Правовая организация управления библиотечным делом в России. Монография

(особенно процессов библиотечного обслуживания), осуществления библиотеками дополнительной платной деятельности и т. п.

В этих условиях далеко не случайны как активный поиск путей выхода из данного тупика, проводимый самими библиотеками образовательных, лечебных, научных и других учреждений, так и самостоятельная разработка правового механизма управления отдельными библиотеками и группами библиотек.

Сегодня всем очевидно не только то, что отсутствие решений и непроработанность правовых регуляторов управления библиотеками – структурными подразделениями некоммерческих, в первую очередь государственных, учреждений существенно снижает эффективность их функционирования, но ясна и настоятельная необходимость формирования обновлённой системы правовых документов, регулирующих библиотечное обслуживание ведомственными сетями.

Решение этой проблемы упирается в необходимость ответа на целый ряд традиционных вопросов: кто, что и как будет делать?

Ответ на первый вопрос является непростым прежде всего потому, что профильных специалистов, знающих особенности функционирования библиотек структурных подразделений и одновременно обладающих соответствующей организационно-правовой подготовкой по мнению учёных-юристов, изучающих проблемы библиотечного дела,242 практически нет. В этих условиях представляется чрезвычайно важным объединение усилий квалифицированных менеджеров-практиков из соответствующих ведомственных сетей со специалистами Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ и ведущих библиотечных центров, уже накопивших определённый опыт разработки нормативно-правовой базы для библиотек, функционирующих в рамках библиотечного дела как подотрасли культуры. Инициатором и организатором этого процесса могли бы стать Министерство культуры и массовых

коммуникаций РФ, научно-исследовательский отдел библиотековедения Российской государственной библиотеки. Одновременно заметим, что такая ориентация на нерешённые организационно-правовые проблемы библиотек других ведомств, безусловно, будет способствовать становлению и развитию их статуса как межведомственных центров, преодолению ведомственных барьеров в библиотечной сфере.

Совместная деятельность в этом направлении могла бы обеспечить не только отражение особенностей библиотечного обслуживания учащихся, научных работников, медработников и лиц, нуждающихся в библиотечных услугах в лечебных учреждениях в соответствующих законодательных актах, но и способствовали бы разработке специфических для таких библиотек хозяйственного механизма.

Ответ на другой вопрос – что делать? – нуждается в дополнительном осмыслении и анализе и в рамках диссертации вряд ли может быть раскрыт полностью. Но очертить хотя бы его контуры, на наш взгляд, просто необходимо.

Во-первых, сразу же следует отметить, что круг проблем, требующих нормативно-правового закрепления, достаточно широк. В самом общем плане мы его уже обозначили. Это прежде всего организация финансирования библиотечного обслуживания соответствующих категорий потребителей. При разработке механизма правового регулирования финансирования необходимо ответить на целый ряд дополнительных вопросов:

•что финансируется – библиотека как вспомогательное структурное подразделение учреждения или потребители библиотечного обслуживания?

•кто является потребителем услуг, например, в библиотеках образовательных, лечебных и других учреждений – педагогический коллектив, медицинские работники, и/или учащиеся, больные и отдыхающие, или те, и другие?

19

Ответы на данные вопросы позволят найти подходы к разработке нормативов, определить статьи, их которых должно осуществляться финансирование: из накладных расходов или из расходов на основную деятельность и т. д.

Дискуссии по этому вопросу имеющиеся в специальной литературе,243 выявили не только недостаточность организационно-правовой документации, содержащей основы действия механизма управления данным направлением деятельности библиотек учреждений и организаций, но и отсутствия у них чаще всего разработанной стратегии её развития на обозримый период.

Здесь уместно подчеркнуть, что у ряда вузовских библиотек уже накоплен положительный опыт оказания платных услуг, а также имеется полезная информация о деятельности аналогичных зарубежных библиотек, которые могут стать отправной точкой в решении поставленной проблемы.

Основным условием успешного решения проблем управления библиоте- ками-структурными подразделениями учреждений является сочетание библиотечных и отраслевых (по их отраслевой принадлежности) подходов.

К первостепенным мерам можно отнести организацию в НИО библиотековедения РГБ постоянной консультативной помощи (возможно, даже создание специализированной консалтинговой службы) в сфере управленческой деятельности библиотек, оказания им помощи в правовой регламентации, в том числе, и в создании внутриучрежденческой документации, прежде всего регулирующей организационные отношения библиотечного подразделения с учреждением, в котором она функционирует, имея в виду, в частности, степень его самостоятельности и юридической ответственности (речь идёт о развитии системы административно-правовых договоров).

Не менее важное значение и расширение информационного правового обмена по указанным направлениям, его активизация и интенсификация для библиотек, являющихся структурными подразделениями учреждений.

вершенствования. Саратов, 1999. С. 36-39; Кобзев А. И., Масленников С. Н. Культура и право. М., 2001. С. 184; Станицкий М. Н. Платные услуги в библиотеках России. М., 2003. С. 96-08 и др.

19

Думается, что объединяющим и координирующим центром этой работы может стать Российская государственная библиотека, имеющая традиционный опыт в организации межведомственного взаимодействия и являющаяся отраслевым информационным центром.

Представляется уместным в таких профессиональных продолжающихся изданиях, как «Библиотека и закон», введение самостоятельного раздела, отражающего проблемы и оригинальные исследования организационноправовых проблем, возникающих в сфере управления библиотечным делом регионов, ведомств или отдельных библиотек.

Профессиональная периодическая печать может и должна шире отражать опыт функционирования библиотек-структурных подразделений учреждений и управления ими.

Ещё одним важным аспектом совершенствования правового регулирования функционирования библиотек ведомственного подчинения должны стать законодательные инициативы соответствующих библиотек, поддерживаемые широкой библиотечной общественностью. Заметим, что такие рекомендации с перечнем отраслевых законов, подлежащих уточнению и дополнению, содержатся в рекомендациях по результатам парламентских слушаний «О библиотечном обслуживании населения Российской Федерации» от 24 апреля 1998 г. (п.1, 2). В этой связи интересен опыт организационноправового регулирования аналогичных библиотек, накопленный в США, имеющих как самостоятельные законы распространяемые исключительно на специализированные сети («Закон о помощи медицинским библиотекам», 965),так и специальные статьи в законах, регулирующих деятельность отрасли в целом («Закон о начальном и среднем образовании», 1966; «Закон о высшем образовании», 1965). Вышеперечисленные и другие подобные законы ориентированы прежде всего на регулирование экономических отношений между органами государственного управления соответствующих отраслей и библиотеками. Так, в частности, в американском бюджете, предназна-

19

ченным на нужды образования, примерно 2.5 процента предоставляются библиотекам.244

разделений некоммерческих государственных учреждений: состояние, проблемы и пути их решения. // Библиотек и закон. Справочник. Вып. 7. М., 2002. С. 100-101.

19

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исторический путь развития системы управления библиотечным делом

вРоссии обусловлен необходимостью эволюционного развития государства, когда каждый этап реформирования требовал сохранения лучшего накопленного опыта и дальнейшего преобразования в новых условиях и задачах времени.

Изменение приоритетов и целей управления библиотечным делом в направлении обеспечения и защиты прав граждан в этой области человеческой жизнедеятельности развитии системы библиотечного дела обуславливают и определённую трансформацию самих целей, функций и механизма управления. На первый план выступают такие функции управления, как организация, координация, регулирование – прежде всего правовое.

Основная идея государственно-общественного управления библиотечным делом состоит в том, чтобы объединить усилия государства и общества

врешении проблем библиотечного дела, предоставить субъектам библиотечных отношений (работникам библиотечных учреждений, пользователям и др.) больше прав и свобод в выборе содержания, форм и методов в организации библиотечного процесса, в выборе различных видов библиотечного обслуживания. Государственная политика в области управления библиотечным делом представляет собой совокупность форм, методов и мер, направленных на обеспечение конституционного права граждан на поиск, получение и распространение информации и эффективную деятельность органов библиотечного управления и библиотечных учреждений. Государственная политика в области управления библиотечным делом предполагает нацеленность государства и общественных институтов на всемерное развитие библиотечного дела как одной из социальных форм человеческой жизни.

Врегулировании системы библиотечного дела роль государства заключается в выполнении трёх основных функций:

•регулирующего органа власти для всей системы библиотечного дела;

19

•учредителя или владельца различных уровней и составных чатей библиотечной системы;

•совокупности территориальных образований, ответственных за целостность местных библиотечных систем.

Управление системой библиотечного дела представлено действиями федеральных органов государственной власти и органов управления культурой, направленными на определение и осуществление политики в области библиотечного дела, на правовое регулирование отношений в указанной области, на разработку и реализацию программ развития библиотечного дела.

ВРоссийской Федерации действуют следующие государственные органы управления библиотечным делом (культурой):

1) федеральные (центральные) органы управления библиотечным делом; 2) федеральные ведомственные органы управления библиотечным делом, которые управляют подведомственными им библиотечных учреждениями по профилю соответствующих отраслей или сфер управления (например, Министерства образования и науки Российской Федерации, Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и др.); 3) государственные органы управления библиотечным делом субъектов

Российской Федерации.

Местные органы управления библиотечным делом могут создаваться по решению соответствующего органа местного самоуправления.

Подсистема органов государственного управления библиотечным делом (культурой) в Российской Федерации построена с учётом основных направлений административной реформы в России. На федеральном уровне она включает следующие органы:

•Правительство РФ;

•Министерство культуры и массовой коммуникаций РФ;

•Федеральное агентство по культуре и кинематографии;

•Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия.

19

Конституционные положения закладывают правовую основу социального и, в частности, государственного управления библиотечным делом в Российской Федерации. При этом трансформированные из конституционных в указанную сферу принципы управления, такие как, демократизации, децентрализации, политического подхода, общедоступности библиотек, оптимального состояния территориального и отраслевого управления, государственной координации делового партнёрства, обеспечение государством соотносительности управляющей и управляемой систем определяют формирование, функционирование, развитие общественных отношений в области управления библиотечным делом.

Говоря о понятии управления библиотечным делом как о системе целенаправленных, систематических, определённым образом организованных воздействий на общественные библиотечные отношения, выраженных в правовой форме – в частности, в законодательных и иных нормативных правовых актах – следует иметь в виду комплексный, полиаспектный характер этих отношений – информационных (по поводу получения и хранения информации), образовательных, научных, имущественных, трудовых, организационных и т. п. Это определяет и специфичность конкретных способов управления применительно к выделенным группам отношений.

В качестве основной цели управления библиотечным делом в Российской Федерации следует назвать обеспечение прав человека, общественных объединений, народов и этнических общностей на свободный доступ к информации, свободное духовное развитие, приобщение к ценностям национальной и мировой культуры, а также на культурную, научную и образовательную деятельность.

Названная цель реализуется посредством конституционно установленных гарантий прав личности в области библиотечного дела. Тем, самым гарантия, гарантирование указанного права личности представляется одной из функций управления и поддержанием функций обеспечения права личности

19

на получение благ культуры. Федеральный закон «О библиотечном деле» формулирует гарантии в области библиотечного дела.

Система библиотечного дела строилась и закладывалась временем и его требованиями. Современный этап реформирования библиотечного дела позволит улучшить структуирование органов управления, расширить полномочия, обновить функции, определяя приоритетность указанной области управления и государственного правового регулирования.

Предстоит существенная модернизация содержания и структуры библиотечного дела в соответствии с требованиями культуры, образования, науки, отраслей промышленности, обороны и т. д.

В процессе модернизации управления библиотечным делом необходимо обеспечить подлинную общедоступность и библиотечным фондам и иным информационным базам данных библиотек и, во-вторых, осуществить переход от патерналистской модели управления к модели взаимной ответственности в области библиотечного дела, к усилению роли всех субъектов библиотечной политики и их взаимодействия.

Необходимо расширить участие общества в выработке, принятии и реализации административно-правовых решений в области библиотечного дела. Этот процесс должен обеспечиваться как соответствующей норматив- но-правовой базой, так и реальными механизмами действенного общественного участия в развитии библиотечного дела.

Система управления библиотечным делом является сферой взаимодействия интересов государства и общества в лице их институтов и граждан. Каждый из субъектов управленческих библиотечных правоотношений должен иметь возможность влиять на функционирование и развитие библиотечного дела, но вместе с тем нести свою долю ответственности за создание условий, необходимых для выполнения системой библиотечного дела своих социальных, информационных, образовательных, научных и иных функций. Формирование прозрачных механизмов управления библиотечными учреж-

19

дениями сделает более эффективными различные формы общественной поддержки и контроля.

В современных условиях управление библиотечным делом – это прежде всего управление процессом его развития, Концепция модернизации российских библиотек закладывает создание не существующей системы качества библиотечного дела и библиотечной статистики; создание мониторинга, позволяющего координировать деятельность органов управления библиотечным делом. Показатели качества библиотечного дела, статистики будут способствовать не только поиску новых форм управления, но и совершенствовать ранее заложенных. Расширение участия общества в работе органов управления, в принятии и реализации правовых решений позволяет создать свою нормативно-правовую базу, учесть предложения и рекомендации от всех составляющих элементов единой библиотечной системы, где следует усилить ответственность за своевременное исполнение принятых планов и решений. Роль библиотечного дела на современном этапе развития России определяется задачами её перехода к демократическому и правовому государству, к рыночной экономике, необходимостью преодоления опасности отставания страны от мировых тенденций экономического и общественного развития.

20