Правовая организация управления в органах прокуратуры. Монография

61

полномочия руководителей, поскольку они ответственны перед вышестоящими управленческими звеньями только за определенный участок работы и степень их влияния на стоящие ниже в иерархии подчиненности прокуратуры определяется внутренними документами, регламентирующими организацию работы этого участка113. А.П. Копылова высказывается о том, что прокуроры отделов и управлений выполняют роль кураторов, в обязанности которых входит контроль за исполнением отдельных заданий и поручений, изучение оперативной обстановки, организация повышения квалификации прокурорских работников, их стажирования, а также аналитические функции114.

Таким образом, из указанных суждений можно сделать обоснованный вывод о том, что в целом руководители отделов и управлений, а также работающие в них прокуроры наделены управленческими функциями по отношению к нижестоящим прокуратурам. При этом, как уже отмечалось в нашем исследовании, в законодательстве, а именно в ст. 129 Конституции РФ, в ст. ст. 17, 18, 19 Федерального закона РФ "О прокуратуре Российской Федерации" установлены основы субординационных отношений. В соответствии с указанными нормами органы прокуратуры являются централизованной системой с подчинением нижестоящих органов вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Генеральный прокурор РФ руководит системой прокуратуры Российской Федерации, издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры РФ. Прокуроры субъектов РФ, приравненные к ним прокуроры руководят деятельностью прокуратур городов и районов, иных приравненных к ним прокуратур, издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения подчиненными работниками. Из этого следует, что

113См.: Хаверин А.Р. Приоритеты в работе прокурора //Борьба с преступностью в России: правовые и организационные основы. Сб. науч. тр. М., 2005. С. 47.

114См.: Копылова А.П. Прокурорский надзор. Уч. пос. Тамбов, 2007. С. 100

62

административно-правовые отношения, связанные с прямой подчиненностью нижестоящих прокуроров вышестоящим, являются следствием юридически закрепленной централизации рассматриваемой нами системы органов. Указанные законодательные положения выступают основой для наделения работников прокуратуры, занятых в аппарате управления, специфическими правами и обязанностями по отношению к нижестоящим прокурорам, их заместителям и помощникам.

Вместе с этим, создание Следственного комитета при прокуратуре РФ положило начало развитию новых субординационных отношений в системе органов прокуратуры, которые не нашли надлежащего законодательного оформления. Кроме того, анализ ст. 20.1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» не позволяет однозначно охарактеризовать правовой статус данного органа. В результате осуществленных в 2007 г. преобразований произошло выделение из системы органов прокуратуры следственного аппарата и образование на этой базе фактически самостоятельной структуры, при этом должностные лица СКП, согласно п. 8 ст. 20.1 Закона о прокуратуре также являются прокурорскими работниками. В ч. 2 ст. 20.1 Закона говорится о системе Следственного комитета при прокуратуре РФ, в которой установлена подчиненность следственных отделов СКП по районам и городам следственным управлениям СКП по субъектам Федерации, которые, в свою очередь, подчинены Главному следственному управлению СКП при прокуратуре РФ. При этом отметим, что работники СКП не подчинены и не подконтрольны ни прокурору района (города), ни прокурору субъекта Федерации, также законодательством не установлена прямая их подчиненность Генеральному прокурору РФ.

Необходимо отметить, что производство дознания и предварительного следствия всегда являлось функцией органов исполнительной власти, исключение из этого составляли следователи прокуратуры до образования Следственного комитета, поскольку они входили в состав единого ведомства и руководство их деятельностью осуществлял прокурор. С образованием

63

СКП взаимодействие прокуроров и следователей осуществляется исключительно в рамках расследования последними уголовных дел, при этом права и обязанности прокуроров по отношению к следователям СКП регламентированы исключительно уголовно-процессуальным законодательством. Кроме того, в настоящее время ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» также не установил прямую поднадзорность СКП прокуратуре РФ, что не позволяет однозначно определить характер управленческих взаимоотношений между ними. Несмотря на указанный законодательный пробел, в данном случае, на наш взгляд, А. В. Сергеева справедливо отмечает, что действует основополагающий внутриорганизационный принцип, лежащий в основе прокурорской деятельности: если непосредственно не подчинен, значит поднадзорен115.

Далее, продолжая наше исследование, особо остановимся на организационных полномочиях прокурора, связанных с возбуждением уголовного преследования. Ранее действовавшие редакции ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» и УПК РФ предоставляли полномочия прокурору возбуждать уголовное дело самостоятельно, однако, Федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ116, по нашему мнению, необоснованно лишил его этой возможности. В сформировавшемся за годы реформирования государственных институтов законодательстве о прокуратуре была создана целостная концепция уголовного преследования, в котором руководящая роль в борьбе с преступностью была отведена прокурору. Санкционируя, а в отдельных случаях лично возбуждая уголовное дело, прокурор от лица государства инициировал процедуру привлечения к уголовной ответственности. Благодаря этому полномочию, система мер прокурорского воздействия на правонарушителей эффективно работала многие десятилетия, позволяла результативно бороться с самыми серьезными нарушениями

115См.: Сергеева А.В. Проблемы и перспективы прокурорского надзора в Российской Федерации. М., 2008. С. 23.

116См.: Федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовнопроцессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"// СЗ РФ. 2007. № 24. Ст. 2830.

64

законности и поддерживала на достаточно высоком уровне престиж органов прокуратуры и возвышала его в глазах населения. В настоящее время, согласно ч. 2 ст. 27 Закона о прокуратуре, при наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом. Это подразумевает ситуацию, при которой в результате проведения проверки прокурор выявляет признаки уголовно наказуемого деяния в действиях конкретного лица и передает проверочные материалы в органы дознания и предварительного следствия для принятия решения в порядке ст. 144-145 УПК РФ. Таким образом, в настоящее время процедура привлечения к уголовной ответственности органами прокуратуры усложнена.

Несомненно, Федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ является шагом к реформированию правоохранительных системы, одной из целей которого является создание единого централизованного следственного органа. Однако, в настоящее время данный процесс существенно осложнен и многими объективными и субъективными факторами. Заметим также, что прошло уже три года с момента лишения прокурора возможности самостоятельно возбуждать уголовное дело и наделения данными исключительными полномочиями органы дознания и предварительного следствия. Вместе с этим, за этот период криминогенная ситуация существенно не изменилась, осталась на прежнем уровне, а в некоторых направлениях борьбы с преступностью положение дел даже ухудшилось. Указанный Федеральный закон не улучшил работу правоохранительной системы, усложнил механизм возбуждения уголовных дел по результатам прокурорских проверок и этим ослабил систему органов прокуратуры в целом.

Продолжая дальнейший анализ, осветим вопросы, связанные с особенностями административно-правового статуса управлений генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах.

65

Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе"117 (с изменениями от 19 января 2010 г.) образовано 8 федеральных округов (Центральный, Северо-Западный, Южный, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный). Федеральные округа были образованы для решения задач укрепления государства, развития федерализма, создания и сохранения единого правового пространства страны. Генеральным прокурором РФ в рамках реализации полномочий, указанных в ст. 17 Закона о прокуратуре (в части установления структуры подчиненных органов и учреждений прокуратуры и определения их полномочий) и воплощения в реальность идей Главы государства Приказом от 5 июня 2000 г. № 98118 созданы управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах.

А. С. Сологубов отмечает, что подобный шаг был предпринят руководителем прокурорского ведомства в целях укрепления управленческих отношений в системе прокуратуры, упорядочения субординационных связей, а также реализации отдельных положений административной реформы в части совершенствования деятельности правоохранительных органов119.

По мнению С.Н. Братановского, создание структурных подразделений организации связано с ее потребностями и полностью от них зависит. Если подразделений слишком много или слишком мало, это отрицательно сказывается на функциональной деятельности. Так, большее количество подразделений, чем это необходимо, влечет неоправданные расходы на оплату труда сотрудников, увеличение управленческого аппарата, и, следовательно, сложности в "управляемости" в целом. Однако же, отсутствие ряда ключевых структурных подразделений может привести к невозможности выполнения тех или иных функций и не использования тех

117СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112

118См.: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 5 июня 2000 г. № 98 "Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах"//СПС «Консультант Плюс»

119См.: Сологубов А.С. Особенности правового статуса органов прокуратуры России в федеральных округах (на примере Центрального федерального округа). Дисс….канд. юрид. наук. М., 2006. С. 100.

66

преимуществ, которые ожидаются при их включении в организационную структуру120.

Д.Н. Бахрах отмечает, что создание нового звена в иерархической системе государственного органа неизбежно влечет наделение его специализированной компетенцией по отношению к нижестоящим звеньям. Руководитель (администрация) федеральной структуры делегирует ему часть своих определенных законодательством полномочий для решения поставленных задач. Так формируются его права и обязанности по отношению к вышестоящим и нижестоящим звеньям, образуя специальный административно-правовой статус121.

В. А. Юсупов справедливо высказывается о том, что несформированный на начальном этапе создания структурного подразделения его организационно-правовой статус, не закрепленная законодательно модель его функционирования неизбежно приводят к «перекосу» управления в ту или иную сферу, ошибочности принятия важных решений122.

Отметим, что за десятилетний период существования управлений Генеральной прокуратуры в федеральных округах их правовой статус и особенности профессиональной деятельности так и не нашли своего юридического закрепления в Законе о прокуратуре. Ввиду этого в работе этих структур длительное время присутствовал ряд недостатков: несогласованность с работой других подразделений Генеральной прокуратуры, дублирование, направление множества заданий (поручений), массовое истребование различной информации, установление нереальных сроков исполнения документов и др. Кроме того, определенные трудности возникали и при взаимодействии с другими подразделениями аппарата Генеральной прокуратуры РФ123.

120См.: Братановский С.Н. Административное право. М., 2003. С. 189.

121См.: Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Екатеринбург, 1985. С. 117.

122См.: Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1979. С. 189-190.

123См.: Сологубов А.С. Особенности правового статуса органов прокуратуры России в федеральных округах (на примере Центрального федерального округа). Дисс….канд. юрид. наук. М., 2006. С. 145.

67

В настоящее время, несмотря на постоянно возрастающее значение указанных управлений, наращиванием практики их взаимодействия с государственной властью субъектов Федерации, решением вопросов, имеющих повышенный общественный резонанс, организация и порядок их деятельности регулируется только двумя ведомственными актами – отмеченным выше Приказом Генерального прокурора от 5 июня 2000 г. № 98 и Положением об управлениях Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах124.

Далее отметим важные организационные особенности их функционирования. К ним относятся следующие:

-Управления являются самостоятельными структурными подразделениями, которые дислоцируются непосредственно в центрах соответствующих федеральных округов (п. 1.1. Положения).

-Управления не подменяют другие подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратуры субъектов Российской Федерации. Взаимодействие между управлениями и подразделениями Генеральной прокуратуры в рамках предоставленной им компетенции и предметов ведения осуществляется в соответствии с требованиями Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации (п. 1.4).

-В целях решения возложенных на них задач управления: организуют и контролируют деятельность прокуратур субъектов Российской Федерации в округе по надзору за соблюдением положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов в сфере государственного строительства и федерализма, исполнением законов при реализации приоритетных национальных проектов, при подготовке и проведении выборов, исполнением законов о борьбе с терроризмом и экстремизмом, о государственной и муниципальной службе, о труде в части обеспечения прав граждан на своевременное и полное вознаграждение за труд, получение

68

пенсий и пособий, за соблюдением законодательства, регулирующего вопросы тепло- и электроснабжения (п.3.2).

Приведенные нормы свидетельствуют о том, что в системе органов прокуратуры управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах занимают особое место, они территориально, организационно и функционально обособлены от закрепленных в Законе о прокуратуре субъектов управления. Таким образом, современные органы прокуратуры имеют не трехзвенную, а четырехзвенную структуру: Генеральная прокуратура РФ – управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах – прокуратуры субъектов Федерации – прокуратуры городов (районов). В связи с этим, считаем целесообразным закрепить правовое положение рассматриваемых управлений в ст. 11 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации.

Продолжая наше исследование отметим, что помимо указанного нормативного акта, основными компетенционными источниками организации и деятельности анализируемых нами органов являются регламенты. Эти нормативные документы детализируют административноправовой статус прокуратуры, определяют и конкретизируют права обязанности прокурорских работников применительно к внутриорганизационной деятельности, а также закрепляют основы их взаимодействия. Изучая Регламент Генеральной прокуратуры Российской Федерации, необходимо отметить, что в нем содержатся положения, относящиеся не только к ее управленческому аппарату, но и ко всей системе органов прокуратуры. Так, например, на заседаниях коллегии Генпрокуратуры РФ рассматриваются наиболее важные вопросы деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности и правопорядка, обсуждаются проблемы прокурорского надзора, организации и осуществления уголовного преследования, подбора и расстановки кадров, заслушиваются отчеты руководителей подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуроров субъектов Российской

69

Федерации, приравненных к ним прокуроров (п. 5.3). Выезды в прокуратуры субъектов Российской Федерации осуществляются с целью проверки или оказания помощи в организации их работы, изучения положительного опыта, проверки обстоятельств чрезвычайных происшествий, разрешения непосредственно на месте обращений о грубых нарушениях закона, участия в судебных заседания и др. (п. 8.1). Особое значение в решении рассматриваемых нами вопросов имеет деятельность Главного организационно-инспекторского управления Генеральной прокуратуры РФ. Согласно п. 3.4 Регламента оно осуществляет информационноаналитическую деятельность в целях организационного обеспечения Генерального прокурора Российской Федерации, готовит предложения по совершенствованию организации и повышению эффективности работы органов прокуратуры, организует государственное и ведомственное статистическое наблюдение и отчетность Генеральной прокуратуры Российской Федерации, сбор и анализ иной информации по вопросам оперативного управления в системе прокуратуры, оказывает методическую и практическую помощь по этим вопросам подразделениям Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратурам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним специализированным прокуратурам.

Регламенты прокуратур субъектов Федерации юридически упорядочивают внутреннюю управленческую деятельность и организацию работы по тем или иным направлениям. Так, в соответствие с п. 1.3 Регламента прокуратуры Оренбургской области, утвержденного Приказом прокурора Оренбургской области от 31 марта 2003 г. № 175/20125, заместители прокурора области направляют и контролируют работу структурных подразделений, комиссий в соответствии с установленным прокурором области распределением обязанностей, принимают управленческие и процессуальные решения по отнесенным к их ведению вопросам. Начальники управления и отделов организуют работу

70

возглавляемых ими подразделений в соответствии с утвержденными прокурором области Положениями об управлениях, отделах, старших помощниках. Они издают распоряжения о распределении служебных обязанностей между работниками, устанавливают их взаимозаменяемость, организуют исполнение, а в необходимых случаях лично исполняют поручения прокурора области и его заместителей, ходатайствуют о поощрении или привлечении работников к дисциплинарной ответственности (п. 1.4). Аналогичные положения в отношение заместителей руководителя следственного управления и руководителей отделов и их заместителей закреплены в Регламенте работы следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Вологодской области утвержденного Приказом руководителя следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Вологодской области № 26 от 7 декабря 2007 г.126 (п.п. 1.3, 1.4). В данном документе также отражено, что старшие помощники руководителя, отраслевые отделы аппарата следственного управления обеспечивают систематический сбор, накопление и анализ информации о состоянии следственной работы и процессуального контроля. В этих целях используются статистические показатели, материалы проверок, уголовных дел, обращения граждан, должностных и юридических лиц, сообщения средств массовой информации и иные сведения (п. 2.1).