Правовая организация управления в органах прокуратуры. Монография

11

нуждается в дирижёре»10. Иначе говоря, непременным условием функционирования любого трудового коллектива является управление, так как это связано с установлением порядка, организованности, разделения труда между работниками, определением места человека в коллективе и его функцией, формированием общей цели и производственных задач.

Социальное управление присуще организациям, в том числе и таким специфическим, как система органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации.

Будучи сложным многоплановым явлением, социальное управление характеризуется рядом признаков. Оно существует там, где имеет место совместная деятельность людей, их общностей; осуществляется только в целостной организационной системе; обладает наличием обязательных элементов: субъекта управления, объекта управления, прямых и обратных связей; отличается наличием определенной направленности на достижение поставленной цели (целенаправленность и целеустремленность в достижении управленческого результата); служит интересам взаимодействия основных элементов системы; обеспечивается системой определенных средств, приемов и методов; осуществляется на основе воздействия субъекта управления на объект управления с целью перевода его в желательное (должное) состояние; реализуется на основе обоснования и формирования целей и задач развития объекта управления, целеполагания; отличается наличием у субъекта управления определенного властного ресурса; объект управления является подвластным субъектом, сознательное волевое поведение которого должно изменяться в соответствии с указаниями субъекта; осуществляется на основе необходимого информационного и аналитического обеспечения. Указанные черты в основном присущи также организации и осуществлению управления в системе органов прокуратуры.

12

С современных позиций понятие "социальное управление" рассматривается в широком и узком значении слова11.

Вшироком смысле термин "социальное управление" рассматривается как сфера деятельности людей. Еще К. Маркс обратил внимание на выделение социального управления в определенный вид человеческой деятельности. "Труд по надзору и управлению: непосредственно и неразрывно связан с производительными функциями, которые налагаются всяким комбинированным трудом на отдельных индивидуумов в качестве особого труда"12, возникающего "всюду, где непосредственный процесс производства имеет вид общественно-комбинированного процесса, а не является разъединенным трудом самостоятельных производителей"13.

Вузком значении социальное управление определяется как механизм воздействия на социальные процессы для достижения поставленных целей14.

Объективная необходимость управленческого труда порождает особую группу работников - управляющих.

Управление как функция, как особый вид деятельности реализуется через выполнение ряда управленческих действий, получивших название функции управления. Впервые их состав был сформулирован А. Файолем, который выделил пять базовых функций управления: планирование, организация, распоряжение, координирование и контроль15. В последующих разработках состав функций управления пополнялся, в том числе и за счет детализации тех или иных видов управленческих работ.

Управление в социальных системах включает в себя и такие подвиды (направления): государственное управление (управление делами

государства); местное самоуправление (управление в органах местного

11См.: Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход.

М., 1997. С. 17.

12Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 25. Ч. 1. С. 425.

13Там же. С. 422.

14Более развитую формулировку, в частности, предлагает Е.Ф. Яськов, в трактовке которого социальное управление - это основанная на определенных принципах деятельность субъекта управления, направленная на постановку перед объектом управления целей, задач и на организацию их решения путем использования разнообразных средств, приемов и методов воздействия на него (см.: Теория и практика социального управления: Словарь-справочник / Авт.-сост. Е.Ф. Яськов. М., 1997).

15См.: Файоль А. Общее и промышленное управление. М., 2002.

13

самоуправления); общественное управление (управление делами общественных объединений и организаций).

Основным элементом управления, его первым этапом является целеполагание. Содержание управления зависит от целей управления, желаемого, возможного и необходимого состояния системы, которое должно быть достигнуто. Определение целей управления - начальный и главный этап управления. Субъекты управления предварительно выдвигают определенные цели и затем сознательно стремятся к их достижению, осуществляют контроль за соответствием своих действий этим целям. Следовательно, управление есть деятельность целенаправленная. Управление не может рассчитывать на успех, если оно не имеет перед собой осознанной и обоснованной цели. Именно в осознании, при вынашивании и обосновании целей проявляются творческие возможности социального управления. Управление, так же как и любая деятельность в обществе, начинается с постановки целей.

Цель управления предопределяет его задачи, которые служат предпосылкой образования адекватных организационных структур и верного определения наиболее действенных в данных условиях методов управления. Определению целей принадлежит решающая роль при создании системы управления. Цели управления в системе органов прокуратуры тесно связаны

иобусловлены задачами прокуратуры, которые определяются статусом и предназначением (миссией) прокуратуры, ее местом и ролью в государстве, определенными Конституцией РФ, Законом о прокуратуре, другим законодательством, регламентирующим деятельность прокурорских органов

иучреждений.

По своей значимости цели управления подразделяются на общие, высшего и низшего уровня, глобальные, генеральные и частные, стратегические и оперативные, конечные и промежуточные. Все виды целей дополняют друг друга. Цели находятся в отношениях субординации. К примеру, частные цели районной (городской) прокуратуры не могут быть

14

определены ранее, чем будут установлены общие цели Генеральной прокуратуры и прокуратуры субъекта. Следовательно, цели вышестоящих звеньев в системе органов прокуратуры, в первую очередь Генеральной прокуратуры, являются основополагающими, ибо на их базе выдвигаются цели и подцели для нижестоящих звеньев и систем управления.

Наиболее разработанный метод целеполагания связан с формированием "древа целей", которое является схемой, графически показывающей декомпозицию, членение общих (главных) целей на подцели, последних на подцели следующего уровня и т.д.16

Представление целей начинается с общих (глобальных) задач, дальше они последовательно разукрупняются. Основным правилом разукрупнения целей является полнота: каждая цель верхнего уровня должна быть представлена в виде подцелей следующего уровня, т.е. так, чтобы объединение понятий подцелей полностью совпадало по объему с понятием исходной цели. "Древо целей" целесообразно использовать при определении конкретных задач для каждого уровня управления в системе прокуратуры. Общие требования к процессу целеполагания состоят в том, что цели должны: содержать сроки их выполнения; быть реалистичными; быть приемлемыми17.

Л.Д. Чулюкин высказывается о том, что цель связана с категорией ценности (идеала) через соотношение желательности, но она не сводится к желательности субъективной, при этом цели субъектов правовой деятельности связаны не с ценностями вообще, но с социальными ценностями18. Не всякая цель имеет социальную ценность, но лишь та, которая находится в "древе целеполагания", завершенного социальным идеалом19. Рассматривая категорию цели в контексте системного подхода, М.П. Рабинович отмечает, что любая система имеет одновременно две объективные цели: цель системы как целого (главная цель - сохранение

16См.: Управление организацией / Под ред. Л.И. Лукичева. М., 2005. С. 25-26.

17См.: Бурганова Л.А. Теория управления. М., 2005. С. 51-52.

18Чулюкин Л.Д. Природа и значение цели в советском праве. Казань, 1984. С. 15.

19Керимов Д.А. Философские проблемы права. М., 1972. С. 377.

15

(развитие) своей целостности, упорядоченности, устойчивости) и цель системы как части (функциональная цель - сохранение (развитие) вышестоящей системы (метасистемы) по конкретному параметру, определяющему соответствующую функцию подсистемы). Без главной цели система не существует. В зависимости от количества параметров функции подсистемы функциональных целей подсистемы может быть несколько или может быть несколько задач в рамках одной функциональной цели, если параметры функции подсистемы взаимосвязаны (взаимозависимы) между собой20.

Выбор цели сугубо субъективный, т.е. выбор основан на конкретном знании индивида или сообщества. Мера объективности цели - это мера истинности знания во всем объеме понятий относительной и объективной истины. Цель конкретна. В то же время сформулированная накануне собственно деятельности субъекта цель всегда несет в себе элементы неопределенности, что необходимо приводит к некоторому "рассогласованию" фактически полученного результата и той модели, которая была сформирована. Но именно наличие неопределенности в исходной модели делает цель средством оценки будущего результата ("акцептор результатов действия" П.К. Анохина)21.

Наиболее конкретно цели и задачи органов и учреждений прокуратуры определены в ст. 1 Закона о прокуратуре: верховенство закона; единство и укрепление законности; защита прав и свобод человека и гражданина; защита охраняемых законом интересов общества и государства. На достижение этих целей направлена вся деятельность прокуратуры. Ее конкретные виды перечислены в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре: прокурорский надзор (пять отраслей); уголовное преследование; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участие в рассмотрении дел судами; участие в правотворческой деятельности.

20См.: Рабинович М.П. О юридической природе целей правовых актов // Правоведение. 1971. № 6. С.

21См.: Судаков К.В. Функциональные системы организма: Методическое пособие. М., 1976. С. 111.

16

Основным средством достижения указанных в Законе о прокуратуре целей является прокурорский надзор.

Основная цель управления в органах прокуратуры состоит в том, чтобы обеспечить максимальную эффективность согласованных, упорядоченных, коллективных действий прокурорско-следственных и иных работников, звеньев, подразделений, аппаратов, органов и учреждений системы прокуратуры при решении возложенных на них задач, укреплении законности и правопорядка. Являясь сложной по своей структуре правовым явлением, организация управления в органах и учреждениях прокуратуры России имеет множество связанных между собой целей. При этом Л.А. Бурганова отмечает, что только после четкого определения предназначения или цели управления, можно вести речь о способах управления22.

Раскрывая суть вышесказанного, отметим, что по мнению Д.П. Прокопишина, в деятельности системы органов российской прокуратуры, прослеживается два блока целей, которые можно определить как генеральный и организационный. Совокупность генеральных целей определена ст. 1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» и имеет строго определенный характер: защита прав и свобод человека и гражданина и обеспечение единой законности в стране. Организационный блок по своему содержанию вторичен и включает множество обеспечительных целей, вытекающих из надзорной деятельности прокуратуры23.

Вместе с этим, руководство системы органов прокуратуры не выбирает главную цель и не вправе определить ей альтернативу. Установление роли и предназначения органов прокуратуры является исключительной прерогативой законодательной власти.

Достижение этой цели связано с решением ряда задач, составляющих содержание управления в органах прокуратуры.

22Там же, С. 85.

23См.: Прокопишин Д. П. Об основных функциональных началах деятельности прокуратуры. // Проблемы взаимодействия органов управления и контроля в Российской Федерации: Сб. науч. трудов. М., 2004. С. 88-88

17

Задача представляет собой ближайшую, юридически обязательную цель24. Согласно позиции Л. Ивановской, процесс выработки и реализации управленческих решений является непрерывным, что находит отражение в тесной взаимосвязи решения стратегических задач как на длительную перспективу, так и на средне- и краткосрочный период, то есть их решения в условиях стратегического, тактического и оперативного управления25.

Анализ ст.ст. 1-10 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» и специальной литературы показывает26, что основными управленческими задачами рассматриваемых нами органов являются: обеспечение правильного, непрерывного и эффективного взаимодействия частей, элементов, звеньев системы органов и учреждений прокуратуры как единого системного организационного образования; ориентация системы органов прокуратуры и ее структурных подразделений на обеспечение эффективности их деятельности, направленной на выполнение стоящих перед ними задач и функций в правоохранительной сфере, на укрепление законности и правопорядка; выработка и принятие управленческого решения; планирование и организация деятельности; контроль за выполнением принятого решения; соответствующее регулирование работы и ее корреляция в случае необходимости; максимально полный учет и использование законов, закономерностей, принципов, положений, методов и приемов управленческой деятельности; профессиональная управленческая подготовка и переподготовка прокуроров-руководителей, иных категорий прокурорско-следственных работников; непрерывный сбор, обобщение и анализ информации об эффективности управленческих воздействий и о состоянии законности и правопорядка27.

24См.: Акофф Р., Эмери Ф. О целеустремленных системах: Пер. с англ. / Под ред. и с пред. И.А.

Ушакова. Изд. 2-е, доп. М., 2008. С. 63.

25Ивановская Л. Стратегия управления персоналом //Кадровик. Кадровый менеджмент. 2009. № 1

26Административное право. Учебник. - 2-е изд., перераб. / Под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2005.

С. 10-19.

27См.: Максимов В.А. Управление в органах прокуратуры: понятие, значение, сущность// Гражданин и право. 2007. № 6.

18

ВПриказе Генерального прокурора РФ от 28 мая 1992 г. № 20 "Об организации надзора и управления в органах прокуратуры Российской Федерации"28 особо отмечено, что первоочередной задачей и конечной целью всех направлений прокурорской деятельности становится правовая защита граждан. Впервые законодательно закреплено, что возложение на прокуратуру иных, кроме предусмотренных законами Российской Федерации, функций не допускается, что прокуратура не подменяет органы государственного управления и контроля, не вмешивается в оперативнохозяйственную деятельность.

Внастоящее время научное управление в организациях, в частности в системе органов прокуратуры, рассматривается как процесс, имеющий циклический характер и включающий в себя ряд стадий, к основным из которых можно отнести: выработку управленческого решения; планирование; организацию осуществления принятого решения, регулирование и корректирование этого процесса; учет и контроль получаемых результатов, анализ степени достижения поставленных целей. Необходимым атрибутом научного управления в органах прокуратуры на всех его стадиях является сбор, обобщение, анализ и использование требуемой информации (состояние законности и правопорядка на поднадзорной территории или объекте, ресурсные возможности и состояние функционирования конкретной прокуратуры и т.д.)29.

Вкачестве видов управления также выделяют плановое, внутреннее и внешнее, территориальное, межотраслевое, стратегическое, оперативное, тактическое, программно-целевое управление в обычных и чрезвычайных обстоятельствах и др.30

Однако, для характеристики управления в системе органов

прокуратуры первостепенное значение имеет, прежде всего, понимание

28СПС «Консультант Плюс»

29См.: Управление организацией. Энциклопедический словарь. М., 2001. С. 1071-1072.

30См.: Максимов В.А. О задачах, роли и содержании деятельности прокурора-руководителя в чрезвычайных ситуациях // "Черные дыры" в российском законодательстве. 2005. № 1, 2.

19

термина "государственное управление", ибо прокуратура является одним из органов (звеньев) системы государственного управления.

Когда речь идет о государственном управлении, то имеется в виду совокупность целенаправленных воздействий органов государственной власти (которыми в широком смысле являются все органы государства), оказываемых ими в рамках своей компетенции на определенные социальные системы и все общество в целом.

По обоснованному мнению Г.В. Атаманчука, государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу31. В данном определении логически взаимоувязаны по крайней мере три момента: государство как системно организованный субъект управления; общественная жизнедеятельность людей, воспринимающих управленческие воздействия и реагирующих на них; сами управляющие воздействия, образующие активные взаимосвязи между государством и обществом32.

Кроме того, государственное управление обладает рядом свойств, присущих только ему. Таких свойств можно назвать, как минимум, три.

Первое: государственная власть - важнейший атрибут государства; благодаря ей органы наделяются властными полномочиями. Государственная власть, как высшая власть в обществе, основана не только на легитимности и авторитете, но и на присущей только ей возможности использования государственного принуждения.

Второе: государственное управление распространяется на все общество. Государство посредством законодательства устанавливает

31См.: Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 62.

32В научной литературе и практике отсутствует единый подход к пониманию термина "государственное управление". Отдельные авторы (например, В.М. Манюхин) сводят его к организующей исполнительно-распорядительной деятельности органов государства, осуществляемой на основе и во исполнение законов и состоящей в повседневном практическом выполнении функций.

20

основные, общие типовые правила (нормы) поведения людей во всех сферах жизни общества и обеспечивает их соблюдение своей властной силой.

Третье: системность. Для государственного управления свойство системности имеет принципиальное значение. Ибо только его наличие придает государственному управлению необходимую согласованность, координацию, субординацию, определенную целеустремленность, рациональность и эффективность.

Представляется, что указанные черты государственного управления присущи и управлению в рассматриваемом нами ведомстве.

Органы прокуратуры представляют собой подсистему государственного аппарата и в этом качестве служат одним из рычагов государственного управления. Иными словами, органы прокуратуры в составе системы государственного управления выступают как элемент управляющей системы и выполняют соответствующие их компетенции функции по управлению обществом в целом.

В теории сущность управления рассматривается как реальное воздействие субъекта на объект управления, как функция организованных систем различной природы (технических, биологических и социальных), обеспечивающая сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализацию их целей и программ33.

Под субъектом управления понимается физическое или юридическое лицо, от которого исходит сознательное, целенаправленное воздействие34. От субъекта управления необходимо отличать субъект управленческой деятельности. Последний может быть только физическим лицом. Специфика субъекта определяет разные виды управления. Если, например, субъектом управления выступает государство, то речь идет о государственном управлении. Однако уместно отметить, что при всех субъектах управления всегда осуществляется одна и та же по содержанию деятельность:

33См. там же. С. 2077-2078; см. также: Бурчакова Л.А. Теория управления. М., 2005. С. 28-29.

34См.: Бородин С. С., Громыко С. С. Административное право. Общая и Особенная часть: курс лекций/ СПб., 2007. С. 212.