Правовая организация управления библиотечным делом в России. Монография

информацию. Вся работа по созданию кооперированных библиотечных систем и информационно-библиотечных сетей должна осуществляться на принципах делового партнёрства, объединения усилий библиотек для достижения главной цели – обеспечения всеобщей доступности информации и культурных ценностей духовного развития людей, их образовательной и научной деятельности. В Федеральном законе РФ «О библиотечном деле»83 подчёркивается необходимость тесного взаимодействия государственных и муниципальных библиотек с библиотеками других ведомств, а также с органами на- учно-технической информации, архивами, другими организациями, имеющими информационные банки данных. Порядок взаимодействия определяется на основании норм главы 6 Закона и договоров, заключаемых между этими учреждениями, т. е. реализацией на практике делового партнёрства.

Принцип обеспечения государством самостоятельности управ-

ляющей и управляемой систем. Важным фактором соотносительности управляющей и управляемой систем является техническая вооружённость управленческого труда. В настоящее время, когда идёт процесс компьютеризации библиотек, оснащение их электронными средствами связи, чрезвычайно важно, чтобы вооружённость управленческого труда не отставала от технической оснащённости всего библиотечного дела (или наоборот). Необходимо добиваться того, чтобы уровни технической вооружённости библиотечного дела и управления совпадали.

Таким образом, принципы как основополагающие, руководящие начала (требования) государственной политики в области управления библиотечным делом выражают наиболее существенные стороны (проявление) структуры и функционирования системы управления данной социальной отраслью и выступают в качестве официальных ориентиров в практике правового регулирования.

В целях реализации указанных принципов государственной политики в области библиотечного дела в ст. 14 и 15 Федерального закона РФ «О биб-

61

лиотечном деле»84 предусмотрены меры государственной поддержки развития библиотечного дела, в числе которых финансирование, проведение соответствующей налоговой, кредитной и ценовой политики.

Государственная поддержка библиотек в России осуществляется в соответствии с целевыми программами всех уровней, утверждёнными в установленном порядке соответственно Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлениям федерального органа в области культуры, профессиональных общественных библиотечных объединений. (ст. 14 Федерального закона «О библиотечном деле»)

При этом одни программы полностью посвящены вопросам культуры и, в частности, библиотечному делу85, другие касаются этих вопросов частично86. По иерархическому уровню разработки и издания программы они могут быть федеральными, региональными, межрегиональными, отраслевыми, межотраслевыми. По своей сути программа в конечном счёте представляет собой в правовом аспекте своеобразный вариант плана государственной деятельности. Но имея много общего с планом, современные программы принципиально отличатся от государственных планов предшествующего периода. Анализ имеющихся в области библиотечного дела программ, принятых государственными органами, даёт основание считать их юридическими служебными документами, в которых концептуальные основы прграмм сочетаются с их технико-экономическими обоснованием и ориентацией на конечные результаты. В соответствии с программами формируется организаци- онно-правовой механизм их реализации.

Продолжая анализ особенностей государственной политики в области управления библиотечным делом, отметим, что краеугольным камнем в осуществлении этой политики как уже выше отмечалось является полноценная

84СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 2.

85См., например, Федеральную целевую программу «Развитие и сохранение культуры и искусства Российской Федерации» (2005-2008 гг.).

86См., например, Федеральную целевую программу «Дети России» (2003-2006 гг.).

62

организация финансового обеспечения функционирования рассматриваемого социального феномена. В ч. 3 ст. 14 Федерального закона «О библиотечном деле» указывается на то, что «государство поддерживает развитие библиотечного дела путём финансирования, проведения соответствующей налоговой, кредитной и ценовой политики»87.

Библиотечное дело в равной степени как и культура образование, здравоохранение является важнейшим стратегическим ресурсом развития полноценного и образованного человека и в силу этого обстоятельства государство должно в значительной степени взять на себя функцию по обеспечению общества и каждого его члена необходимым доступом к библиотечным и архивным фондам.

Библиотечное дело как сфера общественной деятельности и как отрасль народного хозяйства не участвуют непосредственно в создании совокупного общественного продукта и национального дохода. Затраты живого труда здесь – это затраты на потребление. Под углом зрения воспроизводства национального дохода библиотечное дело не более чем сфера потребления. Но как социальная система библиотечное дело располагает своими собственными источниками финансирования и накопления денежных средств.

Возвращаясь к началу рыночных реформ (начало 1990 годов), можно с уверенностью сказать, что в эти годы прежде всего проявилась необходимость организации полноценного государственного финансирования библиотечной системы.

Для библиотечной сферы, представляющей собой совокупность взаимодействующих между собой 130 тысяч библиотек88, нуждающихся в модернизации на основе единых методов и стандартов, в условиях дефицита средств, неразвитости навыка к самоорганизации, было особенно желательным и необходимым наличие центрального управленческого и координирующего органа в лице Министерства культуры России – способного выра-

87СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 2.

88См.: Кузьмин. Государственная библиотечная политика в России в переходной период: формирование и реализация: Дис. … канд. пед. наук. М., 2001. С. 112.

63

ботать и реализовать рациональную финансовую политику в целом в области культуры, и, в, частности, в развитии библиотечного дела.

Упомянутые нами выше целевые федеральные программы поддержки сохранения и развития культуры и искусства в Российской Федерации – Министерство культуры РФ начало их разрабатывать с 1992 года – предполагали тесную совместную деятельность (в большей степени координирующего плана) достаточно полномочного Министерства и региональных органов управления культурой, с негосударственными организациями и были ориентированы как на традиционную деятельность, так и на инновации.

Однако этим планам суждено было реализовываться далеко не в полной мере из-за нарастающего из года в год сокращения финансирования. Ознакомление со статистическими данными тех лет89 даёт основание судить о нараставшем из года в год сокращении финансирования, нашедшему выражение, в конечном итоге, в том, что с 1996 по 1998 год выделяемых Министерству культуры средств оставалось фактически лишь на выплату заработной платы и коммунальных платежей учреждений культуры федерального подчинения. В последующие годы деятельность российских библиотек в аспекте достижения стабильности финансирования свелось в основном к борьбе за исполнение декларированных законами, но не предоставляемых органами государственного и муниципального управления необходимого финансового обеспечения. Е. Ю. Гениева, исследуя рассматриваемую проблему, в частности, отмечала, что «заработки библиотекарей в России до сих пор остаются ниже прожиточного минимума, вызывая массовый отток квалифицированных специалистов в коммерческие структуры. Наблюдается хроническая недоплата и несоблюдение сроков кредитования по всем статьям утверждённых бюджетов, что приводит к сокращению общего объёма финансирования (от 20 до 50%) и невозможности осуществить самые существенные виды деятельности библиотек»90.

89См.: Народное образование. Информационный справочник. М., 2000. С. 97.

90См.: Гениева Е. Ю. Правовые аспекты деятельности отечественных библиотек и международная практика

64

Острый дефицит бюджета активизирует усилия библиотек по поиску внебюджетных источников финансирования. По сути дела, срыв бюджетного финансирования ставит под вопрос существование полноценной уставной деятельности библиотек, а обращение к внебюджетным источникам становится единственной альтернативой для продолжения комплектования и осуществления библиотечного обслуживания. Сложившаяся практика привлечения дополнительных средств весьма обширна. Прежде всего – это спонсорские средства, развитие системы платных услуг, широчайшее культурное партнёрство.

Принято несколько правовых актов, подтверждающих права библиотек на льготы по налогообложению. Однако многие библиотеки регулярно подвергаются проверкам, которые касаются отнюдь не только «контроля использования средств государственного бюджета», а являются ревизиями хозяйст- венно-экономической деятельности учреждений, включая пристальный интерес налоговых органов к деньгам, зарабатываемым библиотекам самостоятельно. Так ставится под сомнение статус библиотек, осуществляющих параллельно с чисто библиотечной научную деятельность, для лишения их возможности пользоваться льготами по налогообложению.

Игнорируется право библиотек самостоятельно устанавливать цены на свои услуги и вызывает негативную реакцию органов управления низкая стоимость этих услуг. При этом преследуется единственная цель – повышение связанных с оказанием этих услуг отчислений в государственный бюджет.

Организациям, в том числе иностранным, осуществляющим спонсирование библиотек в форме грантов, не предоставляются льготы по налогообложению.

В ряде случаев библиотеки пытаются налагать штрафы за непроведение стоимостного учёта фондов (в частности, иностранных книг), хотя мето-

// Государственная политики в области библиотечного дела и реализация законов РФ «О библиотечном деле» и «Обязательном экземпляре документов». СПб., 1997. С. 19.

65

дики такого учёта никогда не разрабатывались соответствующими государственными и муниципальными органами, его ведение некорректно по существу и неосуществимо на практике.

Оценивая роль государства в аспекте организации полноценного финансирования деятельности библиотек, хотелось бы высказать мнение о том, что первой задачей государства в сложившейся ситуации должны стать не фискальные меры, а охрана библиотек, их льгот и привилегий, чему весьма бы помогло реальное исполнение уже принятых законов и контроль за их соблюдением, а также разработка дополнительных нормативно-правовых актов. Такими, на наш взгляд, могут быть:

•закон о национальном финансировании межведомственных программ в области обеспечения информационного библиотечного обслуживания и информационных технологий;

•закон о государственном протекционизме по отношению ко всем организациям и физическим лицам, вкладывающим свои средства в развитие библиотек.

Вразвитие положений указанных законов, также могут быть приняты подзаконные акты, уточняющие и детализирующие отдельные администра- тивно-правовые аспекты их содержания:

•меры по соблюдению законодательства о библиотеках, предусматривающие ответственность за неполное и несвоевременное финансирование библиотек;

•акты, регламентирующие деятельность библиотек как сугубо некоммерческих организаций в условиях рыночных отношений, предусматривающие полное и неоспоримое право библиотек на льготное налогообложение;

•положение о внешней библиотечной деятельности и культурном международном сотрудничестве.

Воснове библиотечного законодательства демократически развитых государств лежит принцип свободного доступа к информации. А библиотеки

–его главные гаранты.

66

Исследуя содержание государственной политики в области управления библиотечным делом нельзя обойти вниманием вопрос о возможностях, характере и пределе государственного регулирования в условиях рыночных отношений в России.

Водной из наших научных работ, посвящённой проблемам государственного управления библиотечным делом в период формирования рыночных отношений в стране, отмечалось: «Известно, что в дореформенный период государство являлось собственником почти всех библиотек и управляло ими непосредственно. В подобных условиях существенно расширялось масштабность государственно-управленческой деятельности. Сложилась достаточно централизованная система, олицетворяющая всесильность управленческого аппарата.

Сейчас происходят процессы, свидетельствующие о значительности уменьшении веса государственного управления. Это в совокупности с критическом анализом прежней системы библиотечного дела привело к тому, что вместе с негативными элементами фактически были полностью упразднены те, без которых никакая система управления, как бы её ни называли не в состоянии выполнить свою социальную миссию. На смену чрезмерной управляемости (бюрократическому централизму) пришла почти полная неуправляемость.

Вчастности, в системе управления библиотечным делом наглядно проявились элементы управленческой распущенности, когда на уровне регионов полностью игнорировались решения федеральных органов управления культурой, «частные» интересы стали превалировать над публично-правовыми, прокатился парад культурных суверенитетов и т. д. Анализ государственного руководства библиотечным делом в странах с развитой рыночной экономикой даёт основание сделать вывод, что в этих странах государственное воздействие на сферу культуры значительно сильнее, чем в России»91.

67

Как же проблема решается сегодня по прошествии почти десятилетия со времени изложения указанного выше суждения?

Укрепление вертикали государственной власти в стране в значительной мере ослабило ту напряжённость, которая существовала во взаимоотношениях федерального центра с субъектами Федерации по вопросам разграничения компетенции, в том числе и в области управления библиотечным делом. Однако перед исследователями специфических особенностей функционирования культуры в целом и библиотечной системы, в частности, и сегодня существует вопрос, как соотносится «государственное управление» и «государственное регулирование» в указанной сфере человеческой деятельности.

Васпекте изучения этого вопроса можно отметить, что если государственное управление всегда исходило из необходимости постоянного и непосредственного управления культурой в функционировании библиотек, то в условиях рынка ориентиры управляющего воздействия связываются с самостоятельностью тех или иных структур, с их известным обособлением.

Вто же время между государственным управлением и государственным регулированием нет принципиальных различий по целевому назначению, так как регулирование – непременный элемент государственноуправленческой деятельности, одна из её функций. Управляя, государство регулирует, а регулируя управляет. С определённой долей условности можно утверждать, что государственное управление традиционно связывается с наличием у его подчинённых объектов, а государственное регулирование – с воздействием преимущественно на неподчинённые объекты92.

К формам государственного регулирования в области библиотечного дела можно отнести:

а) установление общих правил для сферы библиотечного дела (нормативное регулирование);

б) контроль за исполнением правовых норм, регулирующих библиотечные отношения;

в) государственную защиту прав и интересов участников библиотечных отношений;

г) координацию, консультативное определение приоритетов в структурной и инвестиционной политики библиотечных отношений;

д) регистрацию; е) лицензирование (информационного, образовательного обслуживания,

производства библиотечной техники); ж) сертификацию услуг;

з) государственные заказы и программы, таможенные тарифы и пошли-

ны.

С учётом указанных форм содержательная сторона деятельности государства в области управления библиотечным делом проявляется в следующем: оно осуществляет правовое регулирование библиотечных отношений, оказывает экономическую и иную поддержку объектам (библиотечным учреждениям) системы (как государственной, так и иной форм собственности). Причём в одних случаях за счёт бюджетного финансирования, в других – предоставлением льготных кредитов, освобождением от налогов и т. д.; ведёт контроль и не допускает (особенно в сфере деятельности специализированных библиотек) монополизма; путём проведения инвестиционной политики добивается пропорционального, равномерного и устойчивого развития как сети общедоступных библиотек, так и библиотек универсального характера в различных регионах России: за счёт налогов, других доходов государство оказывает помощь в возможности посещать специализированные библиотечные фонды (для слабовидящих, раритетную литературу и т. д.).

Многоплановое государственное регулирование во вех сферах общества, в том числе в области культуры и библиотечного дела, – юридическая реальность. Отрицание государственного регулирования практически направ-

69

лено на разрушение экономики и социально-культурной сферы нашей страны93.

ГЛАВА 2. Система управления библиотечным делом в России: компетенционное разграничение организации и деятельности

2.1. Правовое регулирование организации и деятельности органов государственного управления библиотечным делом

В процессе управления библиотечным делом складываются организа- ционно-правовые отношения, начиная от деятельности федеральных государственных органов управления (Правительство Российской Федерации, Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации) и кончая низовыми объектами системы управления (библиотеками) и отдельными гражданами.

Организационная сущность управления библиотечным делом состоит в том, что с его помощью достигается координация совместной деятельности как библиотечных организаций, так и библиотечных служащих, обеспечивающих выполнение поставленных целей упорядочения отношений между субъектом и объектом управления, связей между ними.

Для управления характерна как организация каждого звена управления (внутриорганизационная структура), так и организация отношений между (внешнеорганизационные связи). С учётом анализа теоретических работ, посвящённых вопросам правового администрирования94 можно выделить следующие организационно-правовые системы, выступающие в управленческих отношениях в области библиотечного дела:

93См.: Братановский С. Н. Государство и культура: проблемы взаимоотношений в условиях рынка.

М., 2006. С. 37.

94См.: Бойкова О. Ф. Авторское право и его использование в деятельности библиотек // Библиотека и закон: Справочник Вып. 2. 1997. С. 196-208; Братановский С. Н. Государство и культура: проблемы взаимоотношений в условиях рынка. Саратов, 2006. С. С. 37-84; Клюев В. К. Российская библиотека: правовой режим функционирования в условиях рынка. М., 1996 и др.

70