Правовая организация управления библиотечным делом в России. Монография

завещаниям» (п. 19). При этом добровольные пожертвования, имеющие целевое назначение, не включаются в общий доход организации культуры и её единый фонд финансовых средств (п. 24), а расходуется по принадлежности.

Федеральный закон «О библиотечном деле»226, к сожалению, лишь опосредованно фиксирует возможность благотворительного финансирования библиотечной деятельности. В качестве одного из вариативных источников формирования государственных и негосударственных фондов развития библиотек, среди прочих, упоминаются «поступления от предприятий, учреждений, организаций, благотворительные взносы граждан и общественных объединений» (ст. 25). В аспекте реализации права на библиотечную деятельность предусматривается возможность граждан участвовать в работе так называемых попечительских советах (ст. 6, ч. 2). Это должно способствовать закреплению и упорядочению творческих контактов библиотеки с отдельными благотворителями, меценатами и спонсорами.

Базовым документом, регулирующим благотворительную деятельность в Российской Федерации, является Федеральный закон от 11 августа 1995 г. «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» 227.

На законодательном уровне даётся развёрнутое определение понятия «благотворительная деятельность». Она трактуется как «добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданами или юридическими лицами имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки» (ст. 1).

Среди целей благотворительности указывается «содействие деятельности в сфере образования, науки, культуры, искусства, просвещения, духовному развитию личности» (ст. 2, ч. 1), что позволяет библиотечноинформационным учреждениям вполне логично находиться в данном правовом поле. Декларируется право на беспрепятственность благотворительной

226СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 2.

227СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3340.

18

деятельности «на основе добровольности и свободы выбора её целей» (ст. 4, п. 1), подчёркивается недопустимость ограничения установленных Законом целей и форм благотворительности (ст. 4, ч. 3).

В качестве участников благотворительной деятельности регламентированы: благотворители («лица осуществляющие благотворительные пожертвования»), добровольцы («граждане, осуществляющую благотворительную деятельность в форме безвозмездного труда») и благополучатели («лица, получающие благотворительные пожертвования от благотворителей, помощь добровольцев»). Здесь же обозначены возможные формы благотворительных пожертвований – бескорыстные (безвозмездные) или на льготных условиях: передача в собственность имущества (в том числе денежных средств, интеллектуальных продуктов); наделение правами владения, пользования и распоряжения любыми объектами права собственности; выполнение работ, предоставление услуг, Одновременно закреплено право благотворителей «определять цели и порядок использования своих пожертвований» (ст. 5). Подобная детализация крайне важна для библиотечно-информационных учреждений, сталкивающихся на практике с широким спектром потенциальных вариантов благотворительности, но зачастую, не идентифицируемыми должным образом, не получающими необходимого организационно-правового статуса и соответствующей оценки.

Закон даёт расширенную трактовку понятия (благотворительный грант), подразумевая под ним носящие целевой характер благотворительные пожертвования, предоставляемые гражданами и юридическими лицами как в денежной, так и в натуральной форме (ст. 15). Достаточно ёмко характеризуется благотворительная программа – «комплекс мероприятий, … направленных на решение конкретных задач» (ст. 17, ч. 1). Такая дефиниция позволяет библиотеке базируясь на прочной юридической базе, присутствовать (или подавать заявки на участие) одновременно в нескольких благотворительных программах.

18

И, наконец, исключительно актуальным для стимулирования благотворительности по отношению к библиотекам как социально значимым учреждениям являются предусмотренные Законом формы её поддержки органами государственной власти и местного самоуправления. Среди них: возможны налоговые и таможенные льготы участникам благотворительной деятельности на федеральном уровне; полное или частичное освобождение их от региональных и муниципальных сборов, платежей; размещение на конкурсной основе государственных и муниципальных социальных заказов (ст. 18, ч. 3).

Федеральный закон также определяет, что благотворительная деятельность иностранных граждан, иностранных и международных организаций на территории нашей страны осуществляется в соответствии с положениями данного законодательного акта (ст. 22).

Гражданско-правовые нормы, связанные с акцией дарения, детально фиксируются в специальной главе 32 «Дарение» второй части Гражданского кодекса РФ. В ней конкретизируются юридический статус договора дарения (ст. 572) и его форма (ст. 574), оговариваются случаи ограничения дарения (ст. 576), а также иные правовые аспекты (отказ принять дар, отмена дарения и др.).

Принципиальное значение для благотворительной практики имеет отражение в ГК РФ отдельной комплексной статьёй вопросов, связанных с пожертвованием – «дарение вещи или права в общеполезных целях» (ст. 582). Пожертвования, в частности, могут делаться учреждениям культуры (ст. 582, ч. 1), а на их принятие «не требуется чьего-либо разрешения или согласия» (ст. 582, ч. 2). Указывается, что пожертвование юридическим лицам «может быть обусловлено жертвователем использованием этого имущества по определённому назначению». В таком случае вести обособленный учёт всех операций по использованию пожертвованного имущества (ст. 582, ч. 3).

Что касается организационно-правовых основ спонсорства, то они на законодательном уровне зафиксированы только в Федеральном законе «О

18

рекламе»228. Специальная одноимённая статья данного Закона трактует спонсорство как «осуществление юридическим или физическим лицом (спонсором) вклада (в виде предоставления имущества, результатов интеллектуальной деятельности, оказания услуг, проведения работ) в деятельность другого юридического или физического лица (спонсируемого) на условиях распространения спонсируемым рекламы о спонсоре, его товарах». Чётко зафиксировано о признании спонсорского вклада платой за рекламу (ст. 19). Здесь же определена недопустимость вмешательства спонсора в деятельность спонсируемого, имеющая важное значение для повседневной библиотечной работы.

ВФедеральном законе «О рекламе» производство и распространение социальной рекламы, представляющей общественные и государственные интересы, признаётся благотворительной деятельностью (ст. 18). То есть, при определённых обстоятельствах, библиотека может выступать не только в роли благополучателя, но и благотворителя.

Вопросы благотворительности получили отражение и в принятых рядом субъектов Российской Федерации региональных библиотечных законах.

Вэтой связи выделим Закон Свердловской области «О библиотеках и библиотечных фондах Свердловской области» (1997) 229, где предусмотрена особая статья «Благотворительность в сфере библиотечной деятельности», но её содержание носит общеправовой характер (ст. 22). Одновременно среди ведущих каналов формирования библиотечных фондов зафиксировано получение документов в дар от физических и юридических лиц (ст. 14, ч. 1), а в числе легитимных источников финансирования и материально-технического обеспечения библиотечной деятельности названы добровольные пожертво-

вания (ст. 20, ч. 1).

Закон Иркутской области «О библиотечном деле в Иркутской облас-

ти» (1997) 230 в перечень возможных вариантов дополнительного финанси-

228СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2804.

229См.: Библиотека и закон: Справочник. Вып. 4. М., 1998. С. 23-35.

230См.: Библиотека и закон: Справочник. Вып. 4. М., 1998. С. 62-73.

18

рования деятельности библиотек и пополнения их фондов включает «поступления от благотворителей, меценатов и спонсоров» (ст. 26, ч. 2).

Дары как способ комплектования библиотечных фондов присутствуют во многих профильных региональных законодательных актах, в частности Законе Республики Карелия «О библиотечном деле» (1997) 231 – комплектова-

ние «путём дарственных пожертвований и безвозмездной передачи» (ст. 15,

ч. 2), Законе Республики Татарстан «О библиотеках и библиотечном деле»

(1998) 232 – комплектование «путём пожертвований и безвозмездной передачи от физических и юридических лиц» (ст. 16), «получения в дар» (ст. 21) и др.

Важный юридический аспект – распоряжение подаренными библиотеке средствами и имуществом. Данный вопрос по-разному отражён в региональном библиотечном законодательстве. Так, например, В Законе Псков-

ской области «О библиотечном деле и обязательном бесплатном экземпляре документов» (1996) 233 указано, что полученные библиотекой в дар от других организаций и частных лиц средства могут быть использованы по её усмотрению (ст. 27). Аналогичная правовая норма закреплена в Законе Кемеров-

ской области «О библиотечном деле и обязательном экземпляре докумен-

тов» (1997) 234 «средства полученные в дар от других организаций и частных лиц, поступают в самостоятельное распоряжение библиотеки и учитываются на отдельном балансе» (ст. 26, ч. 3). Несколько по иному изложена данная позиция в Законе Тюменской области «О библиотечном деле и обязательном экземпляре документов» (1997)235. В нём записано, что переданное библиотеке в форме дара, пожертвования или по завещанию имущество поступает в её оперативное управление. (Ст. 30, Ч. 4).

Относительно налоговых льгот для благотворителей и спонсоров библиотек в законодательных актах субъектов Федерации тоже используются

231См.: Библиотека и закон: Справочник. Вып. 5. М., 1998. С. 11-21.

232См.: Библиотека и закон: Справочник. Вып. 4. М., 1998. С. 10-22.

233См.: Библиотека и закон: Справочник. Вып. 5. М., 1998. С. 31-40.

234Там же. С. 69-80.

235См.: Библиотека и закон: Справочник. Вып. 4. М., 1998. С. 81-98.

18

различные подходы. В Законе Мурманской области «О библиотечном деле в Мурманской области» (1997)236 чётко указано: «Органы государственной власти и органы местного самоуправления Мурманской области могут устанавливать льготное налогообложение по местным налогам для предприятий, органов местного самоуправления организаций и учреждений, вкладывающих средства в развитие библиотечного дела области» (ст. 2, ч. 2). Закон

Тульской области «О библиотечном деле» (1995) 237 относит к компетенции областной Думы, среди других аспектов, и «введение налоговых льгот для предприятий, учреждений независимо от их организационно-правовых форм, обеспечивающих деятельность библиотек или направляющих средства на развитие библиотечного дела Тульской области» (ст. 18, ч. 4).

Таким образом, в настоящее время существует достаточно адекватное правовое поле как на федеральном, так и на региональном уровнях, позволяющее библиотекам активно привлекать дополнительные ресурсы по линии благотворительной помощи и спонсорства. Руководителям библиотечноинформационных учреждений, специалистам по маркетингу и экономических служб необходимо компетентно разбираться в юридических аспектах организационных отношений с ресурсными донорами, адаптировать и отражать соответствующие правовые положения во внутрибиблиотечной нормативной документации 238.

Исследуя правовую сущность управленческих отношений, в которых одним из участников выступает библиотека, следует указать на особенности их реализации, когда в качестве субъекта выступает не библиотека как юридическое лицо, а как структурное подразделение некоммерческих государственных учреждений.

Проведённый нами анализ пакета принятых региональных библиотечных законов по разделам «Общие положения» и «Экономическое регулиро-

236Там же. С. 112-119.

237Там же. С. 146-153.

238См.: Клюев В. К., Суворова В. М. Библиотека как объект благотворительности // Библиотека и за-

кон: Справочник. Вып. 6. М., 2000. С. 80-82.

18

вание в области библиотечного дела» показал, что среди библиотек, на которые распространяются правовые норм указанных законодательных актов, законодатель выделяет прежде всего самостоятельные хозяйствующие субъекты, а структурные подразделения учреждений образования и науки, здравоохранения, социального обеспечения и управления остаются вне сферы их действия. Наиболее характерна формулировка сферы действия регионального библиотечного закона: «… действие … закона распространяются на библиотеки … республики, края, области), финансируемые полностью или частично за счёт средств республиканского (краевого, областного) и местных бюджетов, а в части решения вопросов сохранения и использования библиотечных фондов, как части культурного наследия республики (края, области) – на все библиотеки, независимо от их организационно-правовых форм собственности, а также на органы местного самоуправления». Данная форма находит определённое подтверждение и в совокупности фиксируемых законом основных понятий, касающихся библиотечных образований.: «библиотека – учреждение», «общедоступная библиотека», «централизованная библиотечная система», «центральная библиотека региона». Очевидно, что в поле зрения законодателя находятся в основном государственные и муниципальные библиотеки. В то же время в современной библиотечной системе России, насчитывающей более 115 тыс. библиотек, львиную долю составляют библиотеки, не являющиеся самостоятельными юридическими лицами. Так, по официальным данным к середине 90-х годов в России насчитывалось более трех тысяч библиотек высших и средних учебных заведений, свыше шестидесяти трех тысяч школьных библиотек, более трех тысяч библиотек сферы медицины и здравоохранения, имеют свои библиотечные сети и другие ведомства.239 Из вышесказанного следует, что более половины библиотек России остались за пределами обозначенного правового поля. В этой связи научно-

практический интерес представляет рассмотрение вопросов правового обеспечения их функционирования.

Определяющим моментом в ответе на них является чёткое обозначение правового статуса библиотечных подразделений. В соответствии с классификацией «Отрасли народного хозяйства» (ОКОНХ-модифицированный вариант), действующей в России в качестве национальной, структурные подразделения, не выделенные на самостоятельный баланс, учитываются по основной деятельности организаций, в составе которых они находятся.

Отсюда одной из существенных особенностей функционирования библиотечных структурных подразделений является тот факт, что будучи технологически и по характеру деятельности тесно связанными с библиотечным делом, юридически они относятся к тем отраслям, которые обслуживают. Большая часть государственных учреждений, имеющих библиотечные структурные подразделения, сосредоточена, по ОКОНХ, в таких отраслях, как народное образование, наука и научное обслуживание, здравоохранение, физическая культура и социальное обеспечение, управление, культура и искусство.

В этих условиях закономерно предположить, что правовое регулирование деятельности библиотечных структурных подразделений осуществляется в рамках соответствующего отраслевого законодательства. Однако как считают специалисты, вопросы библиотечного обслуживания и использования библиотечных ресурсов страны пока не отражены в законодательных актах, касающихся образования, науки, здравоохранения, информации и информатизации …240

Правовой статус библиотечных подразделений по-прежнему закрепляется ведомственными распоряжениями, специально разрабатываемыми документами, в частности «Типовыми положениями о библиотеке» школы, ПТУ, техникума, вуза, лечебного учреждения и т. п.

разделений некоммерческих государственных учреждений: состояние, проблемы и пути их решения. // Библиотеки и закон. Вып. 7. С. 97.

18

Разработка таких типовых положений на уровне отрасли де-юре подтверждает некоторую обособленность библиотечного подразделения, которое технологически в состоянии действовать в определённой стадии общеучрежденческого процесса относительно самостоятельно и не только работать в режиме организации, но одновременно вступать в отношения с другими учреждениями и организациями, в том числе библиотечными, книготорговыми, информационными и др.

Сравнительный анализ состояния организационно-правового обеспечения различных ведомственных подсистем показал, что хотя в целом оно далеко от идеального, но при этом в отдельных подсистемах дело обстоит лучше, чем в других.

Состояние правового обеспечения библиотечных подразделений конкретной отрасли напрямую зависит от деятельности библиотек – методических центров их активности (в том числе – в законодательном планировании), а также от уровня правовой и управленческой подготовки библиотечных работников этих центров. С начала 90-х годов в образовательной сфере в связи с её кардинальным реформированием идёт полное обновление законодательной базы, включая и различные подзаконные акты, постановления, распоряжения и т. д. В рамках этого процесса появились типовые положения о библиотеке общеобразовательной школы, высшего учебного заведения.

Вместе с тем проведённое нами в рамках подготовки диссертационной работы исследование обеспеченности школьных библиотек различных регионов (Самарская, Саратовская, Волгоградская области) регламентирующей документацией является недостаточным. Только некоторые библиотеки имеют «Руководящие материалы по библиотечному делу», «Справочник библиотекаря», «Типовые положения …… (о школе)». Полностью действующим на момент нашего изучения было только последнее. Аналогичная картина сложилась и при обеспеченности компетенционными актами, определяющих порядок функционирования библиотек училищ, техникумов, колледжей.

18

Несколько иначе обстоит дело с правовым обеспечением вузовских библиотек, обладающих высококвалифицированными библиотечными работниками. Заметим, что в образовательной сфере они единственные ещё в 70-е годы имели достаточно рациональное пособие в помощь управлению библиотекой. Слабое правовое обеспечение на федеральном, отраслевом уровне вузовские библиотеки восполняют разработкой внутривузовской ор- ганизационно-правовой документации: положением об отделах платных услуг и /или маркетинга, а также договорами, определяющими систему взаимоотношений библиотеки с администрацией вуза и другими его подразделениями.

Правовое обеспечение функционирования библиотек системы здравоохранения также далеко от оптимального и, в первую очередь, это касается тех из них, которые не входят составной частью в отраслевые централизованные системы. Многие из таких библиотек, несмотря на изменившиеся условия, продолжают использовать в практике управления в значительной степени устаревшую правовую документацию середины 80-х годов.241

Даже при первоначальном анализе видно, что до конца не обеспечен административно-правовой статус таких типов библиотек, как например, библиотеки лечебно-профилактических и больничных учреждений, прежде всего федерального уровня управления. Сложившийся правовой вакуум нередко порождает конфликтные ситуации не только в системе «библиотекаучреждение», но и за её пределами. Одним из негативных следствий такого положения являются возникающие время от времени конфликты, связанные с библиотечным обслуживанием учебно-образовательных нужд учащихся всх ступеней образования в публичных библиотеках.

Однако сложности возникают не только в обслуживании, но и в комплексе организации управления, финансирования библиотек, оплаты и материального стимулирования труда библиотечных работников, нормирования

разделений некоммерческих государственных учреждений: состояние, проблемы и пути их решения. // Библиотек и закон. Вып. 7. С. 98.

19