Правовая организация управления в органах прокуратуры. Монография

131

органами. Поэтому, как нам представляется, целесообразно организовать оплату его служебных переговоров с использованием мобильной связи за счет государства.

2.3.Информационное обеспечение управленческой деятельности

впрокуратуре

Впроцессе осуществления управления в системе органов прокуратуры необходимо обеспечить постоянный сбор информации. Механизмы управления выполняют своё назначение, потому что их важнейшую принадлежность составляют информационные процессы. Получение достоверной информации, возможность изучения ответной реакции на управленческие решения позволяют целенаправленнее формировать стратегию развития органов прокуратуры, использовать оптимальные методы работы. «Субъект управления, - отмечает В. Г. Афанасьев, - осуществляя управленческие функции, непрерывно получает, перерабатывает и использует информацию о внутреннем состоянии и внешней среде управления. Информация трансформируется в решение, а решение в управленческое действие»220. Именно информация призвана быть той опорной точкой, которая способна принести в систему органов и учреждений отечественной прокуратуры новые знания, опыт, формы и методы, новые технологические разработки, присущие рыночной экономике.

Характеризуя информационное обеспечение управленческой деятельности в современной прокуратуре, С.Н. Братановский высказывается

опроисходящих в данных органах информационных процессах, которые представляют собой непрерывное и циклическое движение информации от одного обладателя к другому, сопровождающееся процедурами обработки, анализа, обобщения и систематизации221.

220Афанасьев В. Г. Общество, системность, познание и управление. М., 1981. С. 371.

221См.: Братановский С.Н. Административное право. М., 2010. С. 363

132

А. П. Брагин и А. Д. Пронякин отмечают, что информационное обеспечение деятельности прокуратуры - это процесс подбора, обработки информационных материалов, предназначенных для анализа, планирования и контроля222.

Весь массив информационного материала, с которым происходит работа в рассматриваемой нами системе, по своему содержанию может быть дифференцирован на следующие виды:

1)Политическая информация - отражает процессы, происходящие в идейно-политической сфере, связанной с реализацией основных направлений деятельности прокуратуры;

2)Экономическая информация даёт представление об экономических отношениях, которые связаны с деятельностью предприятий, учреждений и организаций. Она отражает особенности взаимодействия прокурорских работников с государственными органами, призванными регулировать производство товаров и услуг, анализировать процессы, воздействующие на уровень жизни населения. Кроме того, эта информация включает все существующие в социальной сфере показатели, дающие представление об экономических явлениях в их совокупности и связи;

3)Научно-техническая информация – позволяет изучить технические новации, автоматизированные системы, выявить их особенности и недостатки с целью принятия мер, направленных на пресечение новых видов преступлений и правонарушений, связанных с использованием современных технологий;

4)Научно-методическая информация является отражением результатов научно-исследовательских и учебно-методических работ по созданию современных методик, направленных на решение различных задач, поставленных государством перед органами прокуратуры. Это программы повышения квалификации прокурорских работников, учебное моделирование уголовных

игражданских процессов с участием прокуроров, их заместителей и

133

помощников, тренировочные следственные мероприятия, целью которых развитие оперативного реагирования на внештатные ситуации, возникающие в деятельности прокуратуры, углубление знаний процессуального законодательства. К этой информации также относятся методические указания, научные исследования по совершенствованию форм и методов надзорной деятельности и т. д.;

5.Нормативная информация, используемая прокуратурой, по сути является точкой отсчета дальнейших действий, направленных на обеспечение законности и правопорядка. Практически ежедневно принимаются новые нормативные акты, вносятся изменения в действующее законодательство. В связи с этим для каждого прокурорского работника важно не только владеть знаниями в конкретной законодательной отрасли, но

иоперировать судебной практикой, сформировавшейся в результате правоприменительной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления;

6.Педагогическая информация в органах и учреждениях прокуратуры играет значительную роль в формировании кадрового резерва, проведения работы с молодыми сотрудниками, заложения моральных и этических качеств, необходимых для работы в анализируемых нами органах, воспитания патриотизма у начинающих правоохранительную службу граждан;

7.Статистическая и отчётная информация отражает систему показателей, характеризующих количественную и качественную стороны деятельности всех государственных и муниципальных органов власти. В неё входят различные формы отчётов, сводок и т. д. Обладание необходимыми статистическими данными обеспечивает оперативную и эффективную реализацию прокуратурой возложенных на нее функций.

При этом, руководящим звеньям прокурорской системы для осуществления оперативного управления и внутриведомственного контроля необходима внутренняя и внешняя информация.

134

Далее полагаем, что целесообразно дать правовую характеристику источников получения информации должностными лицами прокуратуры.

К источникам внутренней информации относятся документы, подготавливаемые непосредственно прокурорскими работниками и содержащие те или иные сведения, отнесенные к их профессиональной деятельности. К ним относятся справки, докладные записки по результатам проведения проверок, обобщения по итогам работы в отдельных направлениях (например, об участии прокурора в гражданском судопроизводстве). Эти документы носят во многом комплексный и аналитический характер и предназначены, прежде всего, для определения состояния законности в той или иной сфере, характера и объема принятых мер, направленных на ее поддержание. Докладные записки содержат информацию за определенный период, кроме того, сроки их предоставления устанавливаются в соответствующих ведомственных актах. Так, например, п. 4 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 2 октября 2007 г. № 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления"223 предписывает прокурорам субъектов Российской Федерации докладные записки о состоянии законности в сфере регионального и местного нормотворчества ежеквартально к 15 числу месяца, следующего за истечением квартала, и к 15 января представлять в Главное управление, управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах.

Статистическая отчетность является одним из основных источников внутренней информации. Согласно ст. 51 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральная прокуратура РФ совместно с заинтересованными федеральными министерствами и ведомствами разрабатывает систему и методику единого учета и статистической отчетности о состоянии преступности, раскрываемости преступлений, следственной работе и

135

прокурорском надзоре, а также устанавливает единый порядок формирования и представления отчетности в органах прокуратуры. Ответственность за организацию работы по первичному учету возлагается на руководителя прокуратуры, за подписью которого представляется статистическая отчетность, а в Генеральной прокуратуре - на начальника соответствующего структурного подразделения. Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 19 июня 2008 г. № 112 "Об утверждении и введении в

действие статистического отчета "О работе прокурора" по форме П и Инструкции по составлению статистической отчетности о работе прокурора по форме П"224 установлена обязанность представлять указанную отчетность ежеквартально (нарастающим итогом) (п. 3). Кроме того, районным и городским (не имеющим подчиненных органов) прокурорам, приравненным к ним прокурорам специализированных прокуратур до 5-го числа месяца, следующего за отчетным периодом, необходимо направлять отчет по форме П вышестоящим прокурорам. Начальникам главных управлений и управлений центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации до 5-го числа месяца, следующего за отчетным периодом предоставлять отчетность на бумажном носителе - в отдел информационного обеспечения информационно-аналитического управления Главного организационно-инспекторского управления, в электронном виде по имеющимся каналам связи - в НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Единая форма отчетности в системе СКП установлена Приказом Следственного комитета при прокуратуре РФ от 19 марта 2009 г. № 6 "Об утверждении и введении в действие формы статистической отчетности "Отчет о работе следственных органов Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации на досудебной стадии уголовного судопроизводства" в системе Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации" ("Отчет о работе следственных органов

136

Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации на досудебной стадии уголовного судопроизводства" по форме N 1-В-СКП (ДСУС)). Согласно этому Приказу руководителям следственных отделов Следственного комитета по районам, городам и приравненных к ним специализированных следственных отделов Следственного комитета, в том числе военных следственных отделов Следственного комитета по объединениям, соединениям, гарнизонам и других военных следственных отделов Следственного комитета, приравненных к следственным отделам Следственного комитета по районам, городам представлять отчетность на бумажном носителе вышестоящим руководителям следственных органов до 5 числа месяца, следующего за отчетным периодом. Руководителям следственных управлений Следственного комитета по субъектам Российской Федерации и приравненных к ним специализированных следственных управлений (отделов) Следственного комитета "Отчет" по форме № 1-В-СКП (ДСУС) направлять до 18 числа месяца, следующего за отчетным периодом на бумажном носителе и в электронном виде по действующим каналам связи в отдел статистики и анализа организационно-контрольного управления Главного организационно-инспекторского управления Следственного комитета (пп. 3.1, 3.2).

Вместе с этим, закономерным является вопрос, связанный с компетенцией прокуроров субъектов Федерации, начальников управлений (отделов), функционирующих в прокуратуре субъекта РФ, а также руководителей управлений СКП при прокуратуре РФ по субъекту РФ по установлению (истребованию) той ли иной отчетности, а точнее, вправе ли эти лица утверждать те или иные формы предоставления сведений, отличные от форм, отмеченных в проанализированных выше приказах?

Закон о прокуратуре, а также иные ведомственные акты не дают не него однозначного ответа. Исходя из смысла ст. ст. 18, 20.1 Закона руководители прокуратур субъектов РФ и управлений СКП по субъектам РФ вправе издавать приказы, распоряжения и указания, необходимые для

137

организации работы подчиненных сотрудников. Из этого следует, что установление какой-либо внутренней отчетности формально может быть отнесено к компетенции отмеченных лиц. Однако, на законодательном уровне вопрос о возможности введения внутренней отчетности этими должностными лицами не урегулирован. На практике возникают ситуации, при которых ввиду отсутствия действенного взаимодействия между отделами (управлениями) отдельно взятой прокуратуры, их руководители направляют нижестоящим прокурорам запросы информации, которые дублируют друг друга и отличаются лишь формой заполнения. Также имеет место истребование сведений (информации) в сравнении с аналогичным периодом прошлого года (полугодия, квартала, месяца), которые не согласуются между собой, а также данных, которыми те или иные прокуроры не располагают225.

В научной литературе высказано мнение о целесообразности согласования возможности истребования той или иной информации у межгоррайпрокуроров начальниками управлений (отделов) с руководителем прокуратуры субъекта РФ или с его заместителем, курирующим ту или иную сферу226.

С.Н. Братановский высказывается о необходимости организации обмена информацией между структурными подразделениями прокуратуры и СКП на правовой основе, установлении в соответствующих нормативных документах объема и характера нужных для принятия управленческих решений данных, а также повышения ответственности руководящих должностных лиц в этой области227.

Соглашаясь с указанной позицией отметим, что подготовка необходимых для руководителя управленческого подразделения сведений, сопряженный со сбором, анализом и обобщением информации, представляет собой в некоторых случаях трудоемкий процесс, в котором бывает

225Подобные факты были выявлены в 2009 г. при анализе организационной работы прокуратур Саратовской, Волгоградской и Воронежской областей.

226См.: Трикс А.В. Справочник прокурора. 2007. СПС «Гарант».

227См.: Братановский С.Н. Административное право. М., 2010. С. 363

138

задействовано большое количество оперативных работников той или иной прокуратуры. Исходя из административно-командного стиля управления, имеющего место в органах и учреждениях прокуратуры, можно утверждать, что любые запросы и указания, поступившие в прокуратуру района (города) из вышестоящей прокуратуры, должны быть исполнены в первую очередь. При этом укажем, что затребование большого объема данных, составление необходимых к ним пояснений и обоснований, которое, как правило, может происходить не запланировано, заставляет прокурора перераспределять кадровые ресурсы, вносить коррективы в служебные обязанности подчиненных сотрудников. Это, в конечном итоге, может отрицательно сказаться на результативности работы.

Продолжая далее отметим, что важным источником информации внутреннего характера, дающим возможность объективно и оперативно оценить работу определенной прокуратуры, являются выезды сотрудников вышестоящих прокуратур на места (в прокуратуры городов и районов). Общие условия осуществления выезда должностных лиц для проверки нижестоящих звеньев в системе прокуратуры закреплены в Приказе Генеральной прокуратуры РФ от 17 декабря 2007 г. № 200 "О введении в

действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации"228, Приказе Генеральной прокуратуры РФ от 17 октября 2007 г. № 170 "О порядке рассмотрения запросов Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека - заместителя Министра юстиции Российской Федерации"229, Приказе Генеральной прокуратуры РФ от 30 января 2008 г. № 15 "О порядке рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа и прокурора"230, Приказе Генеральной Прокуратуры РФ от 23 августа 2007 г. № 131 "О порядке передачи в Следственный

228СПС «Консультант Плюс»

229СПС «Консультант Плюс»

230СПС «Консультант Плюс»

139

комитет при прокуратуре Российской Федерации уголовных дел и материалов проверок сообщений о преступлениях"231 и т.д.

Деятельность по организации выездов на места является следствием принятия управленческих решений и носит индивидуализированный характер. Ее сущность заключается в получении комплексного представления о работе той или иной прокуратуры, выполнения ею возложенных ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» задач. Исходя из особенностей организационного построения прокуратур субъектов Федерации, уровня кадрового обеспечения, запланированных мероприятий в различных отраслях надзорной и иной деятельности, а также территориального расположения подчиненных прокуратур, выезды в них осуществляются на основании ежегодно утверждаемых планов. Однако, в связи с произошедшими чрезвычайными ситуациями в определенной местности допускаются и внеплановые выезды.

В контексте проводимого исследования научный и практический интерес представляет организация выездов на места работников прокуратуры Нижегородской области, закрепленная в п. 9 Регламента Прокуратуры Нижегородской области, согласно которому данные мероприятия проводятся

сцелью:

-ознакомления с организацией работы горрайпрокуратуры и проверки организации исполнения отраслевых приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации, прокурора Нижегородской области, решений коллегии и постановлений координационных совещаний;

-оказания помощи в организации работы подчиненных прокуратур по исполнению приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации и прокурора Нижегородской области;

-изучения положительного опыта по организации прокурорского надзора за исполнением законодательства, исполнению приказов, указаний

140

Генерального прокурора Российской Федерации и прокурора Нижегородской области;

-проведения проверки организации работы в прокуратуре по укреплению законности и правопорядка, исполнению приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации в целом (комплексной);

-участия в работе выездной коллегии, координационного совещания руководителей правоохранительных органов, участия в координации деятельности местных правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

-стажирования, проведения иных форм учебы на месте;

-приема граждан и в других необходимых случаях.

Следуя логике нашего исследования, далее осветим вопросы, связанные с внешними источниками информации, используемыми руководящим кадровым составом прокуратуры при принятии управленческих решений и координации деятельности по борьбе с преступностью.

Как справедливо отмечает А.Г. Звягинцев, источники получения информации должностными лицами прокуратуры столь многообразны и разносторонне выражены, что не поддаются четкой классификации. При этом каждый прокурор, его заместитель и помощник должны самостоятельно определить их круг с учетом потребностей и исполняемых должностных обязанностей232.

Исходя из абсолютности, бесконечности и во многом абстрактности информации С. Е. Чаннов делает вывод о том, что важной задачей каждого государственного органа (системы) является формирование единого информационного пространства для работы с информационными потоками и налаживание коммуникационных отношений233.

232См.: Организация работы в прокуратуре района. Под ред. А.Г. Звягинцева. Казань, 2001. С. 299.

233См.: Чанов С. Е. Конфликт интересов по-новому// Эж-юрист. 2009. № 23