Правовая организация управления библиотечным делом в России. Монография

отработки эксперимента и выхода приказа Госкомиздата были изданы соответствующие инструкции Министерства культуры СССР. О том, какое большое значение придавалось данному эксперименту, отмечалось в одной из статей данного периода, где указывалось, что «это весьма перспективное направление перестройки библиотечного дела»38. На практике последствия такого акта были весьма ограничены и непродолжительны: доля вырученных от продажи изданий средств в общем объёме финансирования библиотек нигде не превышала десятых долей процента39.

Демократизация и необходимость сокращения сферы государственного управления – вот два основных мотива, определяющих парадигму происходящих в стране перемен в конце 1980 гг. Однако, самым значительным обстоятельством, подтолкнувшим к серьёзным изменениям в сфере культурной, в том числе библиотечной, политики, оказалась проблема финансового обеспечения. В 1989 г. стало очевидным, что темпы увеличения финансирования государственных библиотек не соответствуют темпам роста инфляции. Несмотря на абсолютный рост, оплата труда работников культуры сокращалась относительно уровня средней заработной платы рабочих и служащих. Всё более остро вставали вопросы комплектования, особенно в связи с начавшимся повышением цен на книги. Практически не решались вопросы мате- риально-технического обеспечения. Главным был, несомненно, уровень заработной платы, поскольку именно это противоречило основным идеологическим лозунгам того времени. Применительно к культуре одним из определяющих был призыв покончить с остаточным принципом финансирования как изжившим себя. Несмотря на всю привлекательность данного лозунга, началось реальное снижение объёма совокупного финансирования библиотек.

В мае 1989 г. Комиссия по совершенствованию хозяйственного механизма при Совете Министров СССР одобрила «Основные положения перево-

38См.: Станевич А. М. Продажа неиспользуемой в библиотеках литературы // Научная и техническая библиотека СССР. 1988. № 9. С. 29-34.

39См.: Библиотековедение. 1989. № 3. С.19.

31

да культурно-просветительных учреждений на новые условия хозяйствования». Данные Положения были разработаны Министерством культуры РСФСР и после утверждения Советом Министров СССР были рекомендованы к использованию, в том числе и для библиотек. На наш взгляд, указанный правовой акт был определяющим в плане изменений взаимоотношений библиотек и государства не только второй полвины 1980-х годов, но и всего последующего десятилетия, хотя часть его принципиальных положений осталась нереализованной. Как явствует из названия, этот документ был нацелен непосредственно на введение новых условий хозяйствования. Однако на практике его значение было гораздо шире, поскольку в нём фиксировалось перераспределение взаимных прав и обязанностей между учреждениями культуры и государством.

В основе Положения лежали следующие принципы:

•отказ от планирования расходов на содержание учреждений культуры от достигнутого уровня и переход на нормативный метод финансирования;

•расширение прав и самостоятельности трудовых коллективов учреждений культуры в решении основных вопросов творческо-производственной деятельности и социального развития.

Переход на нормативный уровень предусматривал создание стабильных экономических нормативов:

•бюджетного финансирования из фондов развития культуры и искус-

ства;

•образования фонда заработной платы;

•образования фонда творческо-производственного и социального раз-

вития.

Положения имели радикальный характер, поскольку опережали сложившуюся практику и теорию организации библиотечного дела. Так, в основу норматива бюджетного финансирования должны были быть положены контрольные цифры, определяющие главные показатели библиотечной работы. Данная проблематика – основные показатели, отражающие социальную

32

эффективность работы библиотек (как, впрочем, и других учреждений культуры) – одна из наиболее дискуссионных, не имеющая своего решения по сей день. На момент выхода Положений ни теоретики организации библиотечного дела, ни руководители библиотек не могли предложить однозначного решения, в связи с чем последовали задания научно-методическим центрам, развернулась дискуссия в печати40. Наибольшую поддержку в ходе обсуждения этого вопроса получило предложение считать в качестве основного показателя число потенциальных читателей41. Несомненно, такой подход был более социально ориентирован, чем другие предложения (например, считать основным число читателей, книговыдач и т. д.). Однако какого-либо дальнейшего инстуитивно-методического нормативного акта (например, инструкции), определяющего позицию союзного либо республиканского министерства в данном вопросе, не последовало. Финансовое положение страны не позволило перейти на норматив бюджетного финансирования библиотек,

игосподствующим продолжал оставаться «остаточный принцип»42.

Вэто же время принимаются акты, затрагивающие основы государственной политики в России, Так в Постановлении Совета Министров СССР от 5 октября 1988 г. № 1167 43 указываются следующие основные принципы управления культурой: «демократизация, рациональное сочетание государственных и общественных начал, широкое использование экономических методов руководства». В соответствии с Постановлением Министерство культуры СССР разработало Генеральную схему управления отраслью культуры.

Хотя по большинству положений Генеральная схема управления отраслью культуры осталась нереализованной, важным явилось то, что Поста-

40См.: Идрисова Д. А., Соловьёва Д. Я., Сорокин А. С. Новые условия хозяйствования и деятельность научно-технических библиотек // Научные и технические библиотеки СССР. 1990. № 1. С. 7-10; Соловьёв В. Н. На путях к хозрасчёту // Библиотекарь. 1989. № 3. С. 20-21; Соловьёва Д. Я., Идрисова Р. А. Научнотехнические библиотеки в новых условиях хозяйствования // Научные и технические библиотеки СССР. 1988. № 7. С. 3-8.

41См. Фрумин И. М. О хозрасчёте, внебюджетных доходах и производительности труда в библиотеках СССР. М., 1989.

42См.: Фирсов В. Р. Регулирование деятельности библиотек на основе законодательства в области библиотечного дела: Дис. … д-ра пед. наук. СПб., 2000. С. 53-55.

43СП СССР. 1988. № 35. Ст. 98.

33

ВРоссийской Федерации складывалась новая государственность. Данным Постановлением Верховного Совета ликвидировалось одно из оснований существовавшей тогда системы государственных библиотек Министерства культуры Российской Федерации, а именно единая государственная (общенародная) собственность. В соответствии с Постановлением только часть крупнейших библиотек (в основном Москвы), как «объекты историкокультурного … наследия и …учреждения культуры общероссийского значения» могли быть отнесены к федеральной собственности. К государственной собственности республик, краёв, областей Российской Федерации были отнесены прежде всего центральные региональные библиотеки (универсальные научные, детские, юношеские, для слепых). Все остальные библиотеки бывшей системы Министерства культуры РСФСР стали муниципальной собственностью. Как нами было уже отмечено, отношения собственности – это лишь один из факторов, институирующих систему. На практике процесс смены вывесок (вместо «ЦБС … района системы Министерства культуры РСФСР» - «муниципальная районная ЦБС») занял много лет. На смену одним объединяющим началам приходили другие47.

Вцелом развитие библиотек в данный период определялось двумя известными постулатами:

• направленность и инициирование общественных преобразований осуществлялось в основном центром, союзными и федеральными органами государственной власти и управления;

• организационные формы преобразований носили более инертный характер, чем их содержание.

Складывающаяся новая библиотечная политика на практике столкнулась с большой инерционностью, как региональных органов управления, так

инепосредственно библиотек. В ряде случаев их новые полномочия оказались либо нереализуемыми в силу позиций местных органов управления, ли-

35

(т. е. тех преобразований, которые в соответствии с Конституцией получили статус субъектов Федерации), имели форму рекомендаций. В целях «создания необходимых условий существования и развития культуры» данные акты предполагали большое количество мер, прежде всего экономических: освобождение от налогообложения и льготное налогообложение, льготные тарифы и таможенные пошлины, запрет перепрофилирования учреждений культуры и искусства при изменении формы собственности и т. д. На практике указанные акты показали себя эффективными в части своих положений лишь для ограниченного числа библиотек федерального подчинения. Многие положения оказались недействующими, поскольку никаких целевых дополнительных средств из бюджетов различных уровней не было выделено. Так, в соответствии с Указом Президента РФ предполагалось, что «финансирование предусмотренных настоящим Указом затрат осуществляется за счёт пропорционального сокращения финансирования незащищённых статей республиканского бюджета Российской Федерации».

Большим событием в плане официальной декларации признания высокой социальной значимости культуры в жизни формирующегося общества был выход 9 октября 1992 г. «Основ законодательства Российской Федерации о культуре»50. В них впервые в отечественной законодательной практике были определены нормы взаимоотношений государства и различных субъектов культурной деятельности, закреплены обязанности государства по обеспечению гарантий свободы культурной деятельности и доступности культурных благ. В соответствии с областью применения Основ их положения распространяются на «книгоиздание и библиотечное дело» (ст.4). Данный акт определил «неотъемлемость права каждого человека на культурную деятельность» (ст. 8), приоритетность прав человека по отношению к правам государства, организаций и групп (ст. 9), что явилось принципиально новым, в т. ч. и для, библиотечной практики. Было зафиксировано право «на приобще-

37

ние к культурным ценностям, на доступ к государственным библиотечным, музейным, архивным фондам» (ст. 12).

Вотличие от большинства выходивших в тот период актов Основы имели преимущественно гуманитарный, демократический характер. Их основные разделы были посвящены «правам и свободам человека в области культуры» (разд. 2), «правам и свободам народов и иных этнических общностей» (разд. 3), «положению творческих работников» (разд. 5), обязанностям государства по обеспечению доступности культуры (разд. 6). Более конкретные положения по разделению компетенции в области культуры между различными уровнями государственной власти и управления (разд. 7) и по экономическому регулированию в области культуры (разд. 8) оказались неэффективными в силу двух причин. Во-первых, через год они вступили в противоречие с принятой Конституцией Российской Федерации, во-вторых, экономически не были обеспечены. Осталась декларативной и статья 26, посвященная «общероссийским библиотечному, музейному, архивному и иным фондам», целостность сохранения которых должны обеспечиваться государством. Уже к моменту выхода Основ, понятие общероссийского библиотечного фонда утратило своё чёткое значение в связи с перераспределением некогда единой государственной собственности51.

И всё же выход данного нормативного акта имел принципиальное значение для библиотек Российской Федерации. Впервые на законодательном уровне культурная деятельность и культурные ценности были выведены из сферы идеологии и политики.

Вянваре 1993 г. уже в новом правовом контексте Правительство Российской Федерации утвердило Положение о Министерстве культуры Российской Федерации – органе, осуществляющем «государственную политику в области культуры, искусства, охраны и использования историко-культурного

38

наследия»52. Исходя из текста Положения, Министерство культуры РФ не являлось единственным субъектом культурной политики, так как возложенные на него задачи решались «во взаимодействии с заинтересованными центральными органами федеральной исполнительной власти …творческими союзами, другими общественными организациями, деятелями культуры», а также с органами культуры субъектов Федерации, в соответствии с федеративным договором и двусторонними договорами на основе действующего законодательства» (п. 3). Сфера компетенции Министерства была определена в соответствии с федеративным устройством страны. Так, Министерство «осуществляет непосредственное руководство учреждениями и организациями, находящимися в ведении министерства» (п. 5), может «в пределах своей компетенции принимать решения, обязательные для исполнения всеми центральными органами Федеральной исполнительной власти … предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их ведомственной принадлежности, а также физическими лицами» (п. 6). Что касается субъектов Федерации, то министерство «осуществляет методическую помощь органам исполнительной власти, предприятиям и организациям сферы культуры, творческим союзам, другим общественным организациям по вопросам, входящим в компетенцию Министерства» (п. 5).

К сожалению, как и большинство других актов, Положение во многом осталось нереализованным. Как отмечал в то время Е. И. Кузьмин, «у Министерства культуры практически нет никаких рычагов влияния на политику, проводимую в области библиотек других систем и ведомств. Оно может вырабатывать общую идеологию профессиональной библиотечной среды»53.

1 июля 1993 г. Правительство Российской Федерации впервые утверждает «Федеральную государственную программу сохранения и развития культуры и искусств». Являясь по своему характеру комплексной, Програм-

52См.: Положение и Министерстве культуры Российской Федерации. Утверждено Постановлением Совета Министров Российской Федерации // САПП РФ. 1993. № 5. С. 390.

53См.: Кузьмин Е. И. Национальная библиотека и общенациональная библиотечная политика // Национальные библиотеки на пороге XXI века. СПб., 1999. С. 22-28.

39

ма состояла из подпрограмм, которые охватывали практически все приоритетные направления развития культуры и искусства на три года, как тогда планировалось. В основе реализации Программы – целевое финансирование, которое библиотеки-участницы получали помимо текущего обеспечения бюджета. В отчёте о работе Министерства культуры РФ за 1993 г. отмечалось, что в сфере библиотечного дела важнейшими задачами являются:

•сохранение и развитие библиотечной сети страны и её информационных ресурсов;

•правовое регулирование демократической организации библиотечного обслуживания населения;

•информация библиотечного дела и создание национальной автоматизированной библиотечно-справочной системы с участием всех заинтересованных министерств и ведомств54.

После распада СССР, смены государственного и политического устройства России нужны были новые законодательные акты, регулирующие библиотечное дело. В 1994 г. Государственной Думой были приняты, а Президентом подписаны федеральные законы «О библиотечном деле» и «Об обязательном экземпляре документов». Они определяют в настоящее время положение библиотек, их роль в обществе.

Федеральный закон «О библиотечном деле» направлен на демократизацию библиотечного дела, обеспечение его вхождения в рыночные отношения. Что нового в этом законе? Чем он отличается от предыдущих законодательных актов? Прежде всего в нём впервые было определено понятие «библиотечная политика», раскрыты её основные направления:

•создание условий для всеобщей доступности информации и культурных ценностей;

•поддержание развития библиотечного дела путём финансирования, проведения соответствующей налоговой, кредитной и ценовой политики;

40