Правовая организация управления в органах прокуратуры. Монография

Братановский С.Н., Муканбеткалиев А.А.

Правовая организация управления в органах прокуратуры

Монография

Рецензенты:

А.П. Солдатов — доктор юридических наук, профессор, А.Г. Коваленко — доктор юридических наук, профессор

Братановский С.Н., Муканбеткалиев А.А.

Правовая организация управления в органах прокуратуры.

Монография. — Электронно-библиотечная система IPRbooks, 2012. — (Высшее образование). – 188 с.

ISSN 2227-8397

В научном издании подробно рассматриваются понятие, содержание и сущность, административно-правовой статус органов прокуратуры. С юридической точки зрения анализируются организационно-правовые особенности финансового, информационного обеспечения управленческой деятельности в прокуратуре.

ISSN 2227-8397

© Электронно-библиотечная система IPRbooks, 2012

Содержание

Введение

Глава 1.

Сущность и особенности административно-правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры

1.1.Понятие, содержание и сущность управленческой деятельности в органах прокуратуры

1.2.Административно-правовой статус органов прокуратуры

Глава 2 Правовое регулирование ресурсного обеспечения

управленческой деятельности в органах прокуратуры

2.1.Правовое регулирование кадрового обеспечения аппарата управления прокуратуры

2.2.Организационно-правовые особенности финансового обеспечения деятельности прокуратуры

2.3.Информационное обеспечение управленческой деятельности в прокуратуре

Заключение

Библиография

4

ВВЕДЕНИЕ

Современная российская действительность характеризуется непрекращающимися серьезными преобразованиями, которые обусловили изменение роли и значения многих областей правоохранительной деятельности, составляющей фундаментальную основу жизни общества. Активно воплощаемые в реальность идеи, связанные с построением в России правового государства, позволили развить на практике многие положения, связанные с обеспечением всемерной защиты прав и свобод человека и гражданина. Основным органом, призванным способствовать государственным реформам в этой сфере, является прокуратура.

Российское государство, все народы многонациональной России заинтересованы в сильной, независимой, эффективно работающей системе органов прокуратуры, способной противостоять преступлениям и правонарушениям во всех областях. Прокурорский надзор, в силу его универсальности, всеобщности и оперативности, призван способствовать не только укреплению законности в стране, но и повышению авторитета правоохранительной деятельности в глазах населения. Необходимость его существования доказана сегодняшней действительностью и сопряжена с неудовлетворительной в целом работой органов государственного контроля, обязанных обеспечивать законность. Кроме того, действенная прокуратура, стоящая на страже основ государственного строя и целостности Российской федерации, способна во многом обеспечить целенаправленные реформы, направленные на повышение качества жизни населения.

Вместе с этим, результативное выполнение возложенных на прокуратуру Российской Федерации функций невозможно без грамотной и профессиональной организации управления на всех уровнях указанной системы. Нестабильная политическая и экономическая ситуация, длящийся в нашей стране посткризисный период требуют повышения эффективности организации всех направлений прокурорской деятельности, в первую

5

очередь за счет совершенствования управления в правоохранительной сфере, более действенного использования организационного фактора. Неслучайно Президент РФ В.В. Путин в своем послании Федеральному Собранию РФ отметил, что "...организация борьбы с преступностью в стране требует принципиально новых подходов". В связи с этим, подчеркнул далее Глава государства, "задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления..."1. Этими тезисами обозначено направление, по которому должно осуществляться совершенствование организационно-правовых основ деятельности органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации (ст. 129) и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»2 закрепили основополагающие принципы построения отечественной прокуратуры. Однако, единство, централизация и независимость как отправные начала, на которых базируется выполнение прокурорскими работниками непосредственных целей и задач, нуждаются в дополнительной законодательной проработке и правовом оформлении.

Нерешенность многих вопросов, связанных с функционированием системы органов прокуратуры, не позволяет осуществлять эффективное внутреннее управление. Необходимость совершенствования всей многогранной ее деятельности диктуется многими обстоятельствами, связанными с отсутствием четкого разграничения полномочий органов надзора и контроля, функционирующих в системе исполнительной власти. Отсутствие однозначно определенного правовыми актами места прокуратуры в системе государственного управления не позволяет наметить пути целенаправленного реформирования деятельности органов, непосредственно отвечающих за соблюдение демократических прав граждан. Обусловленный законодательными нормами административно-правовой статус

1Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 10 мая 2006 г. // Российская газета. 2006. 11 мая.

2Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 8. Ст. 366.

6

осуществляющего всеобщий надзор ведомства и его обеспеченность в нынешних условиях не обладают признаками устойчивости, что не позволяет ему эффективно отставать интересы физических и юридических лиц. Кроме того, объединенное во многих аспектах правовое положение работников прокуратуры и государственных гражданских служащих породило дополнительные проблемы, связанные с правовой регламентацией прав и обязанностей прокуроров и следователей, материальным обеспечением их деятельности. Развитие многогранной общенадзорной деятельности обусловило необходимость правовой регламентации процедуры осуществления проверочных мероприятий. Кроме того, действующее законодательство о прокуратуре не в полном объеме регламентирует вопросы кадрового, финансового и информационного обеспечения управленческой деятельности.

Новым этапом в развитии органов прокуратуры является создание в 2007 г. Следственного комитета при прокуратуре РФ, однако, многие организационно-правовые вопросы взаимодействия прокуроров и СКП до настоящего времени не решены.

Таким образом, актуальность исследуемой темы обуславливается необходимостью изучения и анализа юридических проблем управления в органах отечественной прокуратуры.

7

Глава 1. Сущность и особенности административно-правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры

1.1.Понятие, содержание и сущность управленческой деятельности в

органах прокуратуры

Современный этап развития российской государственности связан с постоянным реформированием деятельности правоохранительной системы в целом и деятельности каждого его составляющего органа и преследует цель нахождения оптимальных путей развития законодательства, регулирующего все сферы общественной жизни для максимального обеспечения защиты как государственных, так и частных интересов.

Органы российской прокуратуры играют в этом процессе важную роль, современная их организация и выработанные на ее основе методы работы в совокупности с предоставленными Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" полномочиями позволяют в определенной степени эффективно реагировать на преступления и правонарушения. В связи с активизацией исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, происходящих в стране конституционных преобразований экономической и политической систем растет количество новых нормативных актов, вносятся изменения в действующее законодательство. Для совершенствования механизма надзорной деятельности, наращивания положительной практики во всех отраслях общего надзора в нынешних условиях необходимо создание эффективной управленческой модели в ныне действующих органах прокуратуры, основанной на прочной законодательной основе.

Организационные аспекты, связанные с обеспечением функциональной деятельности прокурорских работников, выступают на первый план при нахождении оптимального пути, по которому должно проходить развитие системы органов прокуратуры. При этом, общая задача повышения

8

действенности управления в этих органах решается многообразно: разрабатываются и осуществляются меры, нацеленные на повышение уровня руководства надзорной деятельностью, совершенствование организационного построения (структуры), информационно-аналитической работы, планирования, контроля, иных видов, средств и форм управления.

Изучая длительное время особенности организации управления в различных отечественных органах государственной власти, профессор С. Н. Братановский справедливо полагает, что управление в российской прокуратуре представляет собой сложное, многоплановое явление, охватывающее как происходящие в самой системе органов прокуратуры внутренние процессы, так и взаимодействие с окружающей социальноэкономической средой. Поэтому совершенствование управления в органах прокуратуры является значимым фактором укрепления законности и правопорядка в стране3.

Для того, чтобы разобраться в сущности управленческих процессов, проистекающих в ныне реформируемых органах прокуратуры, дать объективную характеристику соответствующих общественных отношений, необходимо, прежде всего, исследовать управление с теоретико-правовых основ.

Феномен управления как вид человеческой деятельности известен с античных времен. В историческом плане управление возникло и развивалось как потребность согласования, упорядочения действий людей в процессе их совместной деятельности. Разрозненные попытки научного осмысления управления предпринимались отдельными учеными еще со времен Древней Греции. Однако развитие теоретических исследований систем и процессов управления относится лишь к концу XIX - началу ХХ столетия4.

Понятие "управление" (нем. regierung, лат. - regere, англ. control, management, фр. administration) имеет множество трактовок, в результате чего оно стало охватывать весьма широкий спектр самых разнокачественных

3См.: Братановский С.Н. Административное право России. М., 2010. С. 378.

4См.: Древняя философия. М., 1988. С. 100.

9

явлений, событий, процессов. Управление возникло и получило признание как родовое понятие, характеризующее упорядочение взаимодействия определенного множества элементов и составных частей природы, общества, самого человека.

Термин "управление" применяется весьма широко для характеристики процессов развития во всех сферах окружающего мира: в неживой природе (технических системах), в живой природе (биологических системах) и в обществе5. Наиболее широко управление рассматривается кибернетикой, которая выделяет самые общие (универсальные) свойства взаимосвязей и взаимодействия в механических, биологических и социальных системах. В общем виде управление определено как упорядочение системы, т.е. приведение ее в соответствие с объективной закономерностью, действующей в данной среде6.

Возникновение и существование управления, его роль и значение обусловлены общественным устройством жизнедеятельности людей и его иерархическим характером. Управление является необходимым элементом общего труда, существования и развития общества. По справедливому мнению Г.В. Атаманчука, "...управление - это одна из труднейших и ответственных сфер интеллектуальной и практической деятельности людей", от состояния которой "...во многом зависит благополучие общества и, в конечном счете, судьба человека"7.

Управление в тех или иных формах всегда было присуще человеческому обществу. По мере развития общества возрастали значение управления и осознанность в его необходимости. Как отмечает известный учёный в области управления В. Г. Афанасьев, в месте со становлением общества в нём сложились и действуют два типа факторов управления –

5Управление в неживой природе, т.е. управление техническими системами (производственнотехническими процессами, механизмами, системами машин), в основном изучается техническими науками; управление в живой природе, т.е. управление биологическими системами, является предметом изучения естественных наук; управление как воздействие на социальные процессы, коллективы - это управление человека человеком, это социальное управление. Данная область изучается общественными (социальными) науками (см.: Основы социального управления / Под ред. проф. В.Н. Иванова. М., 2001. С. 14-15).

6См.: Винер Н. Кибернетика и общество. М., 1958. С. 13-14.

7Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М., 2006. С. 42.

10

объективные (независимые от сознания) и субъективные (сознательные) и, соответственно, два механизма управляющего воздействия на общественную систему – стихийное регулирование и сознательное управление8. Стихийные регуляторы действуют в тех случаях, когда людьми не познаны, и в силу этого не используются объективные закономерности развития общества. К ним, например, можно отнести закономерности развития рыночных отношений, когда имеют место многочисленные становления и переплетения различных, нередко противоположных друг другу сил и явлений, актов спроса и предложения, сумм и продаж и т. д. В основе таких закономерностей в конечном счёте, лежит закон стоимости, выступающий в качестве управляющей силы производства товаров (услуг) и распределения труда. И, наоборот, с познанием этих закономерностей управление приобретает качественно новый тип организации общественной жизни, так как учитывается тенденция развития экономических процессов и иных сфер жизнедеятельности общества. Иначе говоря, с понятием управления как специфического социального явления мы непременно связываем сознательное начало, волю и знание человека9.

Социальное управление имеет место там, где осуществляется коллективная, совместная деятельность людей. Всеобщий характер управления вытекает из объективной необходимости в регулировании, координации, согласовании усилий людей в решении поставленных перед ними задач. Управление становится общественно необходимой функцией независимо от уровня и степени объединения людей в процессе совместной деятельности. «Всякий непосредственно общественный или совместный труд … , писал К. Маркс, – нуждается в большей или меньшей степени в управлении, которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами и выполняет общие функции, возникающие из движения всего производственного организма в отличие от движения его самостоятельных органов. Отдельный скрипач сам управляет собой, оркестр

8См.: Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. М.: Политиздат, 1973. С. 23.

9См.: Уваров В. Н. Государственная служба и управление. Петропавловск, СКЮА, 2004. С. 10.