Правовая организация управления в органах прокуратуры. Монография

101

деятельности прокуроров-кадровиков были выявлены следующие недостатки:

1.Недостаточным образом отслеживается судьба молодых специалистов, желающих работать в органах прокуратуры, не принимаются во внимание их семейные обстоятельства.

2.Несвоевременно обновляются данные об окончании высших учебных заведений, не истребуются сведения об успеваемости лиц, обучающихся в вузах по юридической специальности и желающих трудоустроиться в органы прокуратуры в период прохождения обучения.

3.Во многих случаях лица не уведомляются об их исключении из соответствующего резерва

4.Не выясняются обстоятельства, связанные с возможным трудоустройством кандидатов в другой местности в пределах субъекта Федерации

5.Не организовано взаимодействие между прокуратурой и Следственным комитетом при прокуратуре РФ по вопросам, связанным с подбором молодых специалистов.

Продолжая далее наше исследование, считаем целесообразным остановиться на оценке труда в системе органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации.

Совершенствование деятельности прокурорских работников и в особенности руководителей структурных подразделений прокуратуры невозможно без обоснованных оценок их трудового профессионализма. Сочетание материальных и моральных стимулов ставит вопрос о необходимости правовой регламентации этих оценок.

Как показывают данные специальных исследований,174 поведение человека в организации существенно зависит от того, насколько объективно оценивается его работа и как он относится к этой оценке. Если человек

воспринимает оценку как несправедливую, то, в зависимости от своих

102

индивидуальных особенностей, он либо ведёт себя пассивно, стремясь уменьшить прикладываемые усилия до уровня, соответствующего оценке, либо проявляет агрессивность, вступая в конфликт с организацией. Задачи, решаемые посредством оценки кадров, существенно зависят от стиля руководства. При административно-командном руководстве, имеющем место в современных органах прокуратуры, основная задача оценки состоит в том, чтобы выявить недостатки в работе служащих и сделать выводы о степени их соответствия занимаемой должности. Оценка здесь является одним из компонентов механизма «кнута и пряника».175 При демократическом руководстве, конечно, тоже ставится эта задача, но она не главная. Основная задача состоит в том, чтобы:

а) оцениваемый был убеждён в объективности оценки; б)воспринимал её как полезную для себя; в) знал, что нужно сделать, чтобы устранить выявленные недостатки; г) хотел их устранить;

д) руководитель знал, какая помощь необходима оцениваемому сотруднику, и последний был уверен, что эта помощь будет ему оказана.

То есть оценка в этом случае признана фактором, стимулирующим профессиональное развитие оцениваемого.

Внастоящее время проблеме оценки кадров уделяется большое внимание как у нас, так и за рубежом.176

Вбольшинстве развитых зарубежных стран вопросами совершенствования оценки кадров правоохранительных органов стали активно заниматься в последние десятилетия, когда усиливающаяся неудовлетворённость качеством их профессиональной деятельности, развитие противоправных проявлений во всех сферах общественной жизни и

175См.: Вихонский О. С., Наумов А. И. Менеджмент: человек, стратегия, организация. М., 1996; Мескон М. Х., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М., 1992 и др.

176Алфёрова Ю. С., Курдюмова И. М. Оценка и аттестация кадров за рубежом. М., 1997; Мельник В. В. Из опыта аккредитации школ США // Педагогика. 1995. № 2; Тихонова М. Г. Объединённая Германия: образовательная политика // Педагогика. 1994. – № 5.

103

неудачные попытки добиться его заметного снижения заставили обратить более пристальное внимание на указанную проблему.

Надежды на такие традиционные подходы к повышению эффективности деятельности органов прокуратуры, как совершенствование программ подготовки и переподготовки руководящего кадрового состава, развитие узкой специализации, оптимизация методов управления, использование технических средств не оправдали себя. Причиной этому является отсутствие инициативы для закрепления кадров на местах, материального и морального стимулирования этого процесса, отток из органов прокуратуры наиболее квалифицированных работников, невыработка централизованных стратегий, направленных на совершенствование профессионального мастерства.

В самом общем виде результат труда работника аппарата управления характеризуется уровнем или степенью достижения цели управления при наименьших затратах. При этом важное практическое значение имеет правильное определение количественных и качественных показателей, отражающих конечные цели организации или подразделения.

Степень достижения главной цели процесса управления (его эффективность) характеризуется системой показателей. При определении состава показателей для оценки качества управленческой деятельности служащих органов и учреждений прокуратуры необходимо соблюдать следующие требования:

–показатели должны отражать предъявляемые к прокуратуре требования по обеспечению качества надзорной деятельности, предварительного следствия и поддержания государственного обвинения в суде на приемлемом уровне;

–состав показателей должен быть достаточен для решения задач перспективного и текущего планирования, оперативного управления, оценки

истимулирования повышения эффективности процесса управления на каждом уровне;

104

–показатели должны определяться (рассчитываться) на основе статистических данных существующих форм учёта и отчётности;

–расчёт показателей должен быть простым и нетрудоёмким;

–показатели должны нормироваться, удовлетворять требованиям полноты, адекватности и достоверности;

–показатели оценки управленческой деятельности работников прокуратуры должны быть непосредственно связаны с показателями системы органов прокуратуры в целом.

Кроме того, при выборе оценочных категорий следует учитывать, вопервых, для решения каких конкретных задач используются результаты оценки (повышение по службе, присвоение классных чинов, занесение в резерв на вышестоящие должности, увольнение и т. п.) и, во-вторых, для какой категории и должности работников устанавливаются показатели, учитывая, что они будут дифференцироваться в зависимости от сложности, ответственности и характера профессиональной деятельности прокурорского работника.

При этом отметим, что показатели работы органов прокуратуры в целом складываются из суммирования показателей работы всех входящих в

еесостав структурных подразделений. В связи с разделением управленческого труда результат труда руководителя той или иной прокуратуры, как правило, выражается через итоги деятельности возглавляемой им прокуратуры (количество принятых мер прокурорского реагирования, удовлетворенных жалоб, заявлений и обращений граждан, процент обжалования незаконных судебных решений, количество выступлений в СМИ и т.д., а также численность поощренных и привлеченных к дисциплинарной ответственности прокурорских работников, число уволенных лиц за нарушение прокурорской этики). Подобное полностью применимо и к Следственному комитету при прокуратуре Российской Федерации.

105

По мнению Л.В. Потаповой, в современных условиях единственным признаваемым руководящим звеном российской прокуратуры критерием оценки эффективности труда прокурорско-следственных работников и их руководителей является статистическая отчетность177.

Порядок составления и сдачи отчетности в органах прокуратуры урегулирован ведомственными нормативными актами178. Ее целью является учет показателей в работе, количество выявленных правонарушений и принятых мер, на основании которых государство в лице компетентных органов принимает в итоге политические и правовые решения, связанные с улучшением функционирования тех или иных общественных отношений. Однако, современная деятельность правоохранительных органов показывает, что система учета рабочих показателей трансформировалась и встала во главе ее приоритетов. Эффективность работы прокурорской системы стала измеряться не конкретными примерами восстановления законных прав граждан, возмещения причиненного вреда, предотвращения противоправных действий, устранения причин и условий, способствующих совершению преступлений и административных правонарушений, а числами в графах многочисленных отчетов, введенных руководителями всех уровней (при этом необходимо, чтобы цифры были расставлены во всех графах, а показатели за текущий год были выше, чем за минувший).

«Палочно-галочная» система изначально заставляет делать ставку не на профилактику и снижение правонарушений, а, наоборот, любыми способами увеличивать их количество. Таким образом, конституционные

177См.: Потапова Л.В. Нормативные источники правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации. Дисс. …канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 144.

178См.: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 19 июня 2008 г. № 112 "Об утверждении и введении в

действие статистического отчета "О работе прокурора" по форме П и Инструкции по составлению статистической отчетности о работе прокурора по форме П"//СПС «Консультант Плюс»; Приказ Следственного комитета при прокуратуре РФ от 19 марта 2009 г. № 6 "Об утверждении и введении в

действие формы статистической отчетности "Отчет о работе следственных органов Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации на досудебной стадии уголовного судопроизводства" в системе Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации"//СПС «Консультант Плюс»; Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 23 мая 2003 г. № 19 "Об изменении статистической отчетности о работе прокурора"//СПС Консультант Плюс»; Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 21 ноября 1997 г. № 314-ш "Об утверждении статистической отчетности о работе с прокурорско-следственными кадрами"//СПС «Консультант Плюс»; Приказ ГТК РФ, МВД РФ и Генеральной прокуратуры РФ от 8, 19 и 25 декабря 2000 г. №№ 1202, 1283 и 148 "О введении статистической отчетности"// СПС Консультант Плюс»

106

нормы, закрепляющие гарантии и приоритет прав личности, их всемерную защиту от каких-либо посягательств на деле в работе правоохранительных органов приобретают бумажную форму месячного, квартального, полугодового или годового отчета.

К сожалению, количественный показатель в статистическом отчете в сравнении с предыдущим периодом стал главным критерием оценки принятия управленческих решений в деятельности прокурорских работников. Именно от этого зачастую проистекают многие беды правоохранительной системы, работа которой нацелена не на защиту прав и интересов людей, а как бы в первую очередь увеличить статистические показатели, выполнить «план». В coветское время был лозунг: «План - закон». Этот знак равенства сохраняется во многом и сейчас, хотя очевидно, что в первую очередь должен coблюдаться и исполняться Закон. Такая организация работы и отношение к закону, естественно, не способствуют подбору качественного состава кадров в системе органов прокуратуры, повышению их профессионализма.

Закономерным негативным проявлением работы на «план» выступают должностные злоупотребления со стороны работников прокуратуры, которые стремятся выполнить этот «план» незаконно, совершая при этом преступления. Приведем этому следующий реальный пример. Воркутинский городской суд в октябре 2008 года признал экс-прокурора Воркуты Василия Ивашкина виновным по ч. 1 ст. 286 УК РФ («превышение должностных полномочий») и ст. 292 УК РФ («служебный подлог»), обязав выплатить штраф в 50 тысяч рублей и запретив занимать должности в органах прокуратуры сроком на два года. По данным следствия, прокурор пытался улучшить статистические показатели в работе путем снижения числа оправдательных приговоров, а также скрыть факт подписания обвинительного заключения по делу, которое уже находилось в суде. Под предлогом ошибочного направления Ивашкин вернул дело в прокуратуру и дал указание уничтожить первые листы обвинительного заключения,

107

содержащие его подпись, а впоследствии заменил их на листы без его визы179.

Не секрет, что сегодня в органах прокуратуры в связи с расширением и систематизацией многочисленных сфер прокурорского надзора, появлением новых видов правонарушений, развитием судебной практики ужесточен контроль вышестоящих подразделений за деятельностью нижестоящих. Одной из его форм является подготовка многочисленных докладных записок

вразличные отделы и управления, порой дублирующих друг друга, составление планов, справок о выполнении планов, ведение журналов, рабочих тетрадей и т.д. 99% из них составляется и ведется только для того, чтобы показать проверяющим, обосновав тем самым, что работа по борьбе с преступлениями и правонарушениями организована на надлежащем уровне. Невостребованные документы составляются оперативными сотрудниками, раскладываются по многочисленным папкам, пришиваются в наряды и затем,

вбольшинстве случаев никем не изученные и невостребованные, сдаются в архив. Рассматривая эти аспекты с организационной точки зрения, отметим, что на составление этой документации, подготовку и сдачу многочисленной статистической отчетности сегодня у оперативных прокурорских работников уходит значительное количество рабочего времени, которое оплачивается государством. Вместо того, чтобы сосредоточить усилия на проведении проверок, принятии качественных мер прокурорского реагирования, оперативно разрешать обращения граждан, непрерывно координировать усилия правоохранительных органов, направленные на борьбу с преступностью, заниматься профилактикой подростковых правонарушений и, иными словами, выполнять те функции, которые непосредственно возложены законодательством на органы прокуратуры Российской Федерации, их сотрудники вынуждены заниматься бумаготворчеством. Сегодня существует неписанное правило, связанное с тем, что неважно, как ведется работа, а

108

важно, как преподносятся ее результаты на бумаге, как красиво они будут расписаны.

Проведенный нами анализ180 показывает, что проверки вышестоящих подразделений прокуратур во многом отрицательно сказываются на психологическом состоянии прокурорских работников. Оценивание их труда воспринимается как неизбежная и неприятная процедура, как то, что потенциально несёт угрозу привлечения к материальной и дисциплинарной ответственности. Подобное порождает боязнь у руководителей низового звена принимать те или иные ответственные решения, инициативно действовать в определенной ситуации.

Огромное значение в кадровом обеспечении деятельности органов прокуратуры имеет «человеческий» фактор, который во многих случаях не учитывается при принятии управленческих решений. Для профессиональной и качественной подготовки прокурорского работника требуются годы. Оценка его труда должна носить комплексный характер, при этом не должны приниматься во внимание сиюминутные выводы о тех или иных заслугах или же, наоборот, упущениях по службе. Поэтому, на наш взгляд, представляется возможным проводить оценочную деятельность сотрудников на основе следующих критериев: 1) трудовой вклад работника прокуратуры в достижении целей прокурорской деятельности; 2) эффективность и результативность трудового вклада; 3) личностные качества, выработанные в процессе оперативной работы и их практическое применение. Подобные положения считаем необходимым закрепить отдельной статьей в ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации».

Базарно-Карабулакского, Озинского и Советского района Саратовской области; Никольского, Вадинского, Бессоновского, Спасского и Бековского района Пензенской области; Даниловского, Еланского, Котовского, Ленинского, Светлоярского и Камышинского районов Волгоградской области.

109

2.2.Организационно-правовые особенности финансового обеспечения деятельности прокуратуры

Финансирование системы государственных органов власти в необходимом объеме является гарантией их жизнедеятельности, а также способности решать задачи, возложенные на них государством и обществом. Финансовые основы любых государственных мероприятий имеют существенное значение. Не обеспечив материальную составляющую принятого решения, невозможно добиться его выполнения.

От того, как слажено будут работать экономические механизмы, направленные на обеспечение функционирования аппарата управления, зависит не только качество принимаемых организационно-управленческих решений, но и дальнейшее реформирование властных структур, без которого невозможно добиться повышения качества жизни в стране.

Принципы приоритета прав и свобод человека и гражданина закреплены в Конституции РФ, их всемерная охрана и защита является прямой и непосредственной обязанностью Российской Федерации. Государство в лице компетентных органов проводит централизованную политику, направленную на снижение преступлений и правонарушений во всех сферах общественной жизни. Правоохранительная деятельность включает в себя много аспектов, и ее успех во многом зависит от надлежащего материального и социального обеспечения работников специализированных органов, обеспечивающих законность и правопорядок. В своем Послании Федеральному Собранию РФ 12 ноября 2009 г. Президент России Д. Медведев отметил: «Мы должны помнить, что большинство сотрудников правоохранительных органов - это честные люди. Их работа сопряжена с риском для жизни. Они трудятся на передовой линии борьбы с преступностью, защищают основы конституционного строя, и мы обязаны

110

повысить уровень их материального обеспечения. Общество должно с уважением относиться к их работе, так, как это происходит во всём мире»181.

Одной из гарантий реализации принципа независимости и защищенности правоохранительных структур от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность является требование финансирования федеральных правоохранительных органов, в том числе органов и учреждений прокуратуры исключительно из средств федерального бюджета.

По мнению Т.А. Нестеровой, вся система органов прокуратуры складывается из индивидуумов – конкретных лиц, в конечном итоге обеспечивающих выполнение возложенных на них Законом о прокуратуре функций, при этом финансирование деятельности прокуратуры складывается из обеспечения каждого ее работника заработной платой, форменным обмундированием, социальными гарантиями и льготами, техническим оборудованием рабочего места и т.д.182. Несколько иной и, на наш взгляд, во многом полярной позиции придерживается Ю.Н. Гринько, отмечающий, что финансовое обеспечение работы прокуратуры является комплексным правовым и экономическим институтом, способным сохранить ее целостность и осуществить решение возложенных государственных задач. Материальные затраты на ее сотрудников есть не что иное как форма выражения государственной поддержки и стимулирования процесса управления и прохождения государственной службы в органах прокуратуры183. Как нам представляется, определенная доля истины присутствует в обоих суждениях. Если рассматривать данный аспект всесторонне, то можно придти к выводу, что материальное и социальное обеспечение прокурорских работников, представляют собой

181Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ от 12 ноября 2009 г.// Российская газета. 2009. 13 ноября. № 214.

182См.: Нестерова Т.А. Правовое регулирование трудовых отношений при прохождении службы в прокуратуре как особом классе федеральной государственной службы в России: Дисс….канд. юрид. наук.

Пермь, 1999. С. 122-123.

183См.: Гринько Ю.Н. Деятельность органов прокуратуры Российской Федерации по защите прав человека и гражданина при осуществлении надзора за исполнением законов судебными приставамиисполнителями: Дисс….канд. юрид. наук. М., 2004. С. 89