Правовая организация управления библиотечным делом в России. Монография

ется задача устава, который призван, в первую очередь, определить правовой статус библиотеки и её внешнесистемные отношения.

Кроме учредительных договоров, уставов, типовых положений управленческие отношения, возникающие в сфере библиотечного дела, регламентируются иными локальными актами.

Локальные нормативные акты – один из видов корпоративных документов, это – документы внутреннего управления библиотекой. Принятию таких актов, как правило, предшествуют процедуры учёта мнения сотрудников и пользователей библиотеки. В них отражаются решения коллегиальных и единоличных органов управления учреждением. Это могут быть решения общего собрания или трудового коллектива, научно-методического, редакци- онно-издательского или учёного совета и т. п., либо распоряжения руководителя библиотеки. Волеизъявление государства в таких актах выражается в весьма опосредованном виде – через допускаемую законодательством для библиотеки возможность самостоятельно регулировать при помощи своих актов разнообразные отношения или конкретные направления деятельности.

В современных условиях роль локальных нормативных актов библиотек заметно повышается, поскольку по юридической силе они являются подзаконными актами, т. е. официальными документами, носителями юридической значимой информации, имеющими обязательную силу на уровне конкретной библиотеки или библиотечной системы. Сфера их деятельности ограничена и направлена на урегулирование внутренней деятельности или определённых отношений, возникающих в данных учреждениях.

Действие локального нормативного акта определяется территорией, на которую распространяются властные полномочия органа, его издавшего, в данном случае – территорией библиотеки или библиотечной системы. В то же время локальные нормативные акты принимаются в целях, конкретизации правил, установленных правовыми актами вышестоящих уровней, например положений, приказов, инструкций Министерства культуры Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации и других мини-

15

стерств и ведомств, решений и постановлений местных органов государственной власти или местных органов государственного управления применительно к условиям деятельности конкретной библиотеки. Каждая библиотека создаёт их, базируясь на федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, подзаконных актах министерств и ведомств.

Действие локальных нормативных актов в библиотеке по кругу лиц имеет свои особенности, поскольку, с одной стороны, распространяется на сотрудников, работающих в конкретном учреждении, с другой, на различные группы читателей (пользователей), т. е. граждан России, лиц без гражданства, иностранцев и представителей других социальных категорий, проживающих на конкретной территории (в республике, области, крае, районе и т. п.) и являющихся пользователями библиотеки.

Разрабатывая локальные нормативные акты, библиотечные работники занимаются правотворчеством. Это сложный процесс, в ходе которого происходит анализ и оценка сложившейся правовой деятельности, выработка взглядов и концепций по поводу будущего правового регулирования, а также разработка и принятие конкретных нормативных предписаний. Правотворчество в библиотечном деле – это активная творческая деятельность, направленная на разработку и принятие соответствующих локальных нормативных актов, важнейшее средство управления библиотекой, формирование стратегии её развития, внедрения существенных для коллектива и читателей правил поведения. Оно требует оперативности, гибкости, отсутствия формализма, высокой компетентности от осуществляющих его конкретных субъектов – руководителей библиотек.

Наиболее распространёнными локальными нормативными актами библиотек являются следующие документы.

Устав – правовой акт, объединяющий нормы, регулирующие деятельность библиотечного учреждения (например, устав национальной или областной библиотеки).

15

Положение –правовой акт, определяющий юридический статус и порядок деятельности библиотеки или библиотечной системы как субъекта права, регламентирующий полномочия определённых подразделений, их структуру и функции. (Например: Положение о централизованной библиотечной системе, Положение о централизованной библиотеке, Положение о филиале библиотеки, Положение о специализированных библиотеках; библиотеке семейного чтения, компьютерной библиотеке; Положение о структурных подразделениях: об абонементе, читальном зале, залоговом абонементе). Принимаются положения, регулирующие кадровую политику библиотеки, внутренние организационно-управленческие отношения, связанные с оплатой труда, премированием сотрудников, работой комиссии по трудовым спорам и т. д. Можно выделить также положения, регламентирующие отдельные направления деятельности библиотек, их взаимоотношения с пользователями, например, Положение о дополнительных платных услугах.

Правила – правовой акт, устанавливающий порядок какого-либо вида деятельности. Отражают специфические аспекты деятельности библиотеки. (Например: Правила обслуживания пользователей, Правила пользования библиотекой, Правила внутреннего трудового распорядка).

Должностные инструкции составляются на определённое рабочее место или персонифицированные. (Например: должностные инструкции заведующего информационно-аналитическим отделом, программиста, инженерапрограммиста, библиотекаря, главного библиотекаря и т. д., а также – штатное расписание).

Локальные нормативные акты играют исключительно важную роль в правовом регулировании деятельности библиотеки: способствуют улучшению организации и управления, создают условия для рационализации юридической деятельности, для оптимизации процесса правового упорядочения правоотношений внутри коллектива, способствуют совершенствованию управления.

15

Помимо локальных нормативных актов в библиотеке в последнее время получили широкое распространение нормативные договоры, т. е. соглашения между правотворческими субъектами (например, между учредителями и администрацией библиотеки, администрацией библиотеки и профсоюзами или трудовым коллективом). В результате возникает новая форма права – учредительный договор, договор о передаче полномочий и права ведения определённого вида деятельности, коллективный договор (который заключают между собой администрация библиотеки и профсоюз), договор присоединения, индивидуальный трудовой договор.

Специалисты выделяют следующие виды договорных отношений с учётом организационно-экономической и функциональной деятельности библиотеки183:

•договоры, регулирующие отношения внутри библиотек (администрации с учредителями, администрации с трудовым коллективом);

•договоры купли-продажи услуг и продукции, конкретных прав, арендные, авторские, лицензионные соглашения;

•договоры подряда на создание и передачу интеллектуальной продукции, библиотечно-информационного обслуживания пользователей;

•договоры о совместной деятельности – создании временных организа- ционно-правовых структур, поручения, коммерческие, агентские, займа и кредитования;

•особые договоры о благотворительном обеспечении (дарении, пожертвовании и пр.).

Эти документы играют существенную роль в механизме правового регулирования библиотечно-информационной деятельности, особенно когда они заключаются с индивидуальными и коллективными пользователями, свя-

заны с использованием авторских произведений, библиотечно-

2001. № 1. С. 36-41; Клюев В. К., Суворова В. М. Хозяйственно-договорные отношения в библиотечной сфере:

Науч.-прак. пособие. М., 2001. С. 116; Нормативно-правовое обеспечение хозяйственной деятельность библиотек // Справочник библиотекаря. СПб., 2000. С. 301-304.

15

информационным обслуживание, лицензированием деятельности библиотек по оказанию платных услуг, сертификацией средств передачи информации.

В качестве основного нормативно-правового акта, определяющего легитимный характер взаимоотношений, а также соответствующий правовой режим её деятельности, выступают Правила пользования библиотекой. Именно здесь отражаются специфические аспекты организационно-правовых отношений в условиях библиотеки, в том числе приоритет прав пользователя, делегирование администрацией библиотеки обязанности по разноплановым контактам с пользователями функциональным сотрудником (исполнителем). Именно здесь правомерно конкретно и исчерпывающе определить возможность реализации конституционных прав и свобод в области получения и использования информации в условия и (или) с помощью библиотеки, а также указать необходимые и обоснованные ограничения (как общего характера, так и ситуационные). Такими ограничителями могут быть: место и время предоставления (пользования) документом, количество одновременно выдаваемых экземпляров, срок возврата документа; параметры копирования фондовых документов, режим доступа к неопубликованным материалам, выдача под залог определённых массивов документов, платность отдельных форм обслуживания и др.

Являясь локальным актом, содержащим в значительной степени нормы с административно-правовым содержанием, Правила пользования библиотекой обеспечивают легитимный характер отношений библиотеки с пользователем и соответствующую правоприменительную практику. При этом закрепляя приоритет прав пользователя по отношению к правам библиотеки, одновременно определяется фиксированный порядок библиотечного обслуживания. Наряду с много разрешающими позициями (права пользователя, обязанности библиотеки), в них важно отразить конкретные нормы поведения в библиотеке и рационального использования библиотеко-информационных ресурсов, указать логически вытекающие из этого обязанности пользователя. За нарушение установленных Правилами пользования библиотекой норм

15

(например, условий предоставления и срока возврата фондовых документов, и (или) причинение ущерба (в частности порчу документов и оборудования) предусматривается дифференцированная ответственность184.

Исследуя содержание Правил пользования библиотекой ряда региональных и муниципальных библиотек, мы пришли к выводу, что отдельные позиции указанных Правил целесообразно детализировать в специальных Положениях, регламентирующих конкретные направления взаимоотношений с пользователями: с дополнительными (сервисными) услугами (платном обслуживании), договорной деятельности, залоговых отношений, об экономических санкциях за нарушение уставных норм и др. Такие акты можно рассматривать как этап внутренней стандартизации библиотечной работы.

Другое важное звено локальной нормативной документации – Положение о структурных подразделениях (отделах, секторах, залах, абонементом, кабинетах, специализированных центрах и др.) библиотеки, регулирующие внутрибиблиотечные организационно-правовые отношения.

Правовые аспекты реализации кадровой работы библиотеки с учётом современных социально-экономических требований логично закрепить в особом блоке внутренней нормативной документации. Так в Правилах внутреннего трудового распорядка библиотеки фиксируются правовые положения управленческих отношений администрации и работников библиотеки, отражается специфика применения трудового законодательства в конкретных условиях и в контексте проводимой кадровой работы. В свою очередь, соци- ально-трудовые отношения в библиотеке регламентируются коллективным договором, а экономико-правовые аспекты управления библиотечным коллективом – в Положении об оплате труда (материальные выплаты работникам библиотеки). Сюда же примыкают индивидуальные трудовые договоры (контракты), в значительной степени определяющие специфику служебных отношений.

15

Первичным уровнем определения должностных прав и обязанностей, функций работников библиотеки являются персофиницированные должностные инструкции сотрудников, соответствующие утверждаемому штатному расписанию.

Определённую роль в текущем организационно-правовом регламентировании повседневной библиотечной работы играет оперативноисполнительная документация – приказы и распоряжения руководителя библиотеки. В этом же ряду можно рассматривать постановления (решения) региональных и представительных (общественных) органов управления библиотекой (комиссий, советов, собраний).

Анализ общей административно-правовой литературы185 специальных работ по проблемам внутрибиблиотечного управления186, практики деятельности библиотечной администрации позволяет выделить принципы разработки и принятия локальных нормативных актов, действующих в библиотечных учреждениях:

•соответствие общеправовым и отраслевым нормам (максимальная интеграция юридических документов различного уровня регламентации);

•релевантность содержания, мобильность правовой конструкции локального акта (возможность ситуационной корректировки отдельных положений (позиций);

•физическая и смысловая доступность для всех субъектов библиотечных управленческих правоотношений.

По мнению ряда исследователей187 в отечественной библиотечной сфере наблюдается активизация использования организационно-правовых методов управления библиотекой, идёт интенсивный процесс локального правотворчества. Формируется разветвлённая внутрибиблиотечная база, опреде-

185См.: Бахрах Д. М. Административное право России . М., 2001; Конин И. М. Административное право России. М., 2004. и др.

186См., например, Бургер И.П. Организационная структура вузовской библиотеки в условиях формирования информационного общества: Дис. … канд. пед. наук. Новосибирск, 2001.

187См.: Братановский С. Н. Правовое регулирование кадровой работы в библиотечных учреждениях. Саратов, 2005.

15

ляющая адекватный правовой алгоритм функционирования конкретной библиотеки в соответствующих условиях. От того насколько юридически корректно и своевременно подготовлен актуальный внутрибиблиотечный документ, как он соотносится с уже действующими в библиотеке правовыми нормами, обладает ли необходимым коммуникационным потенциалом, в какой степени позволяет обеспечить правоприменительную практику – зависит оперативность и результативность юридической регламентации текущей библиотечной деятельности, то есть правовая культура библиотеки188.

Наличие у современной библиотеки комплекса локальных нормативных актов свидетельствует о правовой культуре администрации и коллектива. Однако создание таких актов связано с большими трудностями. Как показывает практика, в значительном числе случаев библиотеками механически копируются документы, разработанные другими библиотеками, либо разрабатываются собственные, но противоречащие федеральному и государственному региональному законодательству. С подобными проблемами сталкиваются библиотеки всех видов и типов. Тем не менее, многие, понимая, что правильно составленные локальные нормативные акты помогаю избежать серьёзных организационно-правовых проблем, всё же стремятся их разрабатывать. Так, например, Кемеровская областная научная библиотека им. В. Д. Федорова разработала пакет локальных нормативных актов, регламентирующих деятельность отдела прогнозирования и развития библиотечного дела в Кемеровской области, включающий положение об отделе и должностные инструкции для специалистов, в нём работающих. Центральная политехническая библиотека – Положение о платных услугах, договоры по обслуживанию по МБА и информационному обслуживании, перечень и прейскурант платных услуг. Губкинская централизованная библиотечная система Ямало-Ненецкого автономного округа приняла следующие локальные нормативные акты: Положение о централизованной библиотечной системе, Положение о центральной библиотеке, Положение о центральной детской биб-

15

лиотеке, Положение о библиотеке семейного чтения, Положение о компьютерной библиотеке, Правила пользования библиотек ЦБС, Положение о дополнительных платных услугах, предоставляемых населению, Положение о семейном формуляре чтения, должностные инструкции189.

Помимо локальных нормативных актов и нормативных договоров, имеющих юридическую силу и устанавливающие правовые нормы, в библиотеке разрабатываются и принимаются разнообразные инструктивнометодические, организационно-технические и технические документы, регламентирующие отдельные направления деятельности, например: методические инструкции по формированию сводных каталогов или бах данных, технологические инструкции, содержащие описание основных процессов, используемых при создании электронных библиотек, и др. Эти документы не являются локальными нормативными актами, но они необходимы для обоснования и совершенствования конкретных направлений деятельности библиотеки190.

3.2.Административно-правовое регулирование отношений

сучастием библиотек

Теоретическое осмысление проблемы административно-правовых (управленческих) отношений191, традиционно вызывает трудности, ибо этот институт связан со всеми (не менее сложными) институтами административного права.

189См.: Из опыта работы ЦБС: образцы уставных нормативных и программных документов. Губкин-

ский, 2001. С. 6.

190См.: Бойкова О. Ф. Локальные нормативные акты библиотек // Библиотека и закон. Вып. 15. М., 2003. С. 60-62.

191См.: Алёхин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации : Учебник: В 2Ч. М., 1995. Ч. 1.: Сущность и основные институты административного права. С.58-78; Государственное управление и административное право. М., 1978; Козлов Ю. М. Административные правоотношения, М., 1976; Петров Г. И, Советское административно-правовые отношения. Л., 1972; Старилов Ю. Н. Административное право: В 2 Ч. Ч.1. История. Наука. Предмет. Нормы. Воронеж, 1998. С. 378-390; Юсупов В. А. Теория административного права. М., 1985. С. 2123; 67-75.

15

Согласно одной из концепций192, для административно-правовых отношений характерны следующие признаки: 1) возникают в процессе государственного управления; 2) имеют в качестве обязательного субъекта орган государственного управления (орган исполнительной власти); 3) являются отношениями власти – подчинения и характеризуются юридическим неравенством сторон. Другая концепция административно-правовых отношений также состоит из трёх пунктов; 1) возникают в сфере государственного управления; 2) могут иметь место между всеми субъектами административного права в любом их сочетании; 3) делятся по соотношению прав и обязанностей участников на две группы: отношения власти – подчинения и отношения равно-

правия193. Такой подход в рассмотрении административно-правовых отношений остался практически до наших дней194.

Анализируя содержание представленных концепций, мы склонны разделить вторую точку зрения. Представляется, что административно-правовые отношения, возникающие в сфере управления библиотечным делом, могут иметь место и без обязательного субъекта – органа государственного управления.

Более резонной для раскрытия содержания административно-правовых отношений, выделения их специфических особенностей является позиция Ю. Н. Старилова, считающего что «несмотря на некоторые различия в понимании сущности административно-правовых отношений, можно указать на общий недостаток, свойственный обеим концепциям, в них ничего не говорится о таком важнейшем признаке этих отношений, как необходимость установления гарантии судебной защиты прав и интересов граждан по отношению к

192Корни этой концепции уходят в 20-е годы. Её представителями были многие учёные. См., например, Кобалевский В. Н. Очерки советского административного права. Госиздат Украины, 1924. С. 30-31, 34, 37; Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова. М., 1968. С. 40-45, 65. Студеникин С. С. Советское административно-правовая норма и её применение: Автореф. дис. … д-ра. юрид. наук. М., 1949.

С. 36-37.

193См.: Петров Г. И. Советское административно-правовые отношения. Л., 1972. С. 18-31.

16