Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовая организация управления транспортным комплексом Российской Федерации. Монография
.pdf
управления26. B.C. Основин под методами управления понимает приёмы, при
помощи которых управляющая система воздействует на управляемую
систему.
27
Далее в контексте изучения основных категорий, формирующих
понятие «государственная транспортная политика» и для лучшего уяснения
сущности проводимых государством реформ в организации перевозок
пассажиров и грузов необходимо обратиться к анализу таких сущностных
категорий как «транспортный комплекс», «транспортное средство», которые
имеют прямое отношение и максимально приближены к понятию
«транспорт». Так, Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ "О
транспортной безопасности"
28
в статье 1 следующим образом определяет
транспортный комплекс - объекты и субъекты транспортной инфраструктуры,
транспортные средства. В этой же статье говорится, что транспортные
средства – это воздушные суда, суда, используемые в целях торгового
мореплавания или судоходства, железнодорожный подвижной состав,
подвижной состав автомобильного и электрического городского наземного
пассажирского транспорта в значениях, устанавливаемых транспортными
кодексами и уставами. На наш взгляд, подобное определение не является
емким и исчерпывающим, поскольку не определяет всех особенностей и
предназначения транспортных средств. Также можно указать, что
применительно к автомобильному транспорту в статье 1 Федерального закона
от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской
ответственности владельцев транспортных средств"
29
отмечено, что
транспортное средство - устройство, предназначенное для перевозки по
дорогам людей, грузов или оборудования, установленного на нем.
Вместе с тем, проводя анализ нормативных актов, посвященных
регулированию транспортного комплекса, можно сделать вывод о том, что
26
См.: Козлов Ю.М. Управление народным хозяйством СССР. Ч.1. М., 1969 С. 107.
27
См.: Осовин В.С. Основы науки социального управления. Воронеж, 1971. С. 177.
28
СЗ РФ. 2007. № 7. Ст. 837.
29
СЗ РФ. 2002. № 18. Ст. 1720.
41
законодателем вообще не дается полное определение «государственной
транспортной политики».
Современный период развития российской экономики характеризуется
комплексным целенаправленным государственным влиянием на развитие
всех видов транспорта. Именно общая среда воздействия на перевозочные
отношения имеет определяющее влияние на транспортные предприятия, их
правовой статус и перспективы развития. В первую очередь это касается
крупнейшей в России транспортной организации – ОАО «Российские
железные дороги», а также иных государственных транспортных
предприятий, в меньшей степени – юридических и физических лиц,
занимающихся перевозками. По-настоящему рациональной и
сбалансированной всеобщая государственная транспортная политика будет
тогда, когда она будет векторной суммой, по крайней мере, трех
приоритетных транспортных направлений государственной экономической,
социальной и информационной политик. Желательным представляется
включение в содержание современной государственной транспортной
политики таких сфер как научная, правовая, экологическая и т. д.
деятельность. Только в этом случае в российском транспортном комплексе
будут аккумулироваться в необходимых объёмах все знания и вся
информация, достаточные для эффективного преобразования страны и
нормализации всей жизни.
Однако, государственная информационная политика по сравнению с
экономической пока ещё делает первые шаги, у неё нет достаточно развитой
инфраструктуры, на которую она могла бы опереться и нет прямой
ориентации на транспортный комплекс.
Проведённый нами анализ понятий «транспортный комплекс»,
«транспортное средство», позволяет перейти к выяснению определения
«государственная транспортная политика».
На этом пути представляется небезынтересной оценка научных позиций
по этому вопросу различных специалистов.
42
Так, Д. Н. Коновалов считает что «государственная транспортная
политика – это совокупность целей, принципов и норм, которыми
руководствуется государство в своей деятельности по обеспечению,
сохранности и развитию транспортного комплекса, а также сама деятельность
государства данной области»30.
По мнению Д. С. Сергеева, государственная (федеральная)
транспортная политика представляет собой совокупность мер, направленных
на обеспечение конституционного права граждан на свободу передвижения.
Её главной целью является реализация прав граждан на получение
качественных перевозочных услуг на всех видах транспорта»
31
.
Несмотря на некоторое сужение сферы транспортной деятельности,
которую автор целиком определяет через перевозку пассажиров, не
рассматривая перевозку грузов, само определение представляется нам
наиболее конструктивным, поскольку в нём заключена концептуальная
триада: государство – гражданин – право.
Интересна, но не бесспорна точка зрения А. В. Абрамова, который
предлагает следующее: «Прежде всего, представляется необходимым
отказаться от самого определения “государственная политика”. Речь должна
идти о транспортной (перевозочной) политике, ибо государственная политика
явление тоталитарного государства. В своей повседневной деятельности
транспортные компании и индивидуальные предприниматели
руководствуются, прежде всего, гражданским законодательством,
регулирующим данные отношения. Политика государства в данном случае
есть проявление воли правящей структуры в экономической отрасли32. С
нашей точки зрения предложенный подход представляется неверным, так как
использование государственной политики в целях укрепления своей
целостности и стабильности естественно для любого государства. Другое
30
См.: Коновалов Д. Н. Основы государственной транспортной политики в Российской Федерации.
СПб., 1997. С. 212-213.
31
См.: Сергеев Д. Н. Основные положения государственной (федеральной) транспортной политики.
М., 1994. С. 38.
32
См.: Абрамов А. В. Роль транспорта в экономике государства. М., 1994. С.115-116.
43
дело, что роль государства должна быть уменьшена и к разряду субъектов
транспортных отношений должны быть отнесены, прежде всего,
негосударственные транспортные предприятия, количество которых
значительно превышает государственные и муниципальные.
Многие из существующих определений транспортной политики (при
том имеющие легитимный характер) по-своему верны, и спорны
одновременно, но ни одно из них не исчерпывает сущности заключённого в
них содержания. Поэтому сегодня особенно важно с учётом проведённого
нами исторического анализа форм государственного руководства
транспортом в России увидеть и определить сущность и объёмы изменений в
транспорте и государственной транспортной политике в условиях
развивающихся в стране рыночных отношений.
Являясь составной частью общей социально-экономической политики,
государственная политика в области управления транспортным комплексом
включает в себя все составные сущностные черты первого из указанных
понятий и в то же время раскрывает всё многообразие, специфику
организационной составляющей государственной политики.
Наиболее зримо особенности управленческой деятельности государства
видны при рассмотрении тех принципов, на которых эта деятельность
строится.
Вопрос о принципах государственной политики в области транспорта
имеет как теоретическое, так и практическое значение. Теоретическое связано
с выявлением сущности, административно-правовой специфики,
организационной роли и классификации принципов, а практическое – с
разработкой действенного механизма их реализации. И в том, и в другом
случае речь идёт о фундаментальных основах государственной политики и
практики государственного управления (регулирования) вообще, и в области
транспорта, в частности. В связи с этим, анализ социально-политической
сущности и содержания принципов с точки зрения полноты настоящего
44
исследования является неотъемлемым компонентом изучения
государственно-правовых проблем транспортной отрасли хозяйства в России.
Принципы государственной политики в области управления
транспортным комплексом находят своё объективное выражение
(фиксирование) в правовой форме, в связи, с чем приобретают юридический
характер и выступают в качестве официальных ориентиров для
соответствующих субъектов управленческих правоотношений в этой отрасли.
Принципы, как и цели государственного регулирования (управления) должны
быть закрепленные в законодательных актах государства. Только в этом
случае они переходят из области научных понятий в плоскость их
практической реализации. Особенно это важно для формирования правовой
базы транспортной системы, где принципы государственной политики
выступают в виде исходных установок для правового регулирования
отношений в этой области.
Принципы государственного регулирования транспорта обобщают
отправные идеи законодательного выражения норм права, регламентирующих
перевозочные отношения на всех видах транспорта, отражают степень
познания социальных и правовых явлений в этом широчайшем
экономическом секторе. Их природа основывается на закономерностях
функционирования всей транспортной системы.
Принципы - основные начала, в конечном счете, они определяют
характер деятельности государственных транспортных органов, охватывают
правовые и организационные аспекты, однако, они во многом зависят от
субъективного фактора – особенностей и закономерностей развития
транспорта
33
.
Другим важным свойством принципов государственной политики в
области управления транспортом является то, что они придают стабильность
организационной структуре и системе управления данной отраслью. Это
особенно важно в современный период, когда уже сложились ее
33
См.: Советская транспортная система. М., 1985. С. 176.
45
государственные институты в Российской Федерации и созданы
благоприятные предпосылки для стабилизации системы управления
транспортной инфраструктурой и её функционирования в условиях рыночных
отношений.
Наконец, следует обратить внимание на воспитательное воздействие
принципов государственной транспортной политики на должностных лиц
этой системы - управленцев, а также работников транспортных предприятий
(начиная от директора и заканчивая вахтером), и, наконец, автолюбителей.
Следуя предписанием правовых норм, руководствуясь требованиями правил
поведения, указанные лица, таким образом, уясняют смысл этих требований и
предписаний, и соответственно, усваивают заложенные в законодательстве
принципы государственной политики в области управления ТК до уровня их
личных убеждений. В связи с этим возрастает значение правового воспитания
указанных выше субъектов транспортных управленческих правоотношений.
Следует отметить, что определение сущности и содержания принципов
проблема сложная. Принцип – категория, прежде всего, научная, поскольку
устанавливается в результате большой аналитической работы по выявлению
сущностных явлений и связей в области транспорта, в то же время принцип
управления есть категория субъективная, ибо формируется людьми. Поэтому,
вполне естественно, возрастают требования к профессиональной подготовке
тех, кто официально определяет эти принципы для последующего
закрепления в законодательных актах.
Принципы должны отражать специфические особенности
транспортного комплекса как объекта государственного регулирования,
воссоздавать структуру закономерностей его развития в обществе. Весь
смысл государственного регулирования состоит в обязательном учёте
выявленных закономерностей, в обеспечении необходимых условий
(материальных, организационных и др.) для наиболее полного проявления их
в общественной практике. К числу таких закономерностей относятся: а)
непосредственная связь транспортной инфраструктуры с политической
46
ориентацией государства; б) органичная связь перевозки пассажиров и грузов
с другими видами услуг; в) тесная связь транспорта с другими отраслями
экономики; г) активное взаимодействие с производственной практикой и
наукой; д) нормативное обеспечение инновационного процесса. Указанные
закономерности в конечном счёте пробивают себе путь к формированию
генеральной цели, задач, функций, организационной структуры и принципов
управления отраслью. Иначе говоря, закономерности развития транспорта
выступают теми объективными критериями, которые выражают
фундаментальные основы функционирования системы управления
транспортным комплексом.
Изучение практики деятельности государственных органов по
регулированию транспортного комплекса, содержания дискуссий по этой
проблеме
34
позволяет определить систему действующих принципов
следующим образом.
Принцип демократизации – означает развитие демократических начал
в управлении транспортом, расширение гласности, учёта общественного
мнения, соблюдение прав и свобод человека и гражданина при
осуществлении всех видов перевозок. Данный принцип выражается в
социализации транспортных услуг, которые при активном вмешательстве
государства должны стать более доступными для всех слоев населения,
следовательно, подобным образом повышается значимость транспортного
комплекса в целом. Демократизация основ государственной транспортной
политики активно способствует обеспечению соответствия транспортного
обслуживания интересам и запросам населения, а также мировым стандартам.
В последнее время Министерство транспорта РФ широко практикует
обсуждение с участием общественности проектов законов, основных
направлений транспортной политики, различных проблем, связанных с
34
В состоявшемся 28 апреля 2005 года докладе Министра транспорта Российской Федерации И. Е.
Левитина на заседании Правительства Российской Федерации отмечены основные направления развития
государственной транспортной политики // http://www.dorogadrive.ru/news; актуальные проблемы
транспортного права рассматривались на 1-й Всероссийской научной студенческой конференции,
организованной юридическим институтом МГАВТ/ Газета «Транспорт России» от 9 августа 2007 г.
47
реализацией принятых законов, с информатизацией общества. Этот принцип
находит свое выражение также в соблюдении баланса интересов личности,
общества и государства, их взаимной ответственности. На наш взгляд,
демократизация транспортной инфраструктуры играет важную роль в
процессе построения в России правового государства.
Успешно развивается взаимодействие государственных и общественных
структур в области управления транспортом. Так, в целях обеспечения
согласования общественно значимых интересов граждан Российской
Федерации, неправительственных общественных организаций и объединений
для решения наиболее важных целей и задач, обеспечивающих развитие
транспорта, дорожного хозяйства Приказом Минтранса РФ от 26 апреля
2007 г. № 54 образован Общественный совет Министерства транспорта
Российской Федерации35. Объединение творческих усилий общественности и
государственных органов управления позволило принять Федеральный закон
"О железнодорожном транспорте в Российской Федерации"36, Федеральный
закон "О транспортно-экспедиционной деятельности"
37
. Профессиональные
транспортные союзы, ассоциации и общества участвовали в разработке таких
нормативно-правовых актов, как «Правила расчета денежных затрат на
содержание и ремонт автомобильных дорог федерального значения при
определении размера ассигнований из федерального бюджета,
предусматриваемых на эти цели»38, «Правила выплаты компенсации
транспортных расходов участникам Государственной программы по оказанию
содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию
соотечественников, проживающих за рубежом»
39
, «Правила транспортно-
экспедиционной деятельности»40, в реализации Федеральной целевой
35
Транспорт России" от 30 апреля - 6 мая 2007 г. № 18.
36
СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 169.
37
СЗ РФ. 2003. № 27 (часть I). Ст. 2701
38
СЗ РФ. 2007. № 35. Ст. 4322.
39
СЗ РФ. 2007. № 12. Ст. 1415.
40
СЗ РФ. 2006. № 37. Ст. 3890.
48
программы «Мировой океан»41. Инициативные группы организуют научные
семинары, «круглые столы» по злободневным проблемам. Ассоциации
перевозчиков активно участвуют в международном транспортном
сотрудничестве. Всё это позволяет говорить о складывающейся в стране
демократической системе государственно-общественного управления
транспортным комплексом.
Принцип децентрализации имеет два аспекта – финансово-правовой и
организационно-правовой. Содержание первого заключается в том, что в
настоящее время Правительство РФ финансирует транспортные предприятия
федерального значения; исполнительные органы субъектов Российской
Федерации финансируют транспортные объекты своего подчинения, а органы
исполнительной власти местного самоуправления финансируют деятельность
всех муниципальных транспортных предприятий. Объекты транспортной
инфраструктуры, находящиеся в собственности коммерческих организаций,
финансируются за счет их собственных средств.
В то же время необходимо помнить, что деятельность государственных
и муниципальных транспортных предприятий и организаций, помимо их
основных целей, преследует цель извлечения прибыли. Им дано право
заниматься инициативной хозяйственной деятельностью в целях расширения
предоставляемых пользователям услуг и получения дополнительных средств
за счёт коммерческой деятельности и осуществлять частное
самофинансирование.
Организационно-правовой аспект децентрализации заключается в том,
что Правительство РФ и Министерство транспорта РФ осуществляют
управление только транспортными предприятиями и организациями
федерального подчинения. Исполнительные органы субъектов Российской
Федерации осуществляют непосредственное управление подчинёнными им
государственными предприятиями.
41
Одобрена Указом Президента РФ от 17 января 1997 г. № 11 // СЗ РФ. 1997. № 4. Ст. 513.
49
Законодательным органам субъектов Российской Федерации дано право
принимать свои законы в области транспорта, которые бы соответствовали
федеральным законам, но учитывали специфику регионов
42
.
Органы местного самоуправления (муниципалитеты) осуществляют
управление муниципальными транспортными предприятиями и могут
принимать решение по тем или иным проблемам развития транспортной
инфраструктуры.
Таким образом, как мы видим, предоставляется большая
самостоятельность в управлении транспортным комплексом и субъектам
Российской Федерации и органам местного самоуправления. Они
самостоятельно определяют содержание и конкретные формы работы,
утверждают правила пользования транспортом, устанавливают льготы по
оплате проезда различных категорий граждан, осуществляют сотрудничество
с транспортными предприятиями иностранных государств.
Принцип политического подхода в управлении транспортом
выражается в том, чтобы при управлении были обеспечены требования
законодательства о создании условий для всеобщей доступности информации
о транспортных услугах, добросовестной конкуренции на рынке. Развитие
транспортной инфраструктуры, поддержание нормальной жизнедеятельности
транспортных предприятий невозможно без политического подхода к
решению этих задач. Транспортная стратегия Российской Федерации на
период до 2020 года
43
и Транспортная стратегия Российской Федерации на
период до 2030 года44 определяют миссию государства в сфере
функционирования и развития транспортной системы Российской Федерации
как содействие экономическому росту и повышению благосостояния
населения через доступ к безопасным и качественным транспортным услугам
и превращение географических особенностей России в ее конкурентное
42
См., например, Закон Саратовской области от 7 марта 2006 г. № 22-ЗСО "Об организации
обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом на территории Саратовской области"
//"Саратовская областная газета" (официальное приложение) от 17 марта 2006 г. № 52.
43
СПС «КонсультантПлюс»
44
СЗ РФ. 2008. № 50. Ст. 5977.
50
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]