Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовая организация управления транспортным комплексом Российской Федерации. Монография
.pdf
уровне мероприятий, связанных с предоставлением льгот на проезд в
общественном транспорте. В связи с этим муниципальные перевозчики
терпят значительные убытки. Данная негативная ситуация складывается на
протяжении последних 15 лет и обусловлена недостатками проводимых в
России социально-экономических реформ
145
.
Следствием этого является неправомерный отказ в предоставлении
гражданам законных льгот на проезд в городском общественном транспорте.
В результате этого лица, имеющие право на указанные льготы, вынуждены
отстаивать свои законные права и интересы в судебном порядке. Приведем
беспрецедентный случай судебной практики. 8 июля 2003 г. Северский
городской суд Томской области в рассмотрел в открытом судебном заседании
в зале суда дело по иску Красновского Дмитрия Николаевича к
муниципальному унитарному пассажирскому автотранспортному
предприятию ЗАТО Северск о взыскании убытков. Красновский Д.Н.
обратился в суд с указанным иском, считая незаконным отказ МУ ПАТП в
заключении договора на перевозку в автобусе общего пользования на
льготных условиях, бесплатно, ссылаясь на то, что он являясь
военнослужащим, в соответствии с Федеральным законом «О статусе
военнослужащих» имеет право на бесплатный проезд на всех видах
общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения.
Ответчик, осуществляя его перевозку 5.02.2003 г. отказал ему в бесплатном
проезде, что является незаконным.
В судебном заседании истец поддержал исковые требования по
изложенным в заявлениях доводам, уточнив, что взыскиваемые им суммы
(кроме государственной пошлины) являются для него убытками, и пояснил,
что он 5.02.2003 г. осуществил поездку в автобусе, принадлежащем
145
Так, в результате недофинансирования муниципалитетом производственной деятельности в
Ростовской области в 1997 году прекратили свое существование сразу 4 крупнейших автотранспортных
предприятия региона (Ростовское муниципальное пассажирское автотранспортное предприятие № 1
(РМПАТП-1); Ростовское муниципальное пассажирское автотранспортного предприятия № 2 (РМПАТП-2);
Ростовское муниципальное пассажирское автотранспортное предприятие № 5 (РМПАТП-5) Ростовское
муниципальное пассажирское автотранспортное предприятие № 6 (РМПАТП-6).
121
ответчику, и при предъявлении удостоверения военнослужащего ему было
отказано в бесплатном проезде, в связи с чем он оплатил проезд ответчику в
размере 3 руб. Затем заключил договор с ОАО «Пурга», за оказание
юридической помощи по договору оплатил 4500 руб. Истец считает, что
водителем автобуса были нарушены его права и просит взыскать с ответчика
в его пользу 3 руб., оплаченные им за проезд, 4500 руб. - за оплату услуг
представителя и расходы по оплате государственной пошлины.
Представитель ответчика исковые требования не признал и пояснил, что
05.02.2003 г. выполнялся рейс автобусом, принадлежащим МУ ПАТП, по
маршруту №40. В этот день была осуществлена перевозка истца за плату.
Данный рейс выполнялся на коммерческой основе и автобус не являлся
транспортом общественного пользования.
В судебном заседании установлено, что ответчик осуществляет
автотранспортные пассажирские перевозки по городским маршрутам
движения транспортного средства № 40. В соответствии со ст. 789 ГК РФ
перевозка, осуществляемая коммерческой организацией, признается
перевозкой транспортом общего пользования, если из закона, иных правовых
актов вытекает, что эта организация обязана осуществлять перевозку грузов,
пассажиров и багажа по обращению любого гражданина или юридического
лица.
В соответствии с п. 2 ст. 789 ГК РФ договор перевозки транспортом
общественного пользования является публичным договором, по которому
цена товаров, работ и услуг, а также иные условия публичного договора
устанавливаются одинаковыми для всех потребителей, кроме случаев, когда
законом и иными правовыми актами допускается предоставление льгот для
отдельных категорий потребителей (ст.426 ГК РФ).
Суд не согласился с доводами ответчика о том, что указанные
перевозки осуществляются маршрутным таксомотором. Доказательств,
подтверждающих работу маршрутного автобуса в указанном режиме суду не
представлено.
122
Кроме того, анализируя раздел 2 Устава МУ ПАТП, необходимо
подчеркнуть, что одним из видов деятельности МУ ПАТП является перевозка
пассажиров на коммерческой основе в городском, пригородном и
межобластном общении, что подтверждает право истца на льготный проезд.
В соответствии со ст. 20 ФЗ «О статусе военнослужащих»
военнослужащий имеет право на бесплатный проезд на всех видах
общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения.
Таким образом, ответчик ненадлежащим образом исполнил
обязательство по перевозке истца 05 февраля 2003 г. и в соответствии со ст.
793 ГК РФ он несет ответственность, установленную ГК РФ. В соответствии с
п. 1 и 2 ст. 393 ГК РФ должник обязан возместить кредитору убытки,
причиненные неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательства,
которые определяются в соответствии с правилами, предусмотренными ст. 15
ГК РФ.
Исковые требования истца были удовлетворены судом в полном
объеме
146
.
Данный случай обращения в суд военнослужащего в целях
восстановления его нарушенных прав на льготный проезд является
единственным, но имеет широкий общественный резонанс и свидетельствует
об отсутствии эффективного механизма, направленного на материальное
обеспечение льгот на всех уровнях бюджетной системы государства.
Муниципальные предприятия городского пассажирского транспорта по своей
сути являются объектами социальной инфраструктуры и обеспечивают
передвижение в черте муниципальных образований большого числа
социально незащищенных категорий граждан.
Обращаясь к анализу различных точек зрения, связанных с
обеспечением социальных гарантий граждан, отметим, что в последнее время
не утихают научные дискуссии о проблемах организационно-правового
обеспечения финансирования льготных перевозок. Так, А. П. Павлов
146
Архив Северского городского суда Томской области. Дело № 2-1076-03.
123
высказывается о необходимости реформирования льготного проезда
населения и предлагает расширить перечень граждан, имеющих право на
льготный проезд, за счет средств федерального бюджета. Средства
муниципальных бюджетов, по его мнению, должны целиком направляться на
развитие муниципальных транспортных предприятий
147
. Не соглашаясь с
данной позицией, Ю. А. Аникина отмечает, что «….таким образом
социальные обязательства перед населением государство переложит из
одного кармана в другой, а картина объективно не изменится. Если
установленные проездные льготы местными властями будет финансировать
федеральный бюджет, то муниципальные перевозчики будут полностью от
него зависеть, а муниципальных средств для их нормальной
жизнедеятельности не хватит»
148
.
В подобном случае трудно вести речь о развитии системы
транспортных предприятий, поскольку деятельность по перевозке льготных
категорий граждан не является прибыльной. Сегодня муниципальные органы
власти просто «содержат» муниципальных перевозчиков, то есть оплачивают
материальные расходы, начисляют заработную плату работникам, выделяют
средства на закупку и проведение капитального ремонта транспортных
средств и т. д. Федеральных средств, выделяемых регионам в рамках
различных федеральных программ, направленных на развитие транспорта,
также не хватает для обеспечения нормальной жизнедеятельности
муниципальных транспортных предприятий.
Одной из причин дисбаланса государственных и муниципальных
интересов в принятии законодательства о льготах на проезд и
финансировании обеспечительных мероприятий является отсутствие
законодательно установленного порядка персонифицированного учета
граждан имеющих право на льготный проезд на всех видах транспорта.
Проведенный нами анализ в Саратовской, Воронежской, Самарской,
147
См.: Павлов А. П. Социальная защита граждан в Российской Федерации. М., 2005. С. 45.
148
Аникина Ю.А. Социальные гарантии и их обеспечение в Российской Федерации. СПб., 2006. С. 66.
124
Астраханской, Волгоградской, Тамбовской, Пензенской областях показывает,
что организация деятельности социальных служб и иных ведомств по сбору и
анализу данных о гражданах, пользующихся правом льготного проезда, носит
стихийный характер, проводится нерегулярно, сведения одного ведомства, не
соответствуют данным другого ведомства по одной и той же категории
граждан, персонифицированный учет не ведется. Ввиду этих обстоятельств
допускаются ошибки и просчеты, на основании искаженной информации на
финансирование льготного проезда из бюджетов всех уровней выделяются
недостаточные средства. На наш взгляд, способствовать решению этой
проблемы на законодательном уровне может принятие Постановления
Правительства «О порядке проведения персонифицированного учета граждан,
имеющих право на льготный проезд на всех видах транспорта». Данный
правовой акт должен включать в себя комплекс мероприятий, проводимых
всеми заинтересованными государственными и муниципальными органами по
сбору и использованию сведений о лицах, имеющих право на льготный
проезд на морском, железнодорожном, речном, автомобильном и воздушном
транспорте. На основании этого Постановления должен проводиться
ежеквартальный мониторинг перевозок льготников, установлены
соответствующие формы отчетности. Принятие этого законодательного акта
будет способствовать снижению необоснованных бюджетных затрат и
позволит более эффективно использовать государственные и муниципальные
средства, компенсирующие затраты на осуществление мероприятий,
связанных с предоставлением указанных льгот.
Немаловажной организационно-правовой проблемой в сложившейся
ситуации является сохранение сети муниципальных транспортных
предприятий, обслуживающих население в муниципальных образованиях,
решить которую можно при условии полного и своевременного
финансирования их деятельности.
Как уже ранее отмечалось в нашем исследовании, правовым актом,
имеющим широкую сферу применения, является Транспортная стратегия
125
Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная Приказом
Минтранса РФ от 12 мая 2005 г. № 45, в пункте 3.3 которой отмечено, что
городской пассажирский общественный транспорт (далее - ГПТ) является
важнейшим элементом транспортной системы, который обеспечивает
ежедневную транспортную подвижность двух третей населения России.
Муниципальные предприятия ГПТ находятся под влиянием
нарастающей конкуренции со стороны стихийно действующих на маршрутах
частных предприятий и индивидуальных предпринимателей. Кроме того,
сектор в целом испытывает растущую функциональную конкуренцию в силу
роста числа легковых автомобилей в личном пользовании, которая, помимо
влияния на платежеспособный спрос на услуги ГПТ, существенно осложняет
условия работы подвижного состава ГПТ на улично-дорожной сети городов.
Вместе с тем, недостатком рассматриваемой нами Транспортной
стратегии является то, что она, устанавливая необходимость реформирования
транспортного обслуживания в городах и пригородных зонах и улучшения
работы муниципальных транспортных предприятий, не определяет порядок
финансирования указанных мероприятий на федеральном уровне. В связи с
этим, по нашему мнению, необходимо в кратчайшие сроки разработать
эффективный механизм финансирования муниципальных предприятий ГПТ и
закрепить его в имеющей долгосрочный характер действия Транспортной
стратегии Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной
Распоряжением Правительства РФ от 22 ноября 2008 г. № 1734-р.
Глава III Административно-правовой статус объектов системы
управления отечественным транспортным комплексом
§3.1. Общая характеристика административно-правового
статуса транспортных предприятий.
Продолжая исследовать правовую организацию управления
транспортным комплексом Российской Федерации необходимо отметить, что
126
вторым, не менее важным элементом системы управления отечественным ТК,
(в составе которой мы выше рассмотрели субъекты управления ТК - органы
государственного и муниципального управления) являются объекты системы
управления – транспортные предприятия.
Современное многообразие организационных форм хозяйствования в
Российском государстве позволяет судить не только о развитости
экономических отношений во всех сферах, но и создает предпосылки к
дальнейшему совершенствованию управленческих процедур. Одним из
актуальных вопросов дальнейшего совершенствования системы управления
ТК являются создание рациональных организационных структур ее объектов
и оптимизация их деятельности.
Как справедливо отмечает Г. В. Атаманчук: «Акцентированное
внимание в основном на развитии только самого аппарата управления,
забвение (если можно так сказать) роли управляемых объектов и
организационной среды в определении его сущности и многообразных
проявлений не всегда позволяет достаточно точно и всесторонне раскрыть
всю совокупность условий, факторов и причин, влияющих на оптимальность
его структуры и эффективность функционирования»
149
.
Наличие множества целей системы управления ТК обуславливает и
значительное разнообразие объектов, входящих в эту систему.
Анализ действующего законодательства показывает, что на основе
разграничения порядка учреждения и формы собственности все транспортные
предприятия могут быть классифицированы на:
1. Государственные транспортные предприятия, учреждённые органами
государственной власти, в том числе:
• федеральные транспортные предприятия;
• транспортные предприятия субъектов Российской Федерации;
149
См.: Атаманчук Г. В. О содержании совершенствования аппарата государственного управления //
Советское государство и право. 1975. № 2. С. 59.
127
2. Муниципальные транспортные предприятия, учреждённые органами
местного самоуправления.
3.Частные транспортные предприятия.
4. Транспортные предприятия, учреждённые иностранными
юридическими и физическими лицами, а также международными
организациями в соответствии с международными договорами.
По характеру деятельности в сфере ТК и видам оказываемых
транспортных услуг транспортные предприятия можно классифицировать
следующим образом:
1. Транспортные предприятия, осуществляющие железнодорожные
перевозки;
2. Транспортные предприятия, осуществляющие воздушные перевозки;
3. Предприятия, осуществляющие перевозки морским транспортом;
4. Предприятия, осуществляющие перевозки речным транспортом;
5. Предприятия, осуществляющие перевозки автомобильным
транспортом;
6. Транспортные предприятия, осуществляющие смешанные перевозки
(грузопассажирские, различными видами транспорта);
7. Предприятия, осуществляющие специализированные перевозки.
Транспортные предприятия, осуществляющие перевозочную
деятельность в России, по сути, представляют единую целостную систему и
традиционно взаимодействуют друг с другом, а также с зарубежными
транспортными предприятиями.
В построении транспортной системы России есть своя, чисто
российская специфика, которая базируется на основе, заложенной в советский
период. Главные её черты сводятся к следующему.
Многие административные центры краёв, областей и районов ввиду
своего географического и территориального расположения представляют
собой своеобразные места концентрации определенного вида транспорта
(например, морские порты). Ввиду этого, основной упор в них делается на
128
развитие определенного вида перевозок. Вследствие этого между субъектами
перевозочной деятельности развиваются административные правоотношения
и внутриорганизационные связи.
В объединении в термине «перевозочная деятельность» всех типов и
видов хозяйствующих субъектов заключено основание внутренней
целостности самого ТК и подчёркивается особенность правового положения
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, занимающихся
перевозками. Они являются первичным и основным звеном в цепи
перевозочной деятельности
150
. Отличительной особенностью является их
самостоятельность, которая выражается в свободе выбора и осуществления
предпринимательской деятельности.
Исследование административно-правового статуса транспортных
предприятий, организаций и учреждений в настоящее время является весьма
актуальным и обусловлено рядом существующих проблем, связанных с
правовым обеспечением перевозочного процесса и взаимоотношениями
перевозчиков с государственными органами.
Нормальное функционирование любого предприятия, учреждения,
организации и, в частности, транспортного предприятия, обеспечивается его
правовым статусом.
В свою очередь статус в переводе с латинского (status) означает
состояние, положение
151
. С учетом того, что правовой статус - «комплексная,
интеграционная категория...»
152
, отражающая взаимоотношения транспортного
предприятия и общества, транспортного предприятия и государства,
транспортного предприятия и учредителя, другие социальные и экономические
связи, можно выделить следующие виды правового статуса предприятия,
осуществляющего перевозочную деятельность:
150
См.: Крупнов В.Л. Черкасов Д. Д. Транспортные предприятия России: основы организации и
деятельности. М. 2005. С. 4
151
См.: Словарь иностранных слов. М., ЮНВЕС. 1997. С. 278.
152
См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М., 2002. С. 185
129
• общий статус - это статус транспортного предприятия, как коммерческой
организации, независимо от его организационно - правовой формы. Основу
данного статуса составляют Конституция РФ, Гражданский кодекс Российской
Федерации, а также нормативные акты, регулирующие осуществление
предпринимательской деятельности.
• специальный статус - это статус транспортного предприятия в
зависимости от его организационно-правовой формы и вида осуществляемой
перевозочной деятельности.
• персональный статус - статус конкретного перевозчика,
зафиксированный в его уставе.
Б. М. Лазарев и И. Л. Бачило в своих работах по исследованию
правового статуса организации указывают, что правовой статус наполняется
нормами различных отраслей права
153
. Правовой статус российских
перевозчиков регулируется административным, гражданским, трудовым,
финансовым, налоговым правом и определяется нормативными правовыми
актами общего и специального характера.
Таким образом, можно определить, что правовым статусом
транспортного предприятия является его своеобразная модель, образованная
системой взаимосвязанных правовых предписаний, характеризующих
положение перевозчика в обществе по отношению к государству, его
органам, другим лицам.
На наш взгляд, наиболее правильной представляется позиция Н. М.
Конина, который выделяет в основе административно-правового статуса
именно управленческие отношения, поскольку административно-правовой
статус любых организаций включает в себя «...совокупность всех их прав и
обязанностей, реализуемых ими в управленческих административно-правовых
отношениях, которые складываются, прежде всего, во взаимоотношениях
153
См.: Бачило И.Л. Организация советского государственного управления. М., 1984. С. 104; Лазарев
Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 17.
130
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]