Правовая организация управления в органах прокуратуры. Монография

91

подразделение органов прокуратуры лиц, находящихся в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители или дети супругов) с должностным лицом, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. Подобное обстоятельство существенным образом влияет на формирование в органах прокуратуры объективных управленческих отношений. Родственные связи могут отрицательно сказаться на принятии решений, а так же не позволят в полной мере оценить компетенцию прокурорского работника.

Всоответствии с Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-I "О государственной тайне"156 допуск должностных лиц и граждан к государственной тайне осуществляется в добровольном порядке и предусматривает принятие должностным лицом или гражданином обязательств по нераспространению доверенных им сведений, составляющих государственную тайну, а также дачу письменного согласия на частичные, временные ограничения их прав и на проведение в отношении них проверочных мероприятий. В случае отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение служебных обязанностей по должности, на которую претендует лицо, связано с использованием таких сведений, назначение на должность прокурорского работника не происходит.

Вцелом, анализируя особенности, определенные ст. 40.1 Закона о прокуратуре и связанные с установлением ограничений в отношение лиц, претендующих на прокурорские должности, следует отметить, что они также отнесены к лицам, уже работающим в органах и учреждениях прокуратуры РФ. Их несоблюдение влечет прекращение трудовых отношений. В ст. 40.2 этого нормативного акта указано, что на прокурорских работников также распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии

92

коррупции"157 и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Нарушение последних может повлечь дисциплинарную ответственность и в качестве ее самого крайнего проявления – увольнение из органов прокуратуры.

В данном контексте интересно рассмотреть динамику развития законодательства, регламентирующего организацию и деятельность системы органов российской прокуратуры и, в частности, прокурорско-служебные отношения. Как уже отмечалось, согласно ч. 5 ст. 129 Конституции Российской Федерации полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом – в данном случае имеется ввиду один единственный ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», который, по мнению разработчиков Конституции РФ, должен включать в себя все аспекты, связанные с деятельностью данного органа. В дальнейшем, Федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"158 установил, что порядок прохождения службы военными прокурорами и следователями военных следственных управлений Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, военных следственных отделов Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации помимо Закона о прокуратуре регулируется Федеральным законом от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе"159 и Федеральным законом от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ "О статусе военнослужащих"160. Как мы уже отмечали выше, Закон о прокуратуре уровнял ограничения, запреты и обязанности прокурорских работников и государственных гражданских служащих, отнеся регулирование данных вопросов к законодательству о государственной гражданской службе. Подобное создало основу для распространения иных нормативно-правовых актов, регулирующих

157СЗ РФ. 2008. № 52 (часть I). Ст. 6228.

158СЗ РФ. 2007. № 24. Ст. 2830.

159СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475

160СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2331

93

гражданско-служебные отношения, на работников прокуратуры. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 558 "О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации (в рассматриваемом нами случае в органах прокуратуры), сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера"161 граждане, претендующие на замещение государственных должностей РФ, сводный перечень наименований которых утвержден Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 "О государственных должностях Российской Федерации"162, и лица, замещающие государственные должности РФ, представляют сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в соответствии с Положением и по формам справок, которые утверждены названным Указом

Вместе с тем, в ч. 1 ст. 40 действующей редакции Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» отмечено, что правовое положение и условия службы прокурорских работников определяются настоящим Федеральным законом в соответствии с пунктом 2 статьи 4 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». Однако, данный нормативный акт пять лет назад, согласно ст. 72 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» признан утратившим силу. Несмотря на многочисленные изменения, внесенные за указанное время в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», необходимых его корректировок до сих пор не сделано.

Анализируя правовую природу функций органов прокуратуры, связанных с осуществлением надзорной деятельности во всех направлениях, уголовным преследованием, принятием организационных и управленческих

161СЗ РФ. 2009. № 21. Ст. 2543

162СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 173

94

решений в данной области, можно с уверенностью утверждать, что прокуратура Российской Федерации является правоохранительным органом, основной задачей которого является защита прав и свобод человека и гражданина. Из этого следует, что служба в данном органе является правоохранительной. Однако, последние законодательные тенденции, связанные с регламентацией многих значимых аспектов прохождения службы в прокуратуре нормативными актами о государственной гражданской службе, постепенно переводят основное содержание указанных служебных отношений в иное русло (связанное с государственной гражданской службой).

Продолжая наше исследование, остановимся на организационных особенностях, имеющих непосредственное отношение к должностному распределению кадрового состава в органах прокуратуры РФ. Как справедливо отмечает С. Н. Братановский, расстановка кадров является органическим продолжением деятельности по их подбору, юридической формой её практической реализации163. В соответствии правовыми основами, закрепленными в Конституции РФ, ст. 3 Закона о прокуратуре, Регламенте Генеральной прокуратуры РФ, Генеральный прокурор РФ обладает широкими полномочиями в данной сфере. Так, руководитель прокурорской системы назначает на должность и освобождает от должности:

а) в Генеральной прокуратуре Российской Федерации - начальников главных управлений, управлений и отделов и их заместителей, советников, старших помощников и старших помощников по особым поручениям, помощников и помощников по особым поручениям Генерального прокурора Российской Федерации, помощников по особым поручениям первого заместителя и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации, старших прокуроров и прокуроров главных управлений, управлений и отделов и их помощников;

95

б) заместителей прокуроров, начальников отделов, старших помощников и помощников прокуроров;

в) заместителей прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров;

г) прокуроров городов, районов, приравненных к ним прокуроров; д) директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений

системы прокуратуры Российской Федерации (далее - научные и образовательные учреждения прокуратуры) и их заместителей.

Прокурор субъекта Российской Федерации, приравненные к нему прокуроры назначают на должность и освобождают от должности:

а) работников аппарата соответствующей прокуратуры, за исключением своих заместителей;

б) заместителей прокуроров, начальников отделов, старших помощников и помощников прокуроров.

Прокуроры городов, районов, приравненные к ним прокуроры назначают на должность и освобождают от должности работников, не занимающих оперативные должности (ст. 40.5 Закона о прокуратуре).

Назначение работников на иные должности может производиться заместителями Генерального прокурора РФ, что установлено Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 16 октября 2006 г. № 92 "Об утверждении примерных должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих органов прокуратуры Российской Федерации"164.

При этом отметим, что Генеральному прокурору РФ предоставлены полномочия по назначению на должность прокурора субъекта РФ с согласованием его кандидатуры с органами государственной власти субъектов РФ. На должности прокуроров субъектов РФ, приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 30 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее пяти лет. Порядок согласования установлен Конституций РФ (п. 3 ст. 129) и ФЗ о

96

прокуратуре (п. 1 ст. 13). Согласно п. "о" ст. 71 Конституции РФ, прокуратура, законодательство о прокуратуре относится к исключительному ведению РФ. В конституциях и уставах субъектов РФ соответствующие нормы о прокуратуре также подчеркивают ее централизованный характер и подчинение прокуроров этих субъектов Генеральному прокурору РФ. В них указано, что прокурор субъекта назначается Генеральным прокурором РФ, по согласованию с законодательным (представительным), а также исполнительным органами соответствующего субъекта Федерации. В Саратовской области это сделано Постановлением Саратовской областной Думы от 27 февраля 2008 г. № 5-149 "О согласовании кандидатуры Степанова В.Н. для назначения на должность прокурора Саратовской области"165. Прокуроры городов и районов назначаются на должности без какого либо согласования. Вместе с этим, порядок назначения руководителей следственных управлений СКП по субъектам Федерации в Законе о прокуратуре не определен, п. 6 ст. 20.1 которого относит решение данных вопросов к компетенции Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. В соответствие с пп. «б» п. 1 Приказа Следственного комитета при прокуратуре РФ от 7 сентября 2007 г. № 2 "О порядке назначения на должность и освобождения от должности работников Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации"166 руководители Следственного комитета по субъектам Российской Федерации и приравненных к ним специализированных следственных управлениях (отделах) Следственного комитета, их первые заместители и заместители назначаются на должность и освобождаются от должности приказами Председателя СКП по представлению соответствующего заместителя Председателя Следственного комитета по федеральному округу. Какого-либо согласования назначения на должность указанных руководителей с органами государственной власти субъектов Федерации согласно отмеченным выше нормам не требуется. Подобный

165СПС «Консультант Плюс»

166СПС «Консультант Плюс»

97

законодательный подход к решению кадровых вопросов во многом способствует единству и централизации СКП как федеральной силовой структуры.

На наш взгляд, установление в Законе о прокуратуре (п. 1 ст. 13) необходимости согласования кандидатуры будущего прокурора с органами власти данного субъекта Федерации в полной мере не соответствует требованиям ст. 129 Конституции РФ, а также принципам единства, централизации и независимости организации и деятельности органов прокуратуры, отраженным в ст. 4 указанного Закона. Эта процедура согласования является излишней, поскольку прокурор субъекта РФ в своей деятельности не связан не решениями каких-либо органов, он подчиняется исключительного Генеральной прокуратуре РФ. В связи с этим, считаем целесообразным исключить данное положение из ст. 13 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации».

Продолжая далее, отметим, что предельная общая штатная численности и фонд оплаты труда по прокуратурам субъектов РФ и приравненным к ним прокуратурам, включая аппараты и подчиненные прокуратуры городского и районного звена, образование и ликвидация прокуратур городов, районов и приравненных к ним прокуратур, создание и ликвидации отделов в этих прокуратурах; структуры аппаратов прокуратур областного звена, включая создание, слияние, разделение и ликвидацию управлений и отделов, установление и упразднение должностей первых заместителей, заместителей и старших помощников прокуроров по основным направлениям прокурорской деятельности определяются отмеченным Федеральным законом и приказами Генерального прокурора РФ.

К компетенции прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров, помимо предоставленных полномочий ФЗ о прокуратуре по назначению и освобождению на должность, отнесено:

- осуществление изменений в штатных расписаниях прокуратур городов и районов (за исключением создания и ликвидации в них отделов) с

98

использованием высвободившихся штатных единиц внутри данной прокуратуры города (района), либо с передачей их в другие горрайпрокуратуры, а в исключительных случаях - в аппарат прокуратуры областного звена;

-внесение изменений в штатные расписания аппаратов прокуратур с использованием высвободившихся штатных единиц внутри аппарата либо с направлением их на усиление подчиненных горрайпрокуратур;

-корректирование штатных расписаний аппаратов и подчиненных прокуратур в части уточнения наименования отдельных подразделений и должностей (например, "старший помощник по контролю исполнения", "старший помощник по учету, статистике и контролю исполнения").

Прокурорам субъектов РФ, приравненным к ним прокурорам предоставлено право возлагать исполнение обязанностей временно отсутствующего прокурора города, района, приравненного к ним прокурора на другого работника органа прокуратуры с обязательным изданием приказа

иуказанием срока и причин возложения данных обязанностей167. Важнейшим организационно-управленческим мероприятием,

связанным с кадровым обеспечением органов прокуратуры является формирование кадрового резерва. Е.Р. Ергашев высказывается о том, что отбор кандидатов на должности прокурорских работников и представление их вышестоящим прокурорам на утверждение является непосредственной обязанностью прокурора города (района)168. Вместе с этим, по нашему мнению, согласиться с данной позицией нельзя. В нормативных актах работа по формированию кадрового резерва на уровне прокурора района, города не закреплена, она отнесена к компетенции кадровых подразделений прокуратур субъектов Федерации. Межгоррайпрокурор или руководитель следственного отдела Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по району, городу могут лишь порекомендовать то или иное

167См.: Китрова Е.В., Кузьмин В.А. Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации"//Система ГАРАНТ, 2007.

168См.: Ергашев Е.Р. Организация работы городской (районной) прокуратуры. Дисс. …канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003. С. 75

99

лицо, отвечающее, по их мнению, необходимым требованиям на вакантную должность помощника прокурора или следователя. Однако, рекомендации указанных лиц в отношение потенциального прокурорского работника не всегда учитываются специалистами-кадровиками.

При этом укажем, что в последнее время активизировалась деятельность по правовой регламентации формирования кадрового резерва на уровне прокуратур и следственных управлений Следственного комитета при прокуратуре РФ в субъектах Федерации. Вызывают повышенный интерес содержащиеся в правовых актах специфические требования к отбору кандидатов на должности в системе органов прокуратуры. Так, например, согласно п. 2.4. Положения о кадровом резерве следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Ставропольскому краю для приема на работу, утвержденного Приказом руководителя следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Ставропольскому краю от 19 ноября 2007 № 245-к169 с лицами, желающими работать следователями проводится тестирование с помощью специально подобранных тестов, по результатам которых проводится отбор кандидатов, наиболее пригодных по своим индивидуально-психологическим качествам к работе в следственном управлении (проводится главным специалистом отдела кадров прокуратуры Ставропольского края – психологом, по согласованию с прокурором края). В Положении о квалификационной комиссии по приему квалификационного экзамена для постановки в резерв кадров на должность следователя, помощника руководителя следственного отдела Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Воронежской области170 отражено, что Квалификационная комиссия следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Воронежской области по приему экзамена у лиц, желающих быть

169СПС «Консультант Плюс»

170См.: Приложение к Приказу руководителя следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Воронежской области от 2 марта 2009 г. № 20//СПС «Консультант Плюс»

100

зачисленными в резерв кадров на должность следователя, помощника руководителя следственного отдела проводит квалификационный экзамен, цель которого - установить наличие у претендента профессиональных знаний. Для организации и проведения квалификационного экзамена создается квалификационная комиссия сроком на 3 года в количестве не менее 7 человек. Квалификационный экзамен проводится по экзаменационным билетам, каждый из которых содержит три вопроса: теоретический вопрос, задачу и задание по составлению проекта процессуального документа. Перечень теоретических вопросов разрабатывается квалификационной комиссией. Тексты задач и заданий по составлению проектов процессуальных документов разрабатываются и утверждаются квалификационной комиссией с учетом количества и тематики теоретических вопросов (пп. 1.1, 2.1, 5.1).

Также отметим, что порядок подбора кандидатов в резерв на должности в системе прокуратуры и предоставление необходимых документов претендентами отражен в соответствующих организационных документах прокуратур субъектов Федерации (например, Положение о кадровом резерве прокуратуры Еврейской автономной области для приема на работу, утвержденное Приказом прокурора Еврейской автономной области от 25.01.2010 г. № 29-к171, Положение о кадровом резерве на должности прокурорских работников Дальневосточной транспортной прокуратуры, утвержденное Приказом Дальневосточного транспортного прокурора от

11.03.2010 года № 101-к172).

Проведенный нами анализ173 работы кадровых подразделений показывает, что их работниками проводится значительная работа по изучению личностей претендентов, их соответствия необходимым требованиям. Однако, в ходе исследования практических сторон

171СПС «Консультант Плюс»

172СПС «Консультант Плюс»

173Объектом исследования являлись в 2009 г и 1 квартале 2010 г. кадровые подразделения прокуратур Воронежской, Саратовской, Волгоградской и Пензенской областей