Правовая организация управления библиотечным делом в России. Монография

С.Н. Братановский, В. В. Линник

Правовая организация управления библиотечным делом в России

Монография

Под редакцией доктора юридических наук С. Н. Братановского

1

Рецензенты:

Т. Т. Алиев — доктор юридических наук, профессор, В. А. Юсупов — доктор юридических наук, профессор

Братановский С, Н., Линник В. В.

Правовая организация управления библиотечным делом в России. Монография. / Под ред. д-ра юридических наук С. Н. Братановского. – Элек- тронно-библиотечная система IPRbooks, 2012. — (Высшее образование). — 195 с.

ISSN 2227-8397

В монографии рассматриваются организационно-правовые вопросы управления библиотечным делом. Исследуется история возникновения и развития организационно-правовых форм библиотечного дела в России, раскрывается социальная сущность современных библиотечных учреждений. Даётся анализ административно-правового статуса библиотек. Проводится исследование нормативно-правовых актов, регулирующих библиотечную деятельность. Для студентов, преподавателей, аспирантов юридических и библиотечных вузов, работников культуры.

ISSN 2227-8397

© Братановский С. Н., Линник В. В. © Электронно-библиотечная система IPRbooks, 2012

2

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. Государственная политика в области управления библиотечным делом

1.1.Исторический очерк эволюции форм осуществления государственной политики в области управления библиотечным делом (советский и постсоветский периоды)

1.2.Сущность и принципы государственной политики в области управления библиотечным делом в условия рыночных реформ

ГЛАВА 2. Система управления библиотечным делом в России: компетенционное разграничение организации и деятельности

2.1.Правовое регулирование организации и деятельности органов государственного управления библиотечным делом

2.2.Правовое регулирование организации и деятельности органов муниципального управления библиотечным делом

2.3.Правовое регулирование организации и деятельности органов общественного управления библиотечным делом

ГЛАВА 3. Правовое регулирование организации и деятельности объектов системы управления – библиотечным делом (библиотечных учреждений).

3.1 Общая характеристика административно-правового статуса библиотечных учреждений 3.2. Административно-правовое регулирование отношений с участием библиотек

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

3

ВВЕДЕНИЕ

Вступление мирового сообщества в информационную эру оказывает определяющее воздействие на весь ход человеческой цивилизации. Технологическая революция в информационной сфере открыла библиотекам и новые возможности и одновременно поставила их перед необходимостью решения принципиально иных задач. Освоение этих технологий привело к пересмотру фундаментальных представлений о роли и месте библиотек в обществе, основных принципов организации библиотечного дела. В конечном счёте – к смене парадигмы его развития. Эти процессы носят глобальный характер, и в них всё больше оказываются вовлечёнными библиотеки России.

В то же время деятельность библиотек последнего десятилетия характеризуется рядом негативных тенденций: сокращается количество библиотек и объём совокупного библиотечного фонда, множество библиотек, особенно муниципального уровня, не в состоянии удовлетворить изменившиеся потребности пользователей. Одна из основных причин этого – кардинальное изменение положения культуры в обществе, обусловленное, прежде всего перестройкой государственной системы управления. В 1990-х годах произошёл выход из системы централизованного государственного управления (возглавляемой федеральным центром) всего многообразия культурных учреждений и процессов, расположенных и происходящих в субъектах Российской Федерации. Прежде всего, это выразилось в разграничении единой государственной собственности на федеральную собственность, а также государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность.

Нерешёнными остаются проблемы бюджетного финансирования государственных и муниципальных библиотечных учреждений. Законодательством не решается задача повышения объёмов отчислений на культуру, предусмотренных в процентном отношении от валового внутреннего продукта.

4

Хуже того в самой структуре расходов на культуру библиотечное дело находится по мнению специалистов1 на последнем месте. Сохраняется разобщённость финансирования библиотек из разных источников.

В этих условиях большое значение приобретает совершенствование административно-правового регулирования организации и деятельности всей системы библиотечного дела в России, так как существующий механизм, организационные структуры, формы управления и действующее законодательство в значительной степени устарели и не отвечают новым условиям реформирования библиотечного дела. Слабо разработаны вопросы оказания библиотеками платных информационных и образовательных услуг, отсутствует административно-правовое обеспечение статуса субъектов отношений в этой социальной сфере. Библиотечное законодательство не успевает за изменениями, происходящими в реальной жизни. Более того, несовершенное законодательство в ряде случаев служит тормозом позитивных процессов.

Нормативно-правовые акты (не только административного, но и трудового, финансового, гражданского, уголовного права, права социального обеспечения) оставляет нерешённым целый ряд проблем существовавших ранее и постоянно возникающих новых форм библиотечной деятельности.

Для устранения этих негативных явлений необходимы, в первую очередь, совершенствование организации библиотечного дела и управление им, разработка правовой регламентации этого процесса, дальнейшее углубление и развитие демократических начал, и повышение качества и эффективности работы органов библиотечного управления и самих библиотек.

Решение этих вопросов возможно только с помощью проведения продуманной и обоснованной государственной политики в сфере управления библиотечным делом. Характер содержания этой политики, границы её воздействия и юрисдикции менялись и меняются, и этот процесс ещё не вошёл в

тельности библиотек. М., 2002. С. 12-13; Братановский С. Н. Государство и культура: проблемы взаимоотношений в условиях рынка. Саратов, 2006. С. 38-67; Селиванов А. Г. Управление библиотечной системой в России. М., 2004. С. 113-168 и др.

5

нормальное русло. В то же время, какой бы ошибочной ни была государственная политика в федеральном центре, региональные и муниципальные власти теперь могут её скорректировать и вопреки её совершенствовать управление библиотечным делом.

В монографии изучается парадигма государственной политики – от эпохи советской государственности до современного общественного устройства с преобладанием рыночных экономических отношений.

Всё это предопределило выбор темы, сам характер и направление нашего исследования, в котором сделана попытка, понять сущность и границу теоретического познания процессов управления в области библиотечного дела, обосновать собственное видение административно-правовых проблем управления библиотеками в России и возможность их решения в новых экономических условиях.

6

ГЛАВА 1.

Государственная политика в области управления библиотечным делом

1.1. Исторический очерк эволюции форм осуществления государственной политики в области управления библиотечным делом

(советский и постсоветский периоды)

Исследование процесса формирования государственной политики в области библиотечного дела в России – не только дань исторической традиции. Это позволит выявить то многообразие юридических форм государственного регулирования в указанной области, те их конкретные проявления которые сегодня могут быть актуализированы и использованы.

Изучение нормативно-правовых актов об организации и деятельности библиотечных учреждений в России, особенности их организационной структуры и функционирования в их историческом развитии будет способствовать уточнению современных представлений о месте и роли библиотек в обществе, о пределах и возможностях государственного участия в процессах библиотечной деятельности, а также закономерностях и циклах развития отношений государства и библиотек.

Первыми законодательными актами в области библиотечного дела России были указы Петра I об основании библиотеки при типографии в Москве в 1706 г. (позднее она называлась «Публичная всенародная библиотека») и об открытии в Санкт-Петербурге Кунсткамеры и библиотеки. Важным законодательным актом был указ Екатерины II об основании в Санкт-Петербурге публичной библиотеки (1795 г.), которая по ряду причин (смерть Екатерины II, Отечественная война 1812 г.) была открыта в 1814 г. (Российская национальная библиотека). Большое значение имел законодательный акт прави-

7

тельства 1830 г. об открытии 52 публичных библиотек в губерниях и областных городах Астрахани, Вятке, Пензе, Саратове, Симбирске, Тамбове и др. губерниях. В 1851 г. Комитет министров принял решение о переводе в Москву коллекции Н. П. Румянцева и основании на базе её публичного музея и библиотеки, которые были открыты в 1862 г. (ныне Российская государственная библиотека).

После принятия указанных правовых фактов в России развернулось движение за открытие публичных библиотек. Опасаясь влияния на них революционных кругов общества, царское правительство стало принимать меры, чтобы поставить деятельность библиотек под контроль. В это время и появляется указ «О некоторых переменах и дополнениях в действующих ныне цензурных постановлениях (1865 г.)», с которого некоторые историки ведут начало библиотечного законодательства в России2.

В 1884 г. императором было утверждено положение «О временных мерах по отношению к открытию и содержанию публичных библиотек и кабинетов для чтения». В 1890 г. Министерством внутренних дел были изданы «Правила о бесплатных народных читальнях и порядке надзора на ними» (подзаконный акт). Изложенные в нём меры по ограничению развития библиотек, просуществовали до февраля 1917 г.3

Обращаясь к истокам возникновения Советского государства, следует отметить, что Октябрьская революция 1917 года внесла кардинальные изменения в организацию библиотечного дела в России. В отличии от Февральской революции, утвердившей демократическую программу библиотечного строительства, большевики поставили во главу угла библиотечной реформы принципы классовости, партийности, отказа от уже провозглашенных в феврале 1917 г. гражданских свобод и прав человека, от свободного развития общественной и частной инициативы в библиотечном деле.

2См.: Расторгуев Г. М. Становление и развитие российского библиотечного законодательства. М., 2003. С. 97.

3См.: Панин А. И. О некоторых проблемах истории и развитии библиотечного законодательства // Правовые аспекты библиотечной деятельности. М., 2002. С. 34.

8

Идейным вдохновителем проведения советских библиотечных преобразований был В. И. Ленин. В июле 1918 года В. И. Ленин на заседании Совнаркома ставит на вид Наркомпросу «недостаточность его забот о правильной постановке библиотечного дела в России» и поручает комиссариату «немедленно принять самые энергичные меры, во-первых для организации библиотечного дела в России, во-вторых, для введения швейцарскоамериканской системы»4.

Предложенная Лениным идея централизации библиотечного дела носила в целом прогрессивный характер, так как была направлена на рационализацию использования книжных богатств населения, требовала решительного устранения ведомственной разобщённости и обособленности в библиотечном деле, содействовала укреплению взаимосвязи и взаимодействия библиотек. Демократическим было и предложение ввести в России швейцарскоамериканскую систему библиотечного дела. Оно содействовало укреплению международных связей отечественных библиотек, взаимообогащению и обмену опытом библиотечной работы.

Вместе с тем именно В. И. Ленин был инициатором последующей политизации библиотечного дела, полного подчинения деятельности библиотек задачам построения социалистического общества. В подготовленной им и принятой на VIII съезде РКП(б) в 1919 г. Программе партии библиотеки и другие образовательные и просветительные учреждения характеризовались как «проводники принципов коммунизма» в массах трудящихся, основной задачей которых являлось «развитие самой широкой пропаганды коммунистических идей и использование для этой цели аппарата и средств государственной власти». Программа также декларировала необходимость всесторонней государственной помощи «самообразованию и саморазвитию рабочих и крестьян»: создания в этих целях развёрнутой сети библиотек и других просветительных учреждений. В последующие годы В. И. Ленин неоднократно подчёркивал политические задачи библиотек, добивался «приучения всё

9

большего количества населения» к пользованию библиотеками, иначе «ни о каком действительном превращении полуазиатской страны в культурную и социалистическую не может быть и речи».

Таким образом, В. И. Ленин прежде всего рассматривал библиотеки как очаги политического просвещения трудящихся, подчинял общей задаче построения коммунистического общества, что и предопределило их идеологизацию в последующие годы. Ленинские требования находились в коренном противоречии с демократическими принципами деятельности библиотек, уже утвердившимися в отечественном библиотековедении после Февральской революции.

Концепция политизации культуры, нашла своё отражение и в том, что с первых лет советской власти в России стал утверждаться принцип руководящей и направляющей роли коммунистической партии в библиотечном деле. Партия, опираясь на указания В. И. Ленина, руководила формированием советской библиотеки, как библиотеки принципиально нового типа, по своему характеру, задачам и содержанию работы отвечавшей интересам построения социалистического и коммунистического общества. Библиотечная работа всегда считалась составной частью идеологической деятельности коммунистической партии, опорной базой партийных организаций в развертывании массово-политической и агитационно-пропагандистской работы среди населения в целях пробуждения инициативы, привлечения к активному участию в социалистических преобразованиях народного хозяйства и культуры.

Эти новые требования к библиотечному делу получили отражение в важнейших партийных документах: Программе РКП(б), резолюциях и решениях съездов партии и Пленумов её Центрального комитета, нацеливавших библиотечных работников прежде всего на активную пропаганду среди трудящихся идей социализма и коммунизма, на привлечение их к активному участию в социалистическом строительстве. Так, важную роль в идеологизации библиотечной работы сыграла резолюция VIII съезда РКП(б) «О полити-

10