств,
предусмотренных в федеральном бюджете (п. 11 Положения о Федеральной
аэронавигационной службе, п. 10 Положения о Федеральной службе по
надзору в сфере транспорта, п. 10 Положения о Федеральном агентстве
воздушного транспорта, п. 10 Положения о Федеральном дорожном
агентстве, п. 10 Положения о Федеральном агентстве железнодорожного
транспорта, п. 10 Положения о Федеральном агентстве морского и речного
транспорта).
К специфическим организационным особенностям можно отнести:
1) Наличие специальных полномочий. Например, в п. 3. Постановления
Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 397 "Об утверждении Положения
о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта" отмечено, что
Федеральное агентство железнодорожного транспорта осуществляет от
имени Российской Федерации полномочия акционера советскомонгольского акционерного общества "Улан-Баторская железная дорога",
образованного в соответствии с Соглашением между Правительством
Союза Советских Социалистических Республик и Правительством
Монгольской Народной Республики от 6 июня 1949 г. Согласно п. «в» ч. 2
Постановления Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 398"Об
утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере
транспорта" руководитель Федеральной службы по надзору в сфере
транспорта является главным государственным транспортным
инспектором Российской Федерации, а работники Федеральной службы по
надзору в сфере транспорта в зависимости от вида транспорта, в области
которого они осуществляют контрольные и надзорные функции, обладают
установленными законодательством Российской Федерации правами и
полномочиями соответственно федеральных государственных служащих
90
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]