Правовая организация управления в органах прокуратуры. Монография

141

Вопрос о получении органами прокуратуры информации извне, ее объемах и характере в юридической науке в настоящее время является дискуссионным.

Так, В.М. Жуйков полагает, что необходимо обеспечить современный орган всеобщего надзора только информацией, нужной для выполнения отдельных функций (например, данными о работе компетентных органов по исполнению законодательства о несовершеннолетних, сведениями о выплате заработной платы конкретными организациями, статистическими данными о преступлениях экономического характера и т.д.)234. Не соглашаясь с данным утверждением, А.Р. Хаверин отмечает, что прокуроров должна интересовать любая информация, связанная с совершенными или готовящимися преступлениями (правонарушениями), необходимая не только для привлечения к ответственности виновных лиц в установленном законом порядке, но и для принятия профилактических мер235. Подобной позиции придерживаются и иные авторы236. При этом, отметим, что исходя из основных функций прокуратуры, определенных в ст. 1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» профилактика исполнения законности не является первоочередной задачей прокуроров, а лишь вытекает из обязанности разрешать обращения граждан, осуществлять надзор, уголовное преследование, поддержание государственного обвинения, участвовать в гражданском и арбитражном судопроизводстве.

Более общий подход к определению необходимого объема обеспечения прокуратуры информацией и соответствующими ресурсами предлагает А.В. Трикс, высказывающий мнение о том, что работники прокуратуры должны анализировать не только сведения, которыми они обладают, исходя из служебной необходимости, но и информацией политического, экономического, социологического характера, которая формируется в

234См.: Жуйков В. М. Право человека и власть закона. М., 1995. С. 145.

235См.: Хаверин А.Р. Приоритеты в работе прокурора //Борьба с преступностью в России: правовые и организационные основы. Сб. науч. тр. М., 2005. С. 44.

236См., например: Соловьев А. Б. Следственные действия на первоначальном этапе расследования преступлений. Кемерово, 1994. С. 28-35; Соловьев А. Б., Багаутдинов Ф. Н., Филиппов М. Н. Прокурорский надзор за всесторонностью, полнотой и объективностью расследования преступлений. М., 1996. С. 59 – 61.

142

пределах района, города и субъекта Федерации. Располагая ею, прокуроры вправе самостоятельно планировать проверки в конкретных отраслях, обращать внимание на «сигнализирующие» о нарушениях законности обстоятельства, выезжать в те организации и предприятия, «которые пока не проверяли»237.

Исследуя практические сферы работы прокуроров О.П. Копылова предлагает, прежде всего, грамотно систематизировать внешние источники информации, которыми уже обладает прокуратура, и акцентировать внимание на анализе сведений, содержащихся в СМИ, жалобах, заявлениях и обращениях граждан, статистической отчетности органов исполнительной власти (МВД, МЧС, УИН, судебных приставов, органов экологического, природоохранного надзора и т.д.), данных о работе органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности, а также на информации, полученной в результате прокурорских проверок238.

Интересным представляется мнение В.И. Баскова, считающего, что уровень обеспечения органов прокуратуры внешней информацией сопоставим с уровнем реализации принципа гласности в работе прокуратуры. От того, насколько прокуратура «открыта» для общения с населением, зависит информированность прокурорских работников о состоянии законности в тех или сферах общественной жизни. В связи с этим, отмечает автор, необходимо обратить внимание прокуроров на участие в сходах граждан, выступлениях в трудовых коллективах, образовательных учреждениях и т.д.239

Не акцентируя внимание на конкретных источниках получения информации, необходимой для принятия организационных и управленческих решений в системе органов прокуратуры, Е. Ф. Беркович высказывается о том, что информация может быть любой, как непосредственно

237См.: Трикс А.В. Справочник прокурора. 2007. СПС «Гарант».

238См.: Копылова А.П. Прокурорский надзор. Уч. пос. Тамбов, 2007. С. 69

239См.: Басков В.И. Курс прокурорского надзора. Учебник. М.: Зерцало, 1998. С. 227.

143

затрагивающей работу прокуроров, так и прямо к ней не относящейся, она может быть выражена в письменной (содержаться на бумажном носителе), устной или электронной форме. При этом, главными критериями, допускающими ее использование являются достоверность (правдивость), предоставление либо получение данных без нарушений законодательства, достаточность сведений для каких-либо оперативных действий, а также их объективность240.

Исходя из особенностей деятельности органов прокуратуры отметим, что законодательство не создает препятствий для получения информации сотрудниками прокуратуры. Исходя из положений ст. 22 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор при осуществлении возложенных на него функций свободен в выборе средств и способов получения или истребования документов, материалов, статистических или иных сведений. Указанная статья обязывает поднадзорные органы безвозмездно предоставлять в прокуратуру запрашиваемую информацию в необходимом объеме и в установленные сроки. Кроме того, прокурорские работники вправе вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений правовых актов. Законодательство не содержит ограничений в использовании рассматриваемыми нами органами информации ограниченного доступа (коммерческой, врачебной, налоговой тайны).

Однако, анализируя правовое регулирование аспектов, связанных с работой прокуроров и следователей с документацией, содержащей сведения, отнесенные к государственной тайне, отметим, что определенные пробелы в данной сфере все же имеются.

Так, основополагающим нормативно-правовым актом в сфере охраны государственной тайны является Закон РФ от 21 июля 1993 № 5485-1 "О государственной тайне"241. Согласно ст. 2 указанного Закона, государственная тайна представляет собой защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической,

240См.: Беркович Е.Ф. Прокурорский надзор за исполнением законов. М., 1998. С. 134.

241Российская газета. 1993. 21 сентября. № 182.

144

разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации. Ее главной особенностью, прежде всего, является общественная значимость подобного рода информации и степень вреда, который может принести ее разглашение. В отличие от иных видов конфиденциальной информации режим государственной тайны направлен на защиту исключительно публичного интереса. Общий Перечень сведений, составляющих государственную тайну содержится в ст. 5 Закона Российской Федерации "О государственной тайне".

В развитие положений данной статьи Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203242 утвержден Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне. Данный нормативный акт расширяет и конкретизирует указанные сведения и определяет федеральные органы исполнительной власти и другие организации, наделенные полномочиями по распоряжению этими сведениями.

Одной из организационных проблем деятельности прокуроров в данном направлении является отсутствие общего централизованного правового оформления порядка работы с засекреченной информацией.

Не является секретом то, что перед проведением необходимой проверки прокурорский работник должен изучить законодательство, регламентирующее правоотношения в той сфере, в которой ему необходимо осуществить проверочные мероприятия. Как известно, все законы подлежат официальному опубликованию, неопубликованные законы не применяются. Отечественные нормативные акты содержатся в официальных источниках (например, Российская газета, Собрание законодательства Российской Федерации), а также в электронных справочных правовых системах и доступны для всеобщего пользования. Однако, секретные акты, носящие нормативный характер, всеобщему опубликованию не подлежат. Они

145

принимаются компетентными органами, действуют в пределах издавшего их ведомства и являются его достоянием.

Кроме того, в соответствие со ст. 9 Закона "О государственной тайне" органами государственной власти, руководители которых наделены полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, в соответствии с Перечнем сведений, отнесенных к государственной тайне, разрабатываются развернутые перечни сведений, подлежащих засекречиванию. В них включается информация, полномочиями по распоряжению которой наделены указанные органы, и устанавливается степень их секретности. В рамках целевых программ по разработке и модернизации образцов вооружения и военной техники, опытноконструкторских и научно-исследовательских работ по решению заказчиков указанных образцов и работ могут разрабатываться отдельные перечни сведений, подлежащих засекречиванию. Эти перечни утверждаются соответствующими руководителями органов государственной власти. Целесообразность засекречивания таких перечней определяется их содержанием.

Таким образом, на практике могут возникнуть определенные сложности получения и использования указанных документов имеющим доступ к секретности сотрудником прокуратуры ввиду того, что порядок взаимоотношений между обладателями этой документации и работниками прокуратуры в законах «О государственной тайне» и "О прокуратуре Российской Федерации" нормативно не установлен.

На наш взгляд, осуществление мероприятий, связанных с исполнением законодательства в сфере охраны государственной тайны должно носить строго формализованный характер. Так, ввиду необходимости обеспечения сохранности сведений, отнесенных к государственной тайне, скорейшего принятия мер к восстановлению законности нужно законодательно установить сроки предоставления проверочных материалов их владельцами, порядок и время изучения и возврата запрошенных оригиналов документов,

146

содержащих секретные сведения, а также иные особенности. Отметим, что Закон "О государственной тайне" устанавливает общие правила, касающиеся взаимоотношений в сфере данного правового режима информации, Закон "О прокуратуре Российской Федерации", в свою очередь, закрепляет общие особенности истребования прокурорскими работниками необходимых сведений.

В связи с этим, особые условия, связанные с работой с засекреченной документацией, должны быть закреплены применительно к прокурорской деятельности в ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации».

Продолжая анализировать информационное обеспечение управленческой деятельности в органах прокуратуры, необходимо отметить, что объем используемой информации прокурорами и следователями постоянно возрастает, и в связи с этим не вызывает сомнений важность надлежащей организации процесса работы с данными, носящими разносторонний характер. Виду повышенной служебной нагрузки на каждого оперативного сотрудника имеет огромное значение организация доступа к тому или иному информационному массиву. От оперативности получения необходимых сведений зависит организация проверок, выделение материально-технических средств для их проведения, мобилизация кадровых ресурсов и т.д.

В рассматриваемом нами контексте наиболее значимыми при анализе информационного обеспечения управленческой деятельности в органах прокуратуры является автоматизация основных сфер учета и операционирования информационных блоков, формируемых при аккумулировании многопрофильных данных. Длительное время в ходе реализации мероприятий по построению многоуровневой информационной системы прокуратуры возникали проблемы, обусловленные, с одной стороны, отсутствием общей федеральной концепции развития и соответствующего финансирования, и затяжным внедрением электронно-

147

вычислительной техники, трудностями подбора и подготовки необходимых специалистов с другой.

Как отмечает В. Солонин, удручающим является то, что прокуратура одним из последних государственных органов примкнула к информационной революции, начавшей происходить в нашей стране с конца прошлого столетия. При этом до настоящего времени не завершен процесс обеспечения работников прокуратуры современными компьютерными технологиями и электронными средствами связи, использование ресурсов сети Интернет не организовано на необходимом уровне243.

Далее отметим, что ввиду необходимости обеспечения Генеральной прокуратуры РФ аналитической информацией, которая требуется для принятия оптимальных решений и мер по предупреждению и борьбе с преступностью Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 23 октября 1998 г. № 207-ш244 создан информационно-аналитический центр Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Всеобщая информатизация рассматриваемых нами органов начата Приказом Генерального прокурора РФ от 18 ноября 2004 г "О создании информационной системы органов прокуратуры Российской Федерации"245, в соответствие с которым прокуратурами субъектов Федерации активизирована работа по переводу используемых информационных систем на более высокий качественный уровень, осуществлено расширение доступа к электронным ресурсам баз данных, информирование населения о деятельности органов прокуратуры в сети Интернет.

С этой целью во всех указанных прокуратурах установлены выделенные серверы, созданы Интернет-сайты, на которых размещаются нормативные документы, регламентирующие деятельность исследуемых нами органов, информация о должностных лицах прокуратур субъектов РФ, графики приема ими граждан, сведения о проведении конкурсов на

243Солонин В. Организацию работы прокуратуры – на новый уровень // Реформирование правоохранительной системы. Сб. науч. трудов. СПб., 2008.

244СПС «Консультант Плюс»

245СПС «Консультант Плюс»

148

замещение должностей государственной гражданской службы в системе прокуратуры, контакты прокуроров городов и районов, подчиненных соответствующей прокуратуре субъекта Федерации, сведения о работе в тех или иных направлениях, новости и т.д.

Отметим, что функционирование Интернет-сайтов прокуратур имеет повышенное значение для обеспечения гласности в деятельности рассматриваемой нами системы, повышает авторитет прокурорских работников в глазах населения. Размещенные на них адреса электронной почты позволяют напрямую обращаться к руководящим лицам прокуратуры, задавать интересующие вопросы и получать необходимую информацию.

Кроме того, в рамках реализации Приказа Генерального прокурора РФ от 18 ноября 2004 г во всех горрайпрокуратурах осуществлен монтаж локально-вычислительных сетей, с помощью которых происходит непрерывный обмен данными между сотрудниками как аппаратов прокуратур субъектов Федерации, так и низовыми подразделениями.

Одним из значимых обстоятельств при анализе проблем информационного обеспечения управления в системе прокуратуры является правовая информированность руководящего состава. Ее объём и характер во многом различны и определяются должностным статусом и личностными факторами, в настоящее время носят чаще всего эпизодический характер и пока не подчинены системе. Несмотря на то, что все сотрудники управленческого звена, а также иные оперативные работники прокуратуры обеспечены электронными справочными правовыми системами («Гарант», «Консультант Плюс» и т.д.), реализуются соглашения о предоставлении прокурорам электронной правовой информации со стороны правоохранительных и контролирующих органов, возникает потребность в получении дополнительной информации, позволяющей владеть оперативной обстановкой как в конкретном регионе, так и во всей стране.

Как справедливо отмечает А. Казаков, в настоящее время необходима реализация мероприятий, направленных на расширение системы

149

информационных ресурсов органов прокуратуры за счет банков данных и информационных массивов, получаемых от сторонних организаций с целью обеспечения работников прокуратуры оперативной информацией, которая остро необходима в повседневной деятельности: адреса регистрации жителей городов и областей, телефонные справочники, суточные рапорты дежурной части УВД, данные из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, сведения по владельцам недвижимости, таможенным декларациям и др. Однако, развивать это направление очень сложно из-за отсутствия соответствующей нормативной базы в виде заключенных на федеральном уровне межведомственных соглашений об информационном взаимодействии246.

В рамках Программы правовой информатизации России247 в НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ на основе методологии системного структурного анализа разработана также Концепция создания автоматизированной системы информационного обеспечения органов прокуратуры Российской Федерации (АСИО-Прокуратура) (1996 г.)248.

Целью данной программы является создание на всей территории Российской Федерации единой автоматизированной информационной среды, которая способна наиболее полно и оперативно удовлетворять информационные потребности органов прокуратуры всех уровней при осуществлении ими своих функций.

Единая информационная среда создана для органов прокуратуры, распределенных по всей территории России и образующих трехуровневую систему:

1 уровень - Генеральная прокуратура РФ;

246См.: Казаков А. Информационная система органов прокуратуры/ Законность. 2005. № 10

247См.: Указ Президента РФ от 23 апреля 1993 г. № 477 "О мерах по ускорению создания центров правовой информации"// Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 17.

Ст. 1473.

248См.: Бурцева Е.В., Рак И.П., Селезнев А.В., Терехов А.В., Чернышов В.Н. Информационные

системы: Учебное пособие. Тамбов: Изд-во ТГТУ, 2009. С. 60.

150

2 уровень - прокуратуры республик в составе Российской Федерации; прокуратуры краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов; иные территориальные прокуратуры; специализированные прокуратуры, приравненные к прокуратурам областей;

3 уровень - прокуратуры городов и районов; специализированные прокуратуры, приравненные к прокуратурам районов.

В рамках создания АСИО-Прокуратура Программой предусматривается решение следующих основных задач:

-организация автоматизированных рабочих мест (АРМ) по каждому виду деятельности органов прокуратуры и формирование локальных проблемно-ориентированных баз данных и программно-технических средств для решения определенной логически полной группы задач по каждому направлению деятельности (надзору за исполнением законов, защите прав и свобод граждан, расследованию преступлений и др.);

-объединение локальных баз данных на каждом из уровней управления (районном, межрайонном, городском, областном, республиканском, федеральном) в интегрированный банк данных и формирование программнотехнических средств, обеспечивающих возможность коллективного использования данных, содержащихся в интегрированном банке;

-объединение вычислительных и информационных ресурсов органов прокуратуры в единую информационно-вычислительную сеть с адаптацией к существующей в стране информационной инфраструктуре;

-обеспечение информационного взаимодействия с автоматизированными информационными системами и базами данных, созданными в органах государственной власти и управления, министерствах и ведомствах правовой сферы, других министерствах и ведомствах.

Необходимо отметить, что АСИО-Прокуратура постоянно модернизируется, на основе практики ее использования вносятся программные изменения, которые рассчитываются на каждого конкретного