Правовая организация управления библиотечным делом в России. Монография

рованиях созданных при Министерстве культуры и массовых коммуникаций РФ, Федерального агентства по культуре и кинематографии. Так, п. 6.3 Положения о Министерстве культуры и массовых коммуникаций РФ предусматривает участие граждан (учёных и специалистов) в работе Министерства для проработки вопросов, отнесённых к сфере деятельности Министерства. В практике библиотечного дела указанное право также реализуется при обращении граждан в органы государственного и муниципального управления библиотечным делом с предложениями, заявлениями, жалобами207.

2.Право на участие в управлении библиотечными учреждениями. Наиболее полно это право реализуется в тех случаях, когда граждане принимают активное участие в деятельности попечительских советов, образуемых при указанных учреждениях. Полнота осуществления указанного права обеспечивается также возможностью присутствовать и выступать на различного рода профсоюзных и общественных собраниях, производственных совещаниях, конференциях, на которых рассматриваются вопросы организации библиотечного дела.

3.Кроме указанных выше прав законодатель выделяет права особых групп пользователей библиотек. Так, национальные меньшинства имеют право на получение документов на родном языке через систему государственных библиотек. Слепые и слабовидящие имеют право на библиотечное обслуживание и получение информации в специальных государственных библиотеках и других общедоступных библиотеках.

Пользователи библиотек, которые не могут посещать библиотеку в силу преклонного возраста и физических недостатков, имеют право получать документы из фондов общедоступных библиотек через заочное или внестационарные формы обслуживания обеспечиваемые финансированием за счёт средств соответствующих бюджетов и средств федеральных программ.

Пользователи библиотек детского и юношеского возраста имеют право на библиотечное обслуживание в общедоступных библиотеках, специализированных государственных детских и юношеских библиотеках, а также в библиотеках образовательных учреждений в соответствии с их уставами208.

Ст. 9 Федерального закона «О библиотечном деле»209 называет только одну обязанность граждан в сфере библиотечного дела, которая носит бланкетный характер – пользователи библиотек обязаны соблюдать правила пользования библиотеками. Изучение указанных правил в ряде библиотек г. Саратова, позволяет выделить среди них следующие:

–при входе в библиотеку пользователь должен предъявить контролёру читательский билет в развёрнутом виде (пришедший в библиотеку впервые предъявляет паспорт или военный билет) и получить контрольный листок, в котором, не отходя от контролёра разборчиво вписать свою фамилию и номер читательского билета;

–пользователи, приходящие в библиотеку с книгами, произведениями печати и иными информационными материалами, обязаны вписать в контрольный листок название или инвентарные номера вносимых в библиотеку книг, других произведений печати и иных информационных материалов и заверить его штампом контролёра;

–контрольный листок пользователь обязан сохранять в течение всего времени нахождения в библиотеке и возвратить контролёру при выходе из библиотеки с отметкой пункта обслуживания;

–пользователь обязан бережно относиться к книгам, другим произведениям печати и иным материалам, полученным из фондов библиотеки, возвратить их в установленные сроки, не выносить их из помещения библиотеки, если они не записаны в читательском формуляре и на контрольном листе; не делать в них пометок, подчёркиваний, не вырывать и не загибать страниц; не нарушать расстановку в фондах открытого доступа; не вынимать карточки

208Ст. 3-4. Федерального закона «О библиотечном деле»

209СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 2.

17

из каталогов и картотек; не выносить каталожные ящики из зала каталогов и других помещений библиотеки;

–пользователи, ответственные за утрату или порчу книг, других произведений печати и иных информационных материалов, обязаны заменить их такими же или по теме, или признанными библиотекой равноценными, или уплатить стоимость в соответствии с Инструкцией о возмещении ущерба за утраченные (испорченные) пользователями книги, другие произведения печати и иные материалы из фонда библиотеки;

–при получении книг, других произведений печати и иных информационных материалов пользователи должны их тщательно просмотреть. В случае обнаружения каких-либо дефектов сообщить об этом дежурному библиотекарю;

–ежегодно пользователь обязан проходить перерегистрацию. Для перерегистрации пользователь обязан предъявить паспорт, служебное удостоверение или справку с места работы (учёбы);

–при изменении фамилии, места работы, адреса пользователь обязан поставить в известность библиотеку для внесения изменений в регистрационную карточку;

–в помещении библиотеки пользователи обязаны соблюдать тишину

ипорядок.

Васпекте анализа прав граждан в сфере управления библиотечным делом практический интерес представляет сравнительно-правовой анализ отражения их специфических особенностей в региональном библиотечном законодательстве.

Прежде всего, следует сказать, что не во всех библиотечных законах, как содержательно, так и структурно удалось избежать «библиотекоцентризма». Главный социальный смысл закона в отличие от конкретнонаправленного постановления заключается в государственных гарантиях обеспечения прав граждан и пользователей. В этом смысле более предпочтительно, когда раздел о правах граждан предшествует разделу о правах и обя-

17

занностях библиотек. Хотя среди принятых законов есть такие, которые полностью игнорируют вопросы и прав граждан, пользователей, и обязанностей библиотек210. Не совсем точно, на наш взгляд, и выделение раздела с названием «Права и обязанности граждан в области библиотечного дела»211. До тех пор, пока гражданин не стал пользователем библиотеки, он не несёт по отношению к ней никаких обязанностей. В то же время, он обладает всей полнотой гражданских прав, в том числе и на библиотечное обслуживание.

Сам перечень прав граждан в области управления библиотечным делом и пользователей общедоступных государственных библиотек практически полностью дублируют соответствующие статьи федерального закона. Небольшое отклонение содержится в Законе Калининградской области, в котором статья «права граждан в области библиотечного дела» ограничена формулировкой «права граждан в области библиотечного дела регулируются Федеральным законом “О библиотечном деле“»212. В действительности возможности удовлетворения прав граждан отличаются в различных регионах. Они могут зависеть:

•от возможности взаимопользования ресурсами: платности или бесплатности Межбиблиотечного абонемента, наличия и развитости внутрисистемного обмена, наличия или отсутствия сводных каталогов и т. д.;

•от наличия электронных каналов связи, территориальных информаци- онно-библиотечных сетей, возможностей выхода во внешние сети;

•от наличия или обязательности формирования краеведческих фондов, а также фондов местных изданий и неопубликованных документов и др.

Вобласти прав граждан местные законодатели оказались в плену федеральных норм, не обнаружив какого-либо движения в развитии этих положений. Между тем большинство центральных библиотек регионов имеют се-

210См.: Закон Республики Мордовия от 24 апреля 1998 г. «О библиотечном деле в республике Мордо-

вия» // Информ. бюлл. РБА. 1999. № 14 С. 132-136.

211См.: Закон Томской области от 9 октября 1997 г. «О библиотечном деле и обязательном экземпляре документов в Томской области».

212См. Закон Калининградской области от 12 февраля 1998 г. “О библиотечном деле и обязательном экземпляре документов“ // Информ. бюлл. РБА. 1998. № 4. С. 55-70.

17

годня электронный выход в Интернет. С нашей точки зрения, подобная возможность порождает обязанность Центральных библиотек обеспечивать своим пользователям (платно или бесплатно) выход во внешние базы данных, в сеть Интернет. Ибо обеспечение пользователя распределёнными информационными ресурсами – это одна из наиболее важных задач современных библиотек. Данные положения невозможно было вписать в федеральный закон, тем более в 1984 г., однако их закрепление в региональных законах при соответствующих возможностях целесообразно213.

В соответствии с Манифестом ЮНЕСКО о публичных библиотеках одна из их сущностных задач – обеспечивать пользователей прежде всего местной информацией. Библиотека, которая финансируется из местного бюджета, должна обеспечивать право граждан на исчерпывающую информацию о местной жизни. Однако и это право нигде не получило своего закрепления. Данный вопрос тем более важен, что в настоящее время в регионах формируется новый механизм местного самоуправления. Его внедрение приведёт к реальным изменениям во взаимоотношениях местных жителей с муниципальной библиотекой в плане возможности влияния на её работу. В развитом виде это механизм ещё нигде не сформирован, несмотря на то, что его развитие активно инициируется федеральными органами. Но хотя бы общие подходы во взаимоотношениях пользователей с библиотекой в условиях местного самоуправления целесообразно было бы сформулировать. Естественно, что данный вопрос даже не намечен в Федеральном законе «О библиотечном деле»214, однако теперь, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»215 принят и Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления216, поэтому

213См.: Фирсов В. Р. Регулирование деятельность библиотек на основе законодательства в области библиотечного дела: Дис. … д-ра. пед. наук. СПб., 2000. С. 135-138.

214СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 2.

215СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

216«О ратификации Европейской хартии местного самоуправления». Ратифицировано Федеральным законом от 26 марта 1988 г. // Рос. газета. 1998. 14 апреля.

17

появилась возможность для конкретизации несколько иной модели муниципальной библиотеки.

Права граждан более или мене стабильны, но они обеспечиваются прежде всего за счёт доступности библиотечных фондов, а в данном случае наблюдается явная динамика в пространстве и особенно во времени. Обеспечение равных прав всех граждан на территории России – это задача федерального законодательства. Законодательство субъектов Федерации должно стремиться создать приоритетные права своим гражданам, т. е. предоста-

вить им возможности лучше, чем в других регионах, что является одним из условий жизнеспособности федерализма217.

Кроме рассмотренных организационно-правовых отношений с гражданами, библиотеки вступают в правоотношения с органами государственного и муниципального управления культурой218, а также в правоотношения с предприятиями, учреждениями, организациями в связи с осуществлением своих главных задач. При этом являясь организационными по своему внутреннему содержанию, эти отношения могут регулироваться нормами не только административного, но и гражданского, финансового и других отраслей права.

В связи с этим необходимо отметить, что в соответствии со п. 7 ст. 13 Федерального закона «О библиотечном деле»219 и ГК РФ библиотечные учреждения имеют право вступать и образовывать различные объединения. Это важное положение. Дело в том, что при переходе на новые условия хозяйствования и децентрализации у библиотек появляется потребность в координации деятельности для решения общих задач на основе согласованных совместных действий, ресурсов, создание с этой целью общего координирующего, распорядительного органа, например, в виде правления, генеральной дирекции и т. д. Это даёт возможность создать общую инфраструктуру сети биб-

217См.: Фирсов В. Р. Регулирование деятельности библиотек на основе законодательства в области библиотечного дела: Дис. … д-ра. пед. наук. СПб, 2000. С. 140.

218См.: Глава 2.

219СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 2.

17

лиотечных услуг. О важности межбиблиотечного абонементного сотрудничества, развития организационно-правовых отношений между библиотечными учреждениями свидетельствует тот факт, что законодатель посвящает этому вопросу главу VI Федерального закона «О библиотечном деле»220. При этом значительное место в деле обеспечения координации и кооперации библиотечного обслуживания уделяется участию государства в этом процессе

221.

Для более полного удовлетворения потребностей пользователей библиотек в информации, рационального использования фонда библиотек государство стимулирует взаимоиспользование их ресурсов. С этой целью органы государственной власти финансируют деятельность государственных библиотек, в том числе выполняющих функции центральных, по созданию условий для взаимопользования их ресурсов (межбиблиотечного абонемента, сводных каталогов, автоматизированных баз данных, депозитариев). Для обеспечения необходимого уровня координации органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут присваивать ведущей универсальной библиотеке статус центральной библиотеки, функции которой выполняют:

•в республике – национальная или республиканская библиотека;

•в автономном округе, автономной области – окружная или областная библиотека;

•в крае, области – краевая, областная библиотеки.

Органы местного самоуправления поселений, являющихся админист-

ративными центрами муниципальных районов, могут присваивать ведущей универсальной библиотеке соответствующую поселения статус центральной районной библиотеки.

220СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 2.

221СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 2.

17

Органы местного самоуправления городских округов могут присваивать ведущей универсальной библиотеке соответствующего городского округа статус центральной городской библиотеки.

Центральная библиотека обязана формировать, хранить и предоставлять пользователям библиотеки наиболее полное универсальное собрание документов в пределах обслуживания территории, организовывать взаимоиспользование библиотечных ресурсов и оказывать методическую помощь библиотекам.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут учреждать специальные центральные библиотеки по отраслевому принципу и по обслуживанию особых групп пользователей библиотек (детского и юношеского возраста, слепых и слабовидящих и других).

Функции центральных библиотек могут распределяться библиотеками в установленном порядке между несколькими библиотеками, которые обеспечиваются в этом случае бюджетным финансированием в соответствии с объёмом их деятельности.

Центральные библиотеки могут учреждаться также министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти.

Вцелях обеспечения рационального использования государственных информационных ресурсов библиотеки взаимодействуют с органами научнотехнической информации, архивами, другими предприятиями, учреждениями, организациями, которые имеют информационные банки данных разных уровней. Порядок взаимодействия определяется действующим законодательством, федеральными государственными программами, а также договорами, заключёнными между этими учреждениями и организациями.

Вособую группу организационно-правовых отношений, возникающих

убиблиотек, следует отнести те, которые связаны с участием в них благотворительных (спонсорских) организаций.

17

Многие годы библиотеки в нашей стране не рассматривалась как значимый объект благотворительности, поэтому данный источник дополнительного ресурсного (финансового, материально-технического, кадрового) обеспечения в российском библиотечном деле недооценивался и был представлен весьма ограниченно. В то же время западные коллеги давно освоили и успешно реализуют технологию так называемого фандрейзинга (“увеличения средств”, сбора средств), позволяющую эффективно осуществлять поиск ресурсных доноров и систематически получать необходимую помощь222.

В условиях неритмичного малобюджетного финансирования современных российских библиотек, резкого снижения платёжеспособности потребителей сверхнормативных услуг и продукции особую актуальность приобретает максимальное использование в библиотечно-информационной практике различных каналов и форм благотворительной помощи. Однако на местах ощущается дефицит легитимной информации по этим вопросам, поскольку лишь отдельные региональные библиотечные центры подготовили для курируемой сети библиотек профильные методические разработки223.

Руководителям отечественных библиотек важно знать правовой режим и чётко представлять возможные варианты благотворительной поддержки, уметь использовать их на конкретных участках библиотечной работы, учитывать общественные и социальные мотивы современной филантропии, отличать благотворителей и меценатов от целей спонсоров, освоить методику бизнес-планирования и технологии паблик релейшенз. Всё это должно основываться на эффективной административно-правовой базе.

Правомерность благотворительной и спонсорской помощи по отношению к библиотеке как некоммерческой организации в форме финансируемо-

222См.: Зенин О. В. Библиотечное дело: правовое обеспечение и управление. М., 2003. С. 96-99; Кореневская С. Н. Административно-правовое регулирование муниципального управления в социальной сфере: Дис. … канд. юрид. наук.. Воронеж, 2004; Марьян Г. В. Культура в новых условиях рынка. Челябинск, 2001.

С. 137 и др.

223См.: Управление проектами для эффективных перемен в библиотеках: (метод. пособие для пишущих заявки на гранты). СПб., 1998. С. 23; Гильфанова И. А. Гранты и конкурсы как механизм поддержки муниципальной библиотеки // Сборник методико-библиографических материалов. Вып. 11/ Свердловская областная

научная библиотека им. В.Г. Белинского. Екатеринбург, 1998. С. 40-43.

17

го собственником учреждения определяют Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации и федеральные законы «О некоммерческих организациях», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», «О рекламе», «О библиотечном деле». В них зафиксированы правовой статус, особенности и границы различных направлений благотворительности (в том числе относящихся к социальнокультурной и информационно-образовательной сферам), а также спонсорства (специфического варианта некоммерческого партнёрства).

Прежде всего акцентируем внимание на однозначном поощрении Конституцией Российской Федерации благотворительности (ст. 39, ч. 3), которая отнесена к основным правам и свободам (гл. 2).

Укажем, что Федеральный закон «О некоммерческих организациях»224 выделяет «добровольные имущественные взносы и пожертвования» в качестве второго по значимости (после поступлений от учредителей) источника формирования имущества некоммерческой организации в денежной и иных формах (ст. 26, ч. 1). Таким образом законодательно закрепляется приоритетность данного аспекта инициативной деятельности, её многоплановый характер.

Конкретизацию этой законодательной нормы применительно к организациям культуры можно найти и в утверждённом постановлением Правительства РФ от 26 июня 1998 г. Положении об основах хозяйственной деятельность и финансирования организаций культуры и искусства 225. Здесь, наряду с другими формами получения имущества, предусмотрены: дарение, пожертвование юридических и физических лиц, а также завещание (п. 11). Переданное в такой форме имущество «поступает в оперативное управление организации культуры». (п. 14). Одновременно в документе зафиксировано, что финансовые средства организации культуры также могут образовываться за счёт «добровольных пожертвований, субсидий, средств, полученных по

224СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.

225СЗ РФ. 1994. № 26. Ст. 2996.

18