Правовая организация управления в органах прокуратуры. Монография

31

определению желаемых показателей на будущее и фиксации в их соответствующих документах53.

Планирование - проект процессов и результатов труда на предстоящий временной период. Планируются не только служебные, профессиональные и личные цели, но и текущая связанная с работой нагрузка, сопряженная с принятием, отклонением или откладыванием новых задач и требований54.

В.Е Чиркин высказывается о том, что в процессе планирования происходит сопоставление имеющихся в прокуратуре кадровых ресурсов и необходимости активизации работы в определенных направлениях, а также выработке конкретных действий, которые должны быть выполнены к определенному сроку с обязательным указанием конкретных исполнителей55.

Отметим, что планирование работы в органах прокуратуры (как в целом, так и по отдельным направлениям) представляет собой непрерывный процесс, при этом основные акценты в нем расставляются применительно к внутриорганизационной деятельности. Так, данные нормы отражены в Указании Генеральной прокуратуры РФ от 7 июня 2000 г. № 100/27 "Об усилении прокурорского надзора за исполнением законов о борьбе с терроризмом"56, Приказе Генеральной прокуратуры РФ от 6 сентября 2007 г. № 137 "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания"57, Приказе Генеральной Прокуратуры РФ от 21 ноября 2007 г. № 186 "Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах"58.

С учетом важности и значимости планирования в органах прокуратуры рассмотрим его организацию на примере прокуратуры Нижегородской области, в которой, на наш взгляд, организация данного вида деятельности представляет значительный научный и практический интерес.

53См.: Герасименко Н. Стратегический менеджмент: система проектирования и автоматизации управленческих процессов //Финансовая газета. 2008. № 27

54См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. М., 2006. С. 168.

55См.: Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе// Журнал российского права. 2009. №

56СПС «Консультант Плюс»

57СПС «Консультант Плюс»

58СПС «Консультант Плюс»

32

Так, деятельность подразделений прокуратуры Нижегородской области осуществляется по предметному, зональному и (или) предметно-зональному принципам в соответствии с планами работы, разработанными на основе изучения положения дел. Работа прокуратуры Нижегородской области планируется на полугодие. Предложения о включении в план мероприятий вносятся руководителями структурных подразделений по согласованию с заместителями прокурора области на основе анализа состояния законности и правопорядка, криминологического прогноза, а также с учетом планов работы Генеральной прокуратуры РФ, решений коллегии Генеральной прокуратуры РФ, прокуратуры Нижегородской области, постановлений координационных совещаний правоохранительных органов, приказов, указаний, поручений Генерального прокурора РФ, прокурора Нижегородской области, предложений горрайпрокуроров.

Предложения в план работы должны быть четко сформулированы, мотивированы, содержать сведения о сроках и способах исполнения мероприятий, ответственных лицах и соисполнителях (по согласованию), предполагаемых формах реализации результатов, а также перечень прокуратур, которые участвуют в исполнении.

Мероприятия, в которых предусматривается участие нескольких структурных подразделений, а также других правоохранительных органов и ведомств, с ними предварительно согласовываются.

Предложения передаются старшему помощнику прокурора области по организационным вопросам и контролю исполнения не позднее 20 декабря и 20 июня для подготовки проекта плана, который докладывается прокурору Нижегородской области.

По результатам обсуждения проект плана работы дорабатывается старшим помощником прокурора области по организационным вопросам и контролю исполнения, согласовывается с заместителями прокурора Нижегородской области, а затем утверждается прокурором Нижегородской области. Ответственность за своевременное и качественное выполнение

33

плановых мероприятий несут заместители прокурора Нижегородской области, начальники управлений и отделов59.

Продолжая далее, обратимся к исследованию форм и методов управления в органах прокуратуры.

В науке административного права на настоящий момент не сложился единый подход к определению понятия «форма управления». В частности Ю. Н. Старилов считает, что «правовая форма управления – это внешнее выражаемое и юридически оформленное действие органа управления публичной власти (или должностного лица), осуществляемое в пределах его компетентности и вызывающее определённые правовые последствия»60. Ю. М. Козлов под формой управления понимает «внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществлённое в рамках его компетенции и вызывающее определённые последствия»61. Авторы учебника «Административное право» считают, что «форма государственного управления – это оформленное поведение властного субъекта административного права, осуществлённое им в рамках его компетенции в целях реализации функций государственного управления»62. Д. Н. Бахрах полагает, что формами управленческой деятельности являются способы выражения её содержания, система внутренне взаимосвязанных способов осуществления функций управления, определённое внешнее выражение конкретных управленческих действий как части управленческой деятельности»63. Под формами управленческой деятельности Н.М. Конин понимает способы выражения ее содержания, систему внутренне взаимосвязанных способов осуществления функций управления,

59См.: Регламент прокуратуры Нижегородской области, утвержден Приказом прокурора Нижегородской области № 7 от 25 марта 2003 г.//СПС Консультант Плюс»

60Общее административное право: Учеб. Воронеж, Изд-во ВГУ, 2007. С. 332.

61Административное право. М., 2002. С. 247.

62Дмитриев Ю. А., Евтеева А. А., Петров С. М. Административное право: Учеб. М., 2005. С. 230.

63Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации: Учеб. пособие. Екатеринбург. 1999. С. 3-4.

34

определенное внешнее выражение конкретных управленческих действий как части управленческой деятельности64.

Как видно из данных определений все авторы считают, что в понятии формы государственного управления необходимо включить такие содержательные элементы как:

1)внешне оформленная деятельность (поведение, функции) властного

субъекта;

2)деятельность властного субъекта, осуществляемая в рамках предоставленной ему компетенции;

3)способ выражения управленческой деятельности.

Из этого можно сделать вывод, что основой всякой формы государственного управления является деятельность (действие или бездействие) субъектов государственного управления. Эта деятельность может проявляться как в форме словесных действий (письменных и устных), так и в форме конклюдентных действий.

Формы управления в органах прокуратуры имеют ярко выраженный нормативный характер. Иными словами, установление норм права как правотворческая форма управления в анализируемых нами органах связана с принятием правовых актов управления. Помимо Закона о прокуратуре, большое количество управленческих норм содержится в указах Президента РФ и руководящих документах Генеральной прокуратуры. В обязанности прокурорских работников входит их непосредственная реализация, которая также носит управленческий характер. Правоприменительная форма управления в указанных органах выражается, например, в практическом использовании законодательства при осуществлении надзорных мероприятий (Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 27 марта 2009 г. № 93 "О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при

35

осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"65).

Осуществление организационных действий (оперативноорганизаторская работа) является неотъемлемой частью управленческой деятельности в органах прокуратуры. Ее конкретные управленческие формы, закреплены в основном в актах ведомственного регулирования. Например, в Приказе Генеральной Прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" прокурорам предписано: акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции Российской Федерации прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и иных социальных и политических прав и свобод человека и гражданина (п. 7.1); при проверках исполнения работодателями трудового законодательства анализировать выполнение ими обязанностей по созданию работникам безопасных условий труда, своевременной выплате заработной платы, при этом особое внимание уделять организациям-должникам, в отношении которых применены процедуры банкротства, а также градообразующим предприятиям. Принимать меры к повышению ответственности руководителей предприятий за несоблюдение трудовых прав граждан (п. 7.2); в период проведения избирательных кампаний федерального, регионального и муниципального уровней повышенное внимание уделять вопросам соблюдения законодательства о выборах и о проведении публичных мероприятий, обеспечить должное взаимодействие с избирательными комиссиями и правоохранительными органами (п. 7.3); в сфере экономики сосредоточить усилия на надзоре за исполнением законов о собственности, земле, предпринимательской деятельности, бюджетного, налогового, банковского, таможенного, антимонопольного законодательства (п. 8).

36

Одной из важнейших категорий, характеризующих государственное управление как объект анализа со стороны науки административного права, наряду с категорией формы государственного управления, является теоретическая категория метода государственного управления.

Понятие метода государственного управления в теории государственного управления призвано продемонстрировать, с помощью каких основных приемов осуществляется государственное управление. Ю.Н. Старилов определяет метод государственного управления как "правовое средство, которое используется для достижения целей, решения задач и осуществления функций государственной управленческой деятельности"66.

Аналогичный подход к определению метода как правового «средства», «способа», «инструмента» административно-правового регулирования имеется и в работах других ведущих ученых-административистов России67.

Указанное определение, как, впрочем, и всякое определение метода государственного управления, страдает некоторой нечеткостью, размытостью категорий. Дело в том, что метод, в отличие от формы, не поддается непосредственной идентификации, не может быть однозначно определен в силу абстрактности категории. Так, В.М. Манохин определяет метод государственного управления как "характер волеизъявления одного участника деятельности в отношении другого участника", вполне справедливо подчеркивая, что определение метода как способа деятельности, решения задач ничего не объясняет, поскольку вызывает дополнительный вопрос о природе способа.

Между тем, именно тот или иной набор методов государственного управления в наибольшей степени отражается на внешнем характере государственного управления, обозначая степень его жесткости или лояльности, определяя меру и характер государственного вмешательства в

66См.: Старилов Ю.Н. Административное право как средство разрушения "синдрома бесправия" в современном правовом государстве // Журнал российского права. 2005. № 4.

67См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. М., Изд-во Норма. 2001. С. 351. Конин Н.М. Российское административное право. Общая часть. Курс лекций. Саратов, СГАП, 2001. С. 277; Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М., Изд-во Тихомирова М.Ю., 2008. С.

364и др.

37

регулируемые общественные процессы. Преобладание в структуре методов государственного управления той или иной сферой общественной жизнедеятельности методов принудительного воздействия, обозначает для внешних наблюдателей усиление государственного вмешательства, ужесточение управленческого воздействия, подчеркивает остроту существующих в управляемой сфере проблем. Напротив, применение мягких методов убеждения характеризует слабость государственного управления в соответствующей области, определяет некоторую второстепенность государственного участия в процессах регуляции общественных отношений в данной сфере.

В.А. Максимов отмечает, что специфический характер направленности

идеятельности прокуратуры обусловил методы управленческих воздействий. Среди них, наряду с экономическими, нацеленными на материальное стимулирование труда работников прокуратуры, социальнопсихологическими, применяемыми с целью повышения социальной активности прокурорско-следственных работников, и иными общими методами управления, особую роль играют организационноадминистративные (организационно-управленческие) методы, формирующие

иразвивающие организационные отношения прав и ответственности, властности, компетентности, служащие фундаментом для построения и функционирования прокуратуры как единой централизованной системы. Организационно-административные методы управления в прокуратуре, выражающие преимущественно прямое директивное воздействие вышестоящих органов прокуратуры и прокуроров на нижестоящие, базируются в основном на системе нормативных правовых актов68.

Втеории административного права большинство авторов среди методов управления выделяют метод убеждения и метод принуждения69.

68См.: Максимов В.А. Функции управления в органах прокуратуры: понятие, значение, содержание и виды // Гражданин и право. 2008. № 3

69См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебное пособие. Саратов: СГАП, 2000. С. 90; Конин Н.М. Административное право России в вопросах и ответах: учеб. пособие. 3-е изд., М., "Проспект", 2010. С. 49. Бахрах Д. Н., Хазанов С.Д. Формы и методы деятельности

38

Метод убеждения воплощает в себе такие приемы как стимулирование, воспитание, разъяснение, поощрение и т.п., в то время как принуждение - это совокупность приемов и способов, опирающихся на возможность навязывания определенного образа действий управляемому объекту70.

Как отмечает В. Д. Ломовский, метод убеждения в деятельности прокуратуры используется в настоящее время ограниченно и выражается в работе с гражданами по разъяснению их законных прав, выступлениях в трудовых коллективах и средствах массовой информации71.

Прокуратура как силовое ведомство, первостепенной задачей которого является обеспечение законности, призвана реализовывать принудительные властного меры воздействия, направленные на предупреждение и пресечение преступлений и правонарушений во всех сферах общественной жизни, а также на привлечение виновных лиц к установленной законом ответственности. Иными словами, прокуроры должны обязывать и принуждать физических и юридических лиц к строгому исполнению законодательных норм и предписаний, используя при этом предусмотренные Законом о прокуратуре меры, средства и способы прокурорского реагирования.

Кроме того, практическая реализация методов убеждения и принуждения находит яркое выражение при прохождении службы в органах и учреждениях прокуратуры, а именно при применении к прокурорским работникам мер поощрения и наложении на них дисциплинарных взысканий.

Так, в соответствие со ст. 41.6 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» за примерное исполнение работниками своих служебных обязанностей, продолжительную и безупречную службу в органах и учреждениях прокуратуры, выполнение заданий особой важности и сложности применяются следующие поощрения: объявление благодарности,

государственной администрации. Екатеринбург, 1999. С. 87; Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 50. и т.д.

70См.: Братановский С.Н. Административное право России. М., 2010. С. 299.

71См.: Ломовский В.Д. О понятии и значении прокурорского надзора в современных условиях // Закон и право. 2000. № 2.

39

награждение Почетной грамотой, занесение на Доску почета, в Книгу почета, выдача денежной премии, награждение подарком, награждение ценным подарком, именным оружием, досрочное присвоение классного чина или присвоение классного чина на ступень выше очередного, награждение нагрудным знаком "За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации", награждение нагрудным знаком "Почетный работник прокуратуры Российской Федерации" с одновременным вручением грамоты Генерального прокурора Российской Федерации. При этом, особо отличившиеся работники могут быть представлены к присвоению почетного звания "Заслуженный юрист Российской Федерации" и награждению государственными наградами Российской Федерации.

Применение поощрения в системе органов прокуратуры оказывает стимулирующее воздействие на ее сотрудников, создает предпосылки к стабильному прохождению службы и карьерному росту.

Согласно ст. 41.7 закона о прокуратуре за неисполнение или ненадлежащее исполнение работниками своих служебных обязанностей и совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника, руководители органов и учреждений прокуратуры имеют право налагать на них следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; строгий выговор; понижение в классном чине; лишение нагрудного знака "За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации", лишение нагрудного знака "Почетный работник прокуратуры Российской Федерации", предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение из органов прокуратуры.

Подобные законодательные положения не только устанавливают степень и характер дисциплинарной ответственности служащих прокуратуры, но и носят предупредительный характер, связанный с недопустимостью нарушения трудовой дисциплины.

В настоящее время и в перспективе повышение уровня функционирования прокуратуры, совершенствование управленческих

40

воздействий методов убеждения и принуждения тесно связаны с максимально полным учетом положений и закономерностей психологии управления, достаточно четко ориентированных на интересы и профессионально-психологическую структуру личности прокурора. Прогрессивную роль здесь играют такие категории, как достоинство и авторитет личности, гуманизация управления, демократизация отношений между руководителями и подчиненными, формирование здоровых отношений в коллективе на основе сотрудничества и справедливой оценки результатов труда каждого прокурорско-следственного работника

Одним из важнейших факторов управления в органах прокуратуры является внутренний контроль. Он представляет собой процесс проверки исполнения руководящих директив вышестоящих звеньев и обеспечение реализации всех управленческих решений в области прокурорской деятельности72.

Внутренний контроль исполнения направлен на устранение отклонений в текущей деятельности по управлению персоналом и работе организации и приведение системы внутриорганизационного управления в надлежащее состояние73.

Содержание и сущность внутриведомственного контроля в прокуратуре вытекают из проанализированных выше статей 11 и 14 Закона о прокуратуре и включают в себя проверки исполнения планов работ, организации того или иного вида надзорной деятельности, поддержания государственного обвинения, участия прокуроров в гражданском судопроизводстве, полноту и объективность разрешения жалоб, заявлений и обращений и т.д. Особенности организации контрольной деятельности подразделений и должностных лиц прокуратуры по отношению к нижестоящим звеньям (работникам) рассматриваемой нами системы закреплены в руководящих документах. Так, например, согласно Инструкции

72См: Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Общая часть: Учеб. пособие. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1999. С. 90.

73Симонов В.И. Гарантии реализации трудовых прав работников в публично-правовом производстве //Трудовое право. 2009. № 5.