Правовая организация управления библиотечным делом в России. Монография

управлению. Иначе говоря, если такая гарантия судебной защиты отсутствует, то едва ли можно говорить о цивилизованных административно-правовых отношениях, характеризующихся “власте-подчинением”, “организационностью”, обязательным наличием органа управления, реализующего властную управленческую компетенцию и пр.»195. Указанная позиция полностью укладывается в рамки рыночных отношений, сложившихся в постсоветский период, в появлении правового режима, предусматривающего возможность судебной защиты субъектов административно-правовых отношений от действий органов управления (исполнительной власти).

Высказав своё отношение к природе административно-правовых отношений, отметив возможность их существования без обязательного органа государственного управления (исполнительной власти), мы в то же время полагаем, что последний вариант, когда орган отсутствует, следовало бы именовать не административно-правовыми отношениями, а организационноправовыми, являющемся разновидностью административно-правовых. Например, такие отношения могут возникать между библиотекой и её пользователями, между двумя библиотечными учреждениями (по поводу их деятельности).

Административно-правовые (управленческие) отношения возникающие в сфере библиотечного дела имеют структуру, в которую входят субъекты, объекты правоотношения и его нормативное содержание196. Субъектами административно-правовых библиотечных отношений являются их участники, то есть те, кто наделён специальной компетенцией по управлению (органы библиотечного управления, должностные лица), или те кто имеет иной административно-правовой статус (граждане, общественные библиотечные объединения).

194См.: Старилов Ю. М. Административное право: В 2 Ч. Ч.1. История. Наука. Предмет. Нормы. Во-

ронеж, 1998. С. 379.

195Там же С. 380.

196О структуре административных правоотношений см.: Бахрах Д. Н. Административное право.

Учебник. М., 2001. С. 47-51.

16

По субъективному составу управленческие библиотечные отношения можно дифференцировать следующим образом: а) с участием органов государственного и муниципального общей компетенции; б) с участием органов государственного и муниципального управления специальной (библиотечной) компетенции; в) с участием библиотечных учреждений различных форм собственности; г) с участием библиотечных общественных объединений; д) с участием граждан; е) с участием других предприятий, учреждений, организаций, не входящих в сферу библиотечного дела.

Важнейшим признаком субъектов административно-правовых библиотечных отношений является наличие у них материального или процессуального административно-правового статуса, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности197.

Объектом административно-правового библиотечного отношения являются действия (решения) его участников, их положительное или негативное поведение, выразившееся, например, в принятии должностным лицом соответствующего правового акта управления (например, о реорганизации муниципальной библиотеки) или в совершении гражданином (пользователем библиотеки) административного правонарушения (нарушения общественного порядка в библиотечном учреждении)198.

Содержание административно-правовых библиотечных отношений составляют права, обязанности, запреты, ограничения их субъектов, а также процессуально-правовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения ими правовой защиты.

Наряду с приведённой выше классификацией административноправовых библиотечных отношений по субъективному составу определяющим критерием их подразделения является функциональное содержание. В зависимости от связи с выполняемыми функциями указанные отношения

197См.: Дмитриев Ю. А., Евтеева А. А., Петров С. И. Административное право. Учебник. М., 2005. С.

198См.: Старилов Ю. Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 1. Истгория, Наукак, Предмет, Нормы.

Воронеж, 1998. С. 382.

16

различаются: а) библиотечные (информационные, развлекательные и т. д) обслуживания пользователей библиотек; б) прогнозирование и планирование библиотечного дела; в) подготовка, расстановка и повышение квалификации библиотечных работников; г) финансирование и материально-техническое снабжение библиотечных учреждений; д) воспитательная работа; е) про- граммо-методическое обеспечение; ж) осуществление международных библиотечных связей; з) реализация инновационных научных проектов по совершенствованию библиотечного дела; и) совершенствование системы управления библиотечным делом.

Учитывая, что первые две группы управленческий отношений из приведённой выше классификации нами были рассмотрены при анализе вопросов правового регулирования организации и деятельности системы органов управления библиотечным делом (см. главу 2), в этом параграфе мы основное внимание сосредоточим на исследовании юридической природы управленческих отношений, где обязательным участником являются библиотечные учреждения.

Определяющим для анализа организационно-правовых отношений, складывающихся с участием библиотек, является исследование их полномочий (прав и обязанностей). В соответствии со ст. 13 Федерального закона «О библиотечном деле» библиотеки имеют право:

1)самостоятельно определять содержание и конкретные формы своей деятельности в соответствии с целями и задачами, указанными в их уставе;

2)утверждать по согласованию с учредителями правила пользования библиотекой;

3)определять сумму залога при предоставлении редких и ценных изданий, а также в других случаях, определённых правилами пользования библиотеками;

4)определять в соответствии с правилами пользования библиотеками виды и размеры компенсации ущерба, нанесённого пользователями библиотек;

16

5)осуществлять хозяйственную деятельность в целях расширения перечня предоставляемых пользователям библиотек услуг и социальнотворческого развития библиотек при условии, что это не наносит ущерба их основной деятельности;

6)определять условия использования библиотечных фондов на основе договоров с юридическими и физическими лицами;

7)образовывать в порядке, установленном действующим законодательством, библиотечные объединения;

8)участвовать на конкурсной или иной основе в реализации федеральных и региональных программ развития библиотечного дела;

9)осуществлять в установленном порядке сотрудничество с библиотеками и иными учреждениями и организациями иностранных государств, в том числе вести международный книгообмен, вступать в установленном порядке в международные организации, участвовать в реализации международных библиотечных и иных программ;

10)самостоятельно определять источники комплектования своих фон-

дов;

11)изымать и реализовывать документы из своих фондов в соответствии

спорядком исключения документов, согласованным с учредителями библиотек в соответствии с действующими нормативными правовыми актами. При этом библиотеки независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности не имеют права списывать и реализовывать документы, отнесённые к памятникам истории и культуры, режим хранения и пользования которых определяется в соответствии с действующим законодательством;

12)совершать иные действия, не противоречащие действующему законодательству;

Ст. 12 определяет обязанности библиотек:

1.В своей деятельности библиотеки обеспечивают реализацию прав граждан, установленных настоящим Федеральным законом. Библиотеки об-

16

служивают пользователей библиотек в соответствии со своими уставами, правилами пользования библиотеками и действующим законодательством.

Не допускается государственная или иная цензура, ограничивающая право пользователей библиотек на свободный доступ к библиотечным фондам, а также использование сведений о пользователях библиотек, читательских запросах, за исключением случаев, когда эти сведения используются для научных целей и организации библиотечного обслуживания.

2.Библиотеки, находящиеся на полном или частичном бюджетном финансировании, должны в своей деятельности отражать сложившееся в обществе идеологическое и политическое многообразие.

3.Библиотеки (независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности), которые имеют в своих фондах особо значимые издания и коллекции, отнесённые к памятникам истории и культуры, обеспечивают их сохранность и несут ответственность за их своевременный учёт в сводных каталогах, за регистрацию их как части культурного достояния народов Российской Федерации, а также за их включение в автоматизированные базы данных в рамках федеральных программ сохранения и развития культуры.

4.Библиотеки обязаны отчитываться перед их учредителями и органами государственной статистики в порядке, предусмотренным действующим законодательством и учредительными документами библиотек.

5.Государственные библиотеки по требованию пользователей обязаны предоставить им информацию о своей деятельности по формированию и использованию фондов.

Анализируя компетенционные полномочия библиотек, следует обратить внимание на то, что, к сожалению, содержание ст. 3. Федерального закона «О библиотечном деле» даёт основание усомниться в действенности отдельных норм этой статьи. Так, представляется целесообразным закрепить за библиотекой право на участие в разработке её устава, так как закреплённое в п. 1 этой статьи положение о том, что библиотеки «самостоятельно опреде-

16

ляют содержание и конкретные формы своей деятельности в соответствии с целями и задачами, указанными в их уставах» не полностью отражает весь объём необходимых функций.

Далее, вызывает определённое возражение разделение прав и обязанностей библиотек на две статьи – 12 и 13. Вряд ли такая правовая конструкция является рациональной, так как в административно-правовой литературе стабильно сохраняется точка зрения, что при фиксации прав и обязанностей не следует стремиться к резкому из разграничению, так как в большинстве случаев права одновременно являются и обязанностями.

Наиболее значительный объём управленческих отношений реализуются библиотеками при организации работы с гражданами, являющимися пользователями библиотек. Эти отношения регулируются ст.8- 19 Основ законодательства Российской Федерации о культуре199, а также ст. 5-13 Федерального закона «О библиотечном деле»200. При этом заслуживает внимания то обстоятельство, что структурная конструкция Федерального закона «О библиотечном деле» соответствует Конституции РФ. В обоих нормативных актах вторая глава посвящена правам граждан («права граждан в области библиотечного дела» – «права и свободы человека и гражданина»), что в значительной степени свидетельствует о приоритете прав граждан в сфере библиотечного дела перед правами других субъектов, то есть основным субъектом деятельности в сфере культуры является человек, творческая личность, а не какие-либо группы или институализированные объединения граждан201. Данные положение соответствует и подходу, закреплённому в Основах законодательства в сфере культуры202. Акт чтения является глубоко индивидуализированным процессом, и это обуславливает большой демократизм библиотек по сравнению с другими образованиями в сфере социальной коммуникации.

199Ведомости Съезда НД РФ и ВС РФ. 1992. № 46. Ст. 2615.

200СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 2.

201См.: Фирсов В. Р. Регулирование деятельности библиотек на основе законодательства в области библиотечного дела:Дис. … д-ра. пед. наук. СПб., 2000. С. 118, 120.

202Ведомости Съезда НД РФ и ВС РФ. 1992. № 46. Ст. 2615.

16

При анализе административно-правового положения граждан следует иметь в виду, что в сфере библиотечного дела имеются два неодинаковых по своему содержанию, регулируемых нормами административного права «слоя» общественных отношений с участием граждан: собственно библиотечные отношения, объектом которых являются особые социальные блага – получение информации и приобщение к культуре; управленческие отношения, объект которых – управление библиотечным делом, осуществляемое органами государственного управления, общественными организациями (и прежде всего специальным их видом – библиотечными ассоциациями), трудовыми коллективами, а также органами общественной библиотечной самодеятельности (например, попечительскими советами).

В первой группе рассматриваемых административно-правовых отношений реализуются следующие права граждан:

1.Право граждан на библиотечное обслуживание. Оно обеспечивается: созданием государственной и муниципальной сети общедоступных библиотек, бесплатно осуществляющих основные виды библиотечного обслуживания; многообразием видов государственных библиотек, государственным протекционизмом в деле создания юридическими и физическими лицами библиотек независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, специализации и масштабов деятельности.

Права граждан приоритетны по отношению к правам в этой области государства и любых его структур, общественных объединений, религиозных и других организаций (ст. 5 Федерального закона «О библиотечном деле»)203.

2.Право граждан на объединение в общественные библиотечные организации. Данное право – конкретизация конституционного права на объединение в общественные организации. Граждане имеют право принимать участие в деятельности попечительских, читательских советов или иных объединений читателей, создаваемых по согласованию с руководителями библиотек или их учредителем. Граждане имеют право создавать общественные в

16

целях содействия развитию библиотечного обслуживания объединения, профессиональной консолидации, защиты своих социальных и профессиональных прав (ст. 6).

3. Право граждан на пользование библиотекой. Все пользователи библиотеки имеют право доступа в библиотеки и право свободного выбора библиотек в соответствии со своими потребностями и интересами204.

Пользователь библиотек имеет право бесплатно получать в любой библиотеке информацию о наличии в библиотечных фондах конкретного докмента.

Вобщедоступных библиотеках граждане имеют право:

1)стать пользователями библиотек по предъявлении документов, удостоверяющих их личность, а несовершеннолетние в возрасте до 16 лет – документов, удостоверяющих личность их законным представителей;

2)бесплатно получать полную информацию о составе библиотечных фондов через систему каталогов и другие формы бесплатного библиотечного информирования;

3)бесплатно получать консультационную помощь в поиске и выборе источников информации;

4)бесплатно получать во временное пользование любой документ из библиотечных фондов;

5)получать документы или их копии по межбиблиотечному абонементу из других библиотек;

6)пользоваться другими видами услуг, в том числе платными, перечень которых определяется правилами пользования библиотек.

В государственных и муниципальных библиотеках пользователи библиотек имеют право на обслуживание и получение документов на русском языке как государственном языке Российской Федерации, а в республиках

лиотеками устанавливаются в соответствии с уставами библиотек, законодательством по охране государственной тайны и законодательством об обеспечении сохранности культурного достояния народов Российской Федерации.

16

Российской Федерации также и на государственном языке данной республики Российской Федерации (ст.7).

Вспециальной литературе, в частности, Г. В. Горобецким высказывается предложение о включении в Федеральный закон «О библиотечном деле» нормы, предусматривающей право граждан на свободное получение документов из фондов любых библиотек205. Однако, думается, что при всей привлекательности и целесообразности подобного положения оно, вряд ли, осуществимо на практике. Та правовая ситуация, которая присуща сложившимся

встране рыночным отношениям, не позволяет обязать учредителя частной (либо библиотеки общественной организации) обеспечить свободное предоставление фондов. С этой точки зрения правомерна ситуация, когда наряду с общедоступными существуют библиотеки ограниченного доступа, созданные на частные или коллективные средства. Важно, что государство наряду с гарантиями общедоступности создаёт механизм правового регулирования экономической заинтересованности в её расширении.

4.Право граждан на библиотечное обслуживание органично сочетается с правом на создание любых библиотек. Нарушение прав граждан в соответствии с установленным порядком могут быть обжалованы в суде. Право на создание библиотеки важно именно как демократическое право. Во всех странах мира основа библиотечного обслуживания – это создаваемые государством или непосредственно населением библиотеки, содержащиеся за счёт средств общественных фондов (библиотеки, формируемые за счёт налогов). Однако многообразные и индивидуализированные интересы граждан (в том числе и не всегда поощряемые обществом, хотя и не противоречащие законам) всегда могут послужить основанием для создания принципиально иной библиотеки. И это право важно иметь.

Взакон включено и право на поддержку со стороны государства частных собирателей, которые имеют коллекции, включающие в себя уникальные либо ценные издания. Высокая культура и традиции библиофильства до

16

сих пор имеют в России широкое распространение. Большинство этих коллекций недоступны публике, выпадают из культурного оборота. Закон предлагает их владельцам регистрацию в качестве памятников письменности и культуры. В такой ситуации возможна организация совместной работы не только по созданию условий сохранения коллекций, но и по её раскрытию, в удовлетворительных для владельца формах206.

5. Право на получение библиотечного образования. Государством создана широкая сеть высших и средних учебных заведений культуры, готовящих кадры библиотечных работников.

Права граждан, связанные с их непосредственным участием в управлении библиотечным делом, реализуются различными способами: а) непосредственно; б) через трудовой коллектив, членами которого они являются; в) через общественные объединения (в первую очередь библиотечные); г) через государственные библиотечные и иные организации.

Кправам указанного типа относятся следующие:

1.Право на участие в деятельности органов местного самоуправления. Формы такого участия различны: содействие граждан муниципальным органам управления библиотечным делом в выработке управленческих решений, связанных с развитием библиотечного дела в данной местности, осуществление контроля (через органы общественной самодеятельности) за деятельностью государственных и муниципальных органов управления библиотечным делом.

2.Право на участие в работе центральных органов государственного и общественного управления библиотечным делом (Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ, Федеральное агентство по культуре и кинематографии, Российская библиотечная ассоциация).

К специфической форме участия граждан в деятельности органов государственного управления следует отнести их работу в общественных форми-

17